Philippines là nước có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông nhưng có sức mạnh hải quân và chấp pháp biển rất yếu nên không đủ khả năng giám sát các vùng biển và kháng cự hiệu quả đối với một số hành động chèn ép của Trung Quốc trên Biển Đông. Vì thế, Philippines đã luôn bị lép vế trong các cuộc đương đầu với Trung Quốc trên Biển Đông, thậm chí bị thất bại, điển hình như việc mất kiểm soát Scarborough vào năm 2012. Chính quyền Tổng thống lần thứ 15 của Philippines Benigno Aquino III từ những năm 2010-2016 đã tích cực phát triển các lực lượng trên biển nhằmthêm sức mạnh răn đe đủ tin cậy, góp phần bảo vệ yêu sách chủ quyền, quyền chủ quyền và lợi ích  của Philippines trên Biển Đông.

PHẠM DUY THỰC[1]

Là nước có yêu sách chủ quyền và có lợi ích lớn ở Biển Đông nhưng Philippines có sức mạnh hải quân và chấp pháp biển rất yếu so với các bên có yêu sách khác ở Biển Đông như Việt Nam, Malaysia và đặc biệt là Trung Quốc. Theo thống kê trong Chiến lược An ninh Châu Á – Thái Bình Dương của Bộ Quốc phòng Mỹ năm 2015, Philippines chỉ có 14 tàu hải quân các loại, tương đương 4,6% số lượng tàu của Trung Quốc với 303 tàu các loại. Các tàu hải quân của Philippines chủ yếu là các tàu cũ do Mỹ chế tạo từ thời chiến tranh thế giới thứ hai, là các tàu tuần tra bờ biển, tàu đổ bộ và tàu cứu hộ cứu nạn, không có tàu tên lửa, tàu ngầm, trong khi năng lực không chiến và săn ngầm rất hạn chế. Philippines chỉ có 4 tàu chấp pháp biển, chỉ bằng 1,95% số lượng tàu chấp pháp biển của Trung Quốc với 205 tàu.[2]

Từ bảo vệ an ninh nội địa

Nguyên nhân chính dẫn đến sự yếu kém trong sức mạnh biển của Philippines do tư duy bảo vệ an ninh nội địa.

Trong suốt thời gian dài từ khi độc lập năm 1946, Philippines chỉ tập trung bảo đảm an ninh trong đất liền, không chú ý đến các thách thức đến từ biển. Philippines tập trung trấn áp các lực lượng phiến quân trong nước như Abu Sayyaf ở miền nam, Mặt trận giải phóng quốc gia Moro (MNLF) và Mặt trận giải phóng Hồi giáo Moro (MILF) để giữ vững an ninh và chính thể.[3]

Bước sang thế kỷ 21, mặc dù Trung Quốc dần dần tăng cường trở lại các hoạt động quyết đoán trên Biển Đông vào nửa cuối thập niên 2000 nhưng Philippines chưa nhận thấy mối đe doạ này một cách rõ ràng. Philippines vẫn tiếp tục đề cao an ninh nội địa. Philippines tận dụng cuộc chiến chống khủng bố của Mỹ để tăng cường hợp tác và xin hỗ trợ quân sự của Mỹ để tiêu diệt các lực lượng phiến quân ly khai và cực đoan trong nước. Hệ quả là năm 2012, Philippines thất bại trong việc ngăn chặn Trung Quốc sử dụng sức mạnh vượt trội để chèn ép và đẩy Philippines ra khỏi Bãi cạn Scarborough. Các tàu hải cảnh của Trung Quốc từ đó thay phiên nhau phong toả và kiểm soát thường trực toàn bộ bãi cạn.

