Quan hệ Mỹ-Campuchia: Động lực nào cho những bước chuyển mới?

Quan hệ Mỹ-Campuchia: Động lực nào cho những bước chuyển mới? Ảnh: CNA

Ngày 4/6, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Lloyd Austin đã có chuyến thăm tới Campuchia, đánh dấu cột mốc quan trọng trong quan hệ song phương, mang lại những hy vọng về một chương mới nồng ấm hơn của quan hệ Mỹ-Campuchia. Tại cuộc gặp với Chủ tịch Thượng viện Hun Sen, Washington khẳng định cam kết sẽ hợp tác với Phnom Penh để xử lí những thách thức tồn tại trong quan hệ song phương. Hai bên nhất trí cùng vượt qua hiểu lầm, nỗ lực cải thiện quan hệ và tận dụng tiềm năng hợp tác giữa hai nước, đặc biệt là trong lĩnh vực quân sự và kinh tế. Vậy, đâu là những động lực thúc đẩy Mỹ và Campuchia làm ấm quan hệ?

Washington: điểm yếu của “cây gậy”

Dưới thời cựu Thủ tướng Hun Sen, Mỹ đã có nhiều nỗ lực thúc đẩy dân chủ, nhân quyền, đưa ra cấm vận với các quan chức và các hoạt động kinh tế tại Campuchia. Song, hiệu quả của những biện pháp này trong việc thay đổi dân chủ, nhân quyền tại Campuchia và ngăn chặn sức ảnh hưởng của Trung Quốc còn rất hạn chế, thậm chí ngày một đẩy Campuchia về phía Trung Quốc.

Từ năm 1998 đến năm 2007, Quốc hội Mỹ đã cấm cung cấp các khoản hỗ trợ liên chính phủ (government to government) cho Campuchia để gây áp lực, buộc cựu Thủ tướng Hun Sen phải thiết lập nền dân chủ hoàn toàn. Dưới nhiệm kỳ của Tổng thống Obama, quan hệ Mỹ-Campuchia có những dấu hiệu tích cực hơn. Tuy nhiên, đến năm 2018, chính phủ Mỹ lại đình chỉ các chương trình Giáo dục và Huấn luyện Quân sự Quốc tế (IMET), nhằm đáp trả việc Phnom Penh đàn áp phe đối lập chính trị. Năm 2021, Bộ Thương mại và Bộ Ngoại giao Mỹ tiếp tục áp đặt các biện pháp kiểm soát xuất khẩu các mặt hàng và vũ khí đến Campuchia.

Tuy nhiên, cách tiếp cận này không mấy tác động đến chính quyền Hun Sen. Hun Sen là một lãnh đạo được tôi luyện qua những giai đoạn chính biến đầy căng thẳng trong nước và khu vực, có cá tính quyết đoán và thẳng thắn. Ông đã nhiều lần thể hiện thái độ chỉ trích, bất bình với các biện pháp trừng phạt của Washington. Năm 2017, sau khi Mỹ tuyên bố chấm dứt tài trợ cho cuộc bầu cử tại Campuchia và cho biết sẽ có thêm "các bước cụ thể" sau khi Tòa án Tối cao giải tán Đảng Cứu Quốc Campuchia (CNRP), Hun Sen đã xác nhận rằng việc cắt viện trợ của Mỹ sẽ không hủy hoại chính phủ, mà chỉ gây tổn hại một nhóm phục vụ các chính sách của Mỹ, cho rằng Campuchia hoan nghênh và khuyến khích Mỹ cắt mọi viện trợ.^[1] Năm 2021, trong một cuộc họp báo tại Phnom Penh, Hun Sen phủ nhận lo ngại về các biện pháp trừng phạt đối với các quan chức cấp cao của Campuchia. Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Campuchia Kuy Koung khi đó cũng chỉ trích lệnh cấm vận của Mỹ, cho rằng đó là hành động can thiệp vào công việc nội bộ của nước này.^[2]

Quan hệ với Campuchia vẫn luôn là một vấn đề gây tranh cãi trong nội bộ Mỹ. Washington đã trải qua nhiều thập kỷ giữa hai lựa chọn: hoặc tiếp tục sử dụng “cây gậy” trước sự thoái trào dân chủ và ảnh hưởng ngày một gia tăng của Trung Quốc, hoặc sử dụng “cà rốt” vì lợi ích của Mỹ trong khu vực. Kinh nghiệm quá khứ cho thấy, các biện pháp cấm vận, chỉ trích chỉ khiến giới chức Campuchia càng xa lánh Mỹ, làm căng thẳng hơn quan hệ song phương và đẩy Campuchia về phía Bắc Kinh nhiều hơn.