Đến bảo vệ an ninh từ biển

Sự kiện Scarborough là tiếng chuông cảnh tỉnh đối với Philippines trước mối đe doạ rõ ràng từ biển của Trung Quốc. Chính quyền Tổng thống Aquino quyết định chuyển trọng tâm bảo vệ an ninh trong nước hướng ra bên ngoài bảo vệ chủ quyền lãnh thổ ở Biển Đông và coi các mối đe doạ đối với chủ quyền lãnh thổ từ biển là thách thức an ninh hàng đầu.[4]

Theo Văn bản chiến lược của quân đội Philippines, mục tiêu hướng an ninh ra biển của chính quyền Tổng thống Aquino là nhằm tập trung nguồn lực để xây dựng một “sức mạnh răn đe đủ tin cậy” với một lực lượng hải quân và chấp pháp biển đủ mạnh để có thể chống lại sự xâm lấn hoặc xâm lược từ bên ngoài và ngăn chặn hiệu quả các hoạt động phi pháp trên vùng biển của Philippines.[5]

Trên cơ sở đó, Philippines định hướng phát triển đồng thời sức mạnh biển trên hai khía cạnh, gồm nâng cao năng lực nhận thức về biển và củng cố khả năng ngăn chặn (interdiction).

Về nâng cao năng lực nhận thức về biển, Philippines thành lập Hệ thống giám sát bờ biển quốc gia (NCWS). Đây là trung tâm chỉ đạo, điều hành và điều phối liên cơ quan về an ninh biển của Philippines. Để vận hành hệ thống này, Philippines cần trang bị các thiết bị không quân, đội ngũ nhân lực thành thạo và các hệ thống ra-đa hiện đại. Trong đó, các máy bay tuần tra tầm xa, máy bay tấn công trên biển là những loại vũ khí cần thiết, vừa giúp giám sát vùng biển vừa cải thiện khả năng tấn công trong cuộc đối đầu quy mô nhỏ ở trong lãnh hải và EEZ của Philippines.[6]

Về củng cố khả năng ngăn chặn, Philippines tăng cường kết hợp hệ thống phòng không của không quân với NCWS. Việc này giúp mở rộng tầm bao phủ và tầm xa cho các lực lượng trinh sát và năng lực tìm kiếm mục tiêu. Trong đó, máy bay tuần tra và trinh sát là công cụ chính thực hiện các hoạt động này. Trực thăng từ các tàu trên mặt nước góp phần tăng cường hiện diện và bổ sung sức mạnh cho các máy bay trinh sát. Hệ thống phòng không và tên lửa bờ biển cũng được kết nối với hệ thống đánh chặn trên mặt biển và tàu ngầm để tạo thành lớp bảo vệ đầu tiên ở vòng ngoài.[7]

Các hướng triển khai

Trên cơ sở đó, Philippines triển khai phát triển sức mạnh biển theo hai hướng chính. Một mặt Philippines tăng cường hiện đại hoá các lực lượng, mặt khác mở rộng hợp tác quốc phòng với đồng minh và đối tác an ninh cùng chung chí hướng.

Về hiện đại hoá quốc phòng, chính quyền Tổng thống Aquino tăng chi mua sắm trang thiết bị. Giữa năm 2012, Tổng thống Aquino quyết định chi 500 tỷ peso (khoảng 10 tỷ USD) cho chương trình mua sắm thiết bị khá tham vọng trong vòng 15 năm, gồm 6 tàu khu trục có khả năng chống ngầm và phòng không; 12 tàu hộ vệ chống ngầm; 18 tàu tuần tra bờ biển; 26 trực thăng hải quân đa nhiệm; 42 tàu tấn công đa mục tiêu được trang bị ngư lôi và tên lửa; và 3 tàu ngầm. Tuy nhiên, nhiều hạng mục không được triển khai do khó khăn về ngân sách.[8]

Để giảm bớt gánh nặng cho chính phủ về chi phí mua sắm này, chính quyền Tổng thống Aquino tính toán triển khai một số biện pháp hỗ trợ, gồm: (i) lập đối tác chiến lược với các cơ quan nước ngoài và khu vực tư nhân với một số hạng mục dịch vụ, ví dụ như thiết bị thông tin; (ii) thuê trang thiết bị quân sự, ví dụ như thuê tàu khu trục lớp Perry của Mỹ; (iii) cân nhắc phát triển hệ thống tên lửa chống hạm tầm xa đặt ở bờ biển, ví dụ như tên lửa RGM-84 Harpoon và tên lửa RGM-109B Tomahawk của Mỹ, hoặc tên lửa BrahMos của Ấn Độ, tên lửa P-800 Yakhont của Nga.[9]

Về hợp tác với đồng minh và đối tác, Philippines lấy liên minh với Mỹ làm trụ cột và kết nối với các nước có năng lực quốc phòng mạnh trong hệ thống liên minh “trục - nan hoa” của Mỹ ở khu vực. Chủ trương này được nêu rõ trong các văn kiện chiến lược quốc phòng của Philippines như Chính sách an ninh quốc gia, Chỉ thị về hợp tác quốc tế của quân đội Philippines, văn bản Chiến lược quân sự của Văn phòng Phó Thăm mưu trưởng quân đội Philippines.[10]

Với Mỹ, hợp tác quân sự giữa hai nước phát triển mạnh mẽ nhất từ khi Mỹ rút lực lượng khỏi Philippines vào năm 1991. Hợp tác phát tiển trên tất cả các mặt của quan hệ liên minh, từ tổ chức Đối thoại chiến lược song phương (BSD) thường niên cấp thứ trưởng ngoại giao và quốc phòng;[11] đến ký kết Hiệp định hợp tác quốc phòng tăng cường (EDCA) năm 2014 cho phép Mỹ điều chuyển luân phiên quân đội và trang thiết bị vào các căn cứ quân sự ở Philippines mà Mỹ không phải trả tiền thuê;[12] Mỹ hỗ trợ tài chính và thiết bị quân sự cho Philippines như 2 tàu hải quân, là tàu BRP Grigorio del Pilar năm 2011 và tàu BRP Ramon Alcaraz năm 2012, và mức viện trợ lớn nhất vào năm tài khoá 2016 với 79 triệu USD viện trợ quân sự và 42 triệu USD an ninh biển;[13] tổ chức các cuộc tập trận hải quân chung, đặc biệt là tập trận “Vai kề vai” (Balikatan) năm 2016 có quy mô lớn hơn trước nhiều (gần 10.000 binh sĩ), nội dung tập trận hướng vào không gian biển, gồm chiếm lại đảo và đột kích giàn khoan;[14] và ký kết Thoả thuận Mỹ sử dụng 5 căn cứ quân sự ở Philippines (3/2016), gồm các căn cứ không quân Antonio Bautista và Basa ở Manila, Lumbia ở Mindanao, Mactan-Benito Ebuen ở Sebu và căn cứ huấn luyện Fort Masaysay ở Palawan.[15]

Với các nước “nan hoa”, Philippines tăng cường hợp tác quân sự với Nhật Bản và Úc. Philippines mua 10 tàu tuần tra của Nhật Bản theo cơ chế viện trợ ODA (vì hiến pháp Nhật Bản ngăn cản Nhật Bản xuất khẩu vũ khí), tập trận chung hải quân với Nhật Bản, tiếp đón tàu chiến của Nhật Bản thường xuyên thăm cảng Philippines và tổ chức các hoạt động giao lưu chung. Philipines dần mở rộng hợp tác an ninh với Úc như nhận tàu đổ bộ hạng nặng Balikpapan đã qua sử dụng của Úc (3/2016), lần đầu tiên binh sĩ Úc tham gia tập trận “Vai kề vai” năm 2016…

Thành công và hạn chế

Quá trình triển khai kể trên cho thấy chính sách phát triển sức mạnh biển của Philippines đạt được một số thành công nhất định. “Sức mạnh cứng” trên biển của Philippines được cải thiện hơn, đặc biệt là sự giúp đỡ cả về nguồn lực tài chính và trang thiết bị từ Mỹ, Nhật Bản và Úc. Khả năng tuần tra giám sát biển cũng được cải thiện hơn. Quan trọng hơn, “sức mạnh mềm” trên biển của Philippines tăng lên. Philippines thiết lập được mạng lưới đồng minh, đối tác và bạn bè cùng chung chí hướng trong việc kìm hãm hành vi quyết đoán và mở rộng kiểm soát, cưỡng ép của Trung Quốc trên Biển Đông nói chung và đối với Philippines nói riêng.