Mỹ và mối lo Trung Quốc

Chính quyền Hun Sen đã luôn thể hiện sự ủng hộ mạnh mẽ đối với các ưu tiên của Trung Quốc trong những thập kỷ qua. Với sức ảnh hưởng mạnh mẽ từ Trung Quốc, Campuchia đã có nhiều động thái gây lo lắng cho Mỹ, liên quan đến các vấn đề Đài Loan, vấn đề Biển Đông và vấn đề người Duy Ngô Nhĩ mà Mỹ vẫn luôn chỉ trích.

Năm 1997, chính phủ Campuchia đã ra lệnh đóng cửa Văn phòng Kinh tế và Văn hóa Đài Loan tại Phnom Penh. Năm 2009, Campuchia đã trục xuất 20 người Duy Ngô Nhĩ về Trung Quốc. Năm 2012, khi đang giữ vai trò Chủ tịch Hội nghị thượng đỉnh Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Campuchia đã không thúc đẩy khối đưa ra được thông cáo chung lần đầu tiên trong 45 năm, do những nội dung chỉ trích hành động của Trung Quốc ở Biển Đông. Trường hợp tương tự trong thông cáo chung ASEAN lại xảy ra vào năm 2016, trong đó Campuchia ngăn chặn một tuyên bố mạnh mẽ lên án hành động của Trung Quốc ở Biển Đông. Để phản ánh sự ủng hộ của mình đối với “Chính sách Một Trung Quốc”, chính quyền Hun Sen đã từ chối cho phép treo cờ Đài Loan ở bất cứ đâu tại Campuchia vào đầu năm 2017. Giữa năm 2019, Campuchia là quốc gia đầu tiên ở Đông Nam Á đưa ra tuyên bố chính thức liên quan đến cuộc khủng hoảng chính trị ở Hong Kong, bày tỏ sự ủng hộ không thể lay chuyển đối với “Chính sách một Trung Quốc”.^[3]

Trong khi ảnh hưởng của Trung Quốc ngày càng tăng nhanh thì quan hệ Campuchia-Mỹ không mấy sáng lạn. Về quân sự, năm 2017 và 2018, Campuchia đã quyết định hủy tập trận quân sự chung Angkor Sentinel với Mỹ. Về chính trị, cũng trong năm 2017, Phnom Penh đã cáo buộc Washington âm mưu với Đảng Cứu Quốc Campuchia để bí mật tổ chức một “cuộc cách mạng màu” tại nước này. Dựa trên các tuyên bố mà chính phủ Mỹ đã ban hành để lên án các vấn đề nhân quyền và dân chủ tại Campuchia, Phnom Penh nhận thấy đây là một mối đe dọa với chế độ và an ninh quốc gia. Về kinh tế, Mỹ đưa ra những tiêu chuẩn khắt khe hơn trong hợp tác thương mại, đầu tư. Các bản “Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia” của Mỹ công bố trong thời kì cựu Thủ tướng Hun Sen cầm quyền đều cho biết, những yếu tố khiến Campuchia không thu hút được nhiều nguồn đầu tư từ Mỹ gồm: quy mô thị trường tương đối nhỏ, bạo lực chính trị, tham nhũng có hệ thống, nguồn cung lao động có tay nghề hạn chế, cơ sở hạ tầng không đầy đủ, thiếu minh bạch trong một số quy trình phê duyệt của chính phủ, các hành vi trốn thuế…^[4] Trung Quốc, trái lại, không đưa ra những lời chỉ trích và áp đặt tương tự với Phnom Penh mà sẵn sàng cung cấp những khoản viện trợ lớn. Bởi những lý do trên, việc chuyển hướng nhiều hơn theo Trung Quốc không chỉ an toàn hơn về mặt chính trị, mà còn mang lại nhiều lợi ích kinh tế cho Campuchia.