Tuy nhiên, Philippines chưa đạt được “sức mạnh răn đe đáng tin cậy” như mục tiêu đề ra vì những hạn chế khó có thể được giải quyết được trong ngắn hạn.

Thứ nhất, Philippines thiếu nguồn lực tài chính. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến nhiều hạng mục quan trọng trong kế hoạch mua sắm trang thiết bị quân sự năm 2012 không được triển khai đầy đủ. 70% ngân sách quốc phòng của Philippines là dành để chi trả lương và phụ cấp cho quân đội. Trong khi đó, Hiến pháp của Philippines quy định ngân sách dành cho quốc phòng không được cao hơn giáo dục.[16]

Thứ hai, lực lượng hải quân và cảnh sát biển của Philippines vẫn còn quá yếu, không ngăn chặn và răn đe được các lực lượng trên biển của Trung Quốc. Tàu hải quân và cảnh sát biển của Philippines chủ yếu hiện diện và giám sát từ xa, kiềm chế, tránh va chạm với các lực lượng của Trung Quốc hoạt động xung quanh các thực thể mà Philippines yêu sách trên Biển Đông.

Thứ ba, mạng lưới đồng minh và đối tác của Philippines chưa đủ mạnh và bền chặt để bảo vệ được Philippines trên Biển Đông. Quan hệ quân sự với Mỹ được tăng cường nhưng Philippines thấy không chắc chắn về sự tham chiến của Mỹ để bảo vệ Philippnies trong cuộc xung đột nước khác trên Biển Đông, gồm Trung Quốc. Hiệp định phòng thủ chung năm 1951 (MDT) quy định khá lỏng lẻo, chỉ khẳng định “mỗi bên nhận thấy một cuộc tấn công vũ trang ở Thái Bình Dương đối với bên kia sẽ đe doạ đến hoà bình và an toàn của mình thì sẽ hành động theo quy trình hiến pháp của mình” (Điều 4). “Hành động theo quy trình hiến pháp” không rõ ràng, không quy định rõ việc Mỹ đưa quân đội, tàu chiến đến chiến đấu bảo vệ các lực lượng của Philippines trên Biển Đông nếu xung đột xảy ra. Đặc biệt, MDT không có tác dụng răn đe trong bối cảnh Trung Quốc triển khai chiến thuật cưỡng ép bán quân sự đối với Philippines vì hành động này của Trung Quốc không phải là tấn công vũ trang. Ngoài ra, năm căn cứ không quân mà Mỹ sử dụng trên đất liền của Philippines không giúp ích nhiều cho các vụ việc cưỡng ép Philippines trên Biển Đông.[17] Trong khi đó, bản thân Mỹ cũng không sẵn sàng đối đầu với Trung Quốc trên thực địa vì Mỹ chủ trương tránh va chạm trên biển với Trung Quốc thông qua kết MOU về “quy tắc tránh đụng độ trên không” và “thông báo các hoạt động quân sự” năm 2014.[18]

Kết luận

Chính quyền Tổng thống Aquino (2010-2016) đã nỗ lực phát triển các lực lượng biển nhằm có được sức mạnh răn đe đủ tin cậy nhằm kháng cự lại sự cưỡng ép của Trung Quốc trên Biển Đông. Philippines thay đổi tư duy về an ninh từ tập trung bảo vệ an ninh nội địa sang bảo vệ an ninh từ biển. Để đạt được mục tiêu đó, Philippines một mặt tăng cường hiện đại hoá quốc phòng, mặt khác đẩy mạnh hợp tác quốc tế về an ninh quốc phòng thông qua mạng lưới “trục - nan hoa” của Mỹ. Philippines phát triển quan hệ quốc phòng với Mỹ mạnh mẽ nhất từ khi Mỹ rút khỏi căn cứ quân sự ở Philippines sau Chiến tranh lạnh, đồng thời tăng cường hợp tác với Nhật Bản và Úc.