Một rào cản khác trong quan hệ Mỹ-Campuchia là mối lo ngại về các hoạt động xây dựng của Trung Quốc tại Căn cứ Hải quân Ream trên khu vực Vịnh Thái Lan. Năm 2021, Người phát ngôn Đại sứ quán Mỹ tại Campuchia Chad Roedemeier đã chỉ trích nước này thiếu minh bạch về dự án và kêu gọi chính phủ công khai toàn bộ thông tin về sự tham gia quân sự của Bắc Kinh tại quân cảng Ream. Ông Chad Roedemeier cho biết: “Chính phủ Campuchia chưa hoàn toàn minh bạch về mục đích, bản chất và phạm vi của dự án này cũng như vai trò của quân đội [Trung Quốc]. Điều này làm dấy lên lo ngại về mục đích sử dụng cơ sở hải quân này”.^[5] Đây là điểm khúc mắc rất lớn và gây ra nhiều bất đồng trong quan hệ song phương. Trước những chỉ trích của Mỹ, Campuchia cũng liên tục đáp trả, khẳng định việc cho nước ngoài đặt căn cứ quân sự tại Campuchia là vi hiến.

Trước ảnh hưởng ngày một gia tăng của Bắc Kinh về cả kinh tế, quân sự, ngoại giao, cùng thái độ cứng rắn của Campuchia, Mỹ đứng trước nguy cơ đánh mất quan hệ hữu nghị với một quốc gia quan trọng trong khu vực nếu không thay đổi cách tiếp cận. Như Hun Sen từng phát biểu “Nếu không dựa vào Trung Quốc, tôi có thể dựa vào ai?”^[6]. Mỹ có lẽ nhận thức được rằng, nếu tiếp tục sử dụng “cây gậy”, gần như không có hy vọng cho nước này về việc Campuchia sẽ chấp nhận thay đổi theo hướng “dân chủ”, “minh bạch” và bỗng nhiên xa lánh với Trung Quốc như Washington mong muốn. Trái lại, còn tạo tiền đề và cơ hội để Trung Quốc-Campuchia tăng cường hợp tác sâu rộng hơn. Như vậy, cách tiếp cận trước kia của Mỹ không những không mang lại kết quả, mà còn tạo ra thêm những trở ngại cho chính nước này trong việc duy trì và quản trị quan hệ với Campuchia.

Campuchia: Chính phủ mới, cơ hội mới

Dựa trên những phát biểu và quan điểm của Đảng Nhân dân Campuchia (CPP) trong cuộc tổng tuyển cử năm 2023 và bản “Chiến lược Ngũ giác I” (the Pentagon Strategy I) được đưa ra dưới thời Thủ tướng Hun Manet, có thể thấy Campuchia nhận thức rõ ràng về những nguy cơ và thách thức đặt ra do cạnh tranh nước lớn, đồng thời thể hiện xu hướng trung lập hơn trong định hướng chính sách đối ngoại.

Bản “Chiến lược Ngũ giác I” nhận định: i) “Địa chính trị toàn cầu đang trong trạng thái mong manh và ngày càng căng thẳng. Sự đối đầu giữa các siêu cường, sự chia rẽ và đấu tranh giữa các xu hướng toàn cầu hóa đa cực và chủ nghĩa bảo hộ đơn cực đã khiến trật tự thế giới trong tương lai trở nên phức tạp và khó đánh giá hơn”; ii) “Các thể chế quốc tế, đặc biệt là Liên hợp quốc, đang đối mặt với sự mất niềm tin từ các quốc gia thành viên trong việc giải quyết các thách thức, duy trì hòa bình, an ninh và ổn định ở khu vực và trên thế giới”; iii) “Cạnh tranh nước lớn đã làm suy yếu trật tự quốc tế và các cơ chế đa phương, đặt áp lực lên bất kỳ nỗ lực nào nhằm theo đuổi chính sách đối ngoại dựa trên nguyên tắc trung lập và không liên kết”; iv) “Các nước đang phát triển đối mặt với những thách thức trong việc thực hiện các chính sách kinh tế, tài chính, thương mại và công nghệ do các biện pháp cưỡng chế đơn phương, trừng phạt kinh tế, cũng như can thiệp vào công việc nội bộ dưới chiêu bài dân chủ, nhân quyền.”

So với “Chiến lược Tứ giác IV” (năm 2018) chỉ nhận định rằng “Thế giới đang hướng tới một khuôn khổ đa cực mới do cán cân quyền lực toàn cầu đang thay đổi. Sự phát triển này sẽ dẫn đến sự thay đổi về cấu trúc của các quy tắc và thể chế toàn cầu, cả về mặt chính trị và kinh tế.”, “Chiến lược Ngũ giác I” nhấn mạnh “tính mong manh”, “căng thẳng” và “sự suy yếu của trật tự quốc tế” cũng như chủ nghĩa đa phương, thể hiện nhận thức của Campuchia về các nguy cơ và áp lực từ cạnh tranh nước lớn đối với các nước đang phát triển. Nhận thức này góp phần thúc đẩy Campuchia theo đuổi chính sách đối ngoại linh hoạt, trung lập hơn để giảm phụ thuộc quá nhiều vào Trung Quốc do nguy cơ bất ổn chính trị thế giới ngày một rõ rệt.

Những chỉ dấu đầu tiên đã được thể hiện trong cuộc tổng tuyển cử vào hồi ngày 23/7/2023, khi Đảng Nhân dân Campuchia đề xuất một chính sách đối ngoại cân bằng nhưng có khả năng thích nghi cao với cục diện quốc tế. Ông Kung Phoak, Bộ trưởng Bộ Ngoại giao và Hợp tác Quốc tế Campuchia giải thích, chính sách này chủ yếu sẽ tôn trọng trật tự quốc tế theo hiến chương của Liên hợp quốc và ASEAN, với lợi ích quốc gia và hòa bình là mối quan tâm hàng đầu. Trong cuộc phỏng vấn với Hội đồng Bầu cử quốc gia (NEC) ngày 18/7/2023, Ông Phoak cũng đã nêu rõ lập trường của CPP là mong muốn xây dựng mối quan hệ hòa bình, hiệu quả với các nước láng giềng và thúc đẩy chủ nghĩa đa phương. Về kinh tế, Campuchia có kế hoạch thu hút thêm đầu tư, mở rộng thị trường quốc tế cho các sản phẩm địa phương, thúc đẩy xuất khẩu công nghiệp và quảng bá văn hóa, du lịch quốc gia, nhằm mục thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Chính những sắc thái mới trong nhận thức về cục diện quan hệ quốc tế và tư duy đối ngoại góp phần định hình xu hướng cởi mở hơn trong quan hệ với Mỹ. Trước đó, vào tháng 04 năm 2024, Phó Thủ tướng Campuchia Sun Chanthol đã có cuộc gặp với ông Patrick Murphy, Đại sứ Hoa Kỳ tại Campuchia. Hai bên đã thể hiện sự thiện chí và mong muốn hợp tác cao. Ông Sun Chanthol khi đó đã cho biết có kế hoạch thăm Mỹ trong thời gian tới^[7]. Việc thúc đẩy quan hệ với Mỹ nồng ấm hơn sẽ có lợi cho Campuchia trong việc giảm thiểu tác động tiêu cực của các biện pháp cấm vận, trừng phạt, đồng thời tận dụng cơ hội này mang lại những cơ hội hợp tác kinh tế-quân sự mới để thực hiện mục tiêu thoát khỏi danh sách những quốc gia kém phát triển nhất vào năm 2027.

Nhìn về tương lai

Những chuyển biến và dấu hiệu “ấm lên” gần đây của quan hệ Mỹ-Campuchia đến từ ý chí và nỗ lực của cả hai bên. Đây là kết quả của việc tìm được điểm giao thoa giữa mục tiêu duy trì ảnh hưởng khu vực và cạnh tranh chiến lược của Mỹ, với nhận thức về những nguy cơ, thách thức và định hướng mới trong chính sách đối ngoại của Campuchia. Cần lưu ý rằng, những biến chuyển mới này không đồng nghĩa với việc Campuchia sẽ thờ ơ, xa lánh Trung Quốc. Từ khi Thủ tướng Hun Manet lên nắm quyền đến nay, Campuchia đã nhiều lần ca ngợi quan hệ Trung Quốc-Campuchia là “vững chãi như sắt” và mở rộng hợp tác trên nhiều lĩnh vực như ngoại giao nhân dân, du lịch, xóa đói giảm nghèo.... Ngoài ra, Trung Quốc vẫn đóng vai trò quan trọng giúp Campuchia xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, mang lại nhiều lợi ích kinh tế. Dự báo trong thời gian tới, Campuchia sẽ thúc đẩy quan hệ với Mỹ, đồng thời tiếp tục duy trì và đẩy mạnh quan hệ với Trung Quốc. Song, Campuchia sẽ cần khéo léo trong đường lối đối ngoại để có thể vừa tối đa hóa lợi ích quốc gia, vừa cân bằng được quan hệ với Mỹ-Trung.

Đỗ Thị Thu Hiền đang công tác tại Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao. Bài viết thể hiện quan điểm riêng của tác giả, không đại diện cho quan điểm của đơn vị tác giả đang công tác.

Phụ lục I

Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia 2017

Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia 2018

Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia 2019

Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia 2020

Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia 2021

Tuyên bố về môi trường đầu tư tại Campuchia 2022

Danh mục tài liệu tham khảo