Nỗ lực của chính quyền Tổng thống Aquino giúp Philippines cải thiện sức mạnh biển, nhất là “sức mạnh răn đe mềm” với mạng lưới đồng minh và đối tác cùng chí hướng kìm hãm sự quyết đoán của Trung Quốc trên Biển Đông. Tuy nhiên, Philippines chưa đạt được “sức mạnh răn đe đủ tin cậy”. Lực lượng hải quân và chấp pháp của Philippines vẫn còn quá yếu so với Trung Quốc. Philippines vẫn phải tự kiềm chế trước các hành động chèn ép của Trung Quốc trên Biển Đông, trong khi đồng minh và đối tác của Philippines không thể trực tiếp can dự vào các vụ việc để bảo vệ được lực lượng của Philippines trên Biển Đông.

Do đó, chính quyền Aquino phải vận dụng tổng hợp sức mạnh biển với các biện pháp ngoại giao, pháp lý, tuyên truyền... để tạo sức mạnh tổng hợp lớn hơn đấu tranh với Trung Quốc bảo vệ chủ quyền và lợi của mình trên Biển Đông và xu hướng này có thể sẽ được tiếp tục phát huy trong thời gian tới.

Phạm Duy Thực, Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao. Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả.



[1] Nghiên cứu sinh Tiến sĩ, Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao.

[2] US Department of Defense, Asia Pacific Maritime Security Strategy, August 2015: 12-13.

[3] Ronnie Gil L. Gavan, “Organized national engagement at Sea: Optimizing the State’s option for maritime security,” Digest Forum for Security and Defense Issues (First Quarter, 2012): 1.

[4] Renato Cruz de Castro, paper presented at the 9th Berlin Conference on Asia Security: “International Dimension of National in Security Concepts, Challenges and Ways Forwards” Berlin, 14-16/4/2015: 13.

[5] Office of the Deputy Chief of Staff, Armed Forces of the Philippines: Strategic Intent (Quezon City: Camp Aguinaldo, 2011): 27.

[6] Peter Chalk, “Rebuilding while reforming: Military modernization in the Philippines,” Australian Strategic Policy Insitute (6/2014): 6.

[7] Joe Renan C. Suarez, “The imperatives of defending the Philippines and air-defense partnership”, paper presented at the Air Power Symposium 2012, (21/6/2012): 6.

[8] Eric Johnson, “Modernizing the Philippines Navy,” US Naval Institute Proceedings, Vol.140, Issue 11 (11/2014): 28.

[9] AFP, “DND urged to upgrade land-based capabilities,” Philstar, 19/8/2012.

[10] National Security Council,  National Security Policy 2011-2016: Securing the Gains of Democracy, (Quezon City, April 2011): 29-30; Office of Plans and Program (J-5), Strategic Dimension of ARF International Military Affairs: Execusive Summary (Camp Aguinaldo, 2010): 2. Office of the Deputy Chief of staff, Armed Forces of the Philippines: Strategic Intent (Quezon City: Camp Aguinaldo, 2011): 27.

[11] Đối thoại chiến lược song phương (BSD) là kênh chính để hai nước tăng cường quan hệ liên minh và chia sẻ thông tin chiến lược, chính sách.

[12] Philippines Government, Agreement between the Government of the Republic of the Philippines and the Government of the United States of America on the Enhanced Defense Cooperation, 29/4/2014.

[13]Chiếm 80% gói hỗ trợ đầu tiên của Sáng kiến an ninh biển Đông Nam Á (MSI) mà Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ashton Carter tuyên bố tại Đối thoại Shangri-La tháng 5/2015). Xem trong: White House, Fact Sheet: US Building Maritime Capacity in Southeast Asia, 17/11/2015.

[14] Hai nước cũng tổ chức hai cuộc tuần tra chung ở Biển Đông vào tháng 3 và tháng 4/2016. Xem trong: Srats and Stripes, “The US to rotate more aircraft, troops through Philippines,” 14/4/2016.

[15] Reuters, “The US agrees deal on rotational presence at five bases in Philippines,” 18/3/2016.

[16] Peter Chalk, “Rebuilding while reforming: Military modernization in the Philippines,” Australian Strategic Policy Insitute (6/2014): 13.

[17] USNI, “Analysis: New US-Philippines Basing Deal Heavy on Air Power, Light on Naval Support,” 22/3/2016.

[18] White House, Fact Sheet: President Xi Jinping’s State Visit to the United States, 25/9/2015.