Ai là người “bận tâm đến kẽ hở” ở Biển Đông? Kẽ hở này, được tạo ra trong luật pháp quốc tế, liên quan đến việc sử dụng biện pháp hăm dọa hoặc vũ lực hiếu chiến và quyền tự vệ của các nhà nước nạn nhân. Trung Quốc lợi dụng kẽ hở này trong luật pháp quốc tế để sử dụng vũ lực nhằm buộc các láng giềng của nước này thừa nhận thế bá quyền của mình ở Đông Á. Bằng cách sử dụng các lực lượng trên biển bất đối xứng – chủ yếu là các tàu cá và tàu của cảnh sát biển – Trung Quốc đang thâu tóm Biển Đông và biển Hoa Đông một cách chậm rãi nhưng chắc chắn vào lãnh thổ của mình. Và Trung Quốc thực hiện điều đó bằng cách lợi dụng một kẽ hở trong luật pháp quốc tế được tạo ra bởi Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) khiến cho các quốc gia khu vực không thể phản ứng một cách có hiệu quả. Khía cạnh pháp lý của hoạt động chính trị quốc tế liên quan đến các tranh chấp trên biển ở Đông Á không được hiểu một cách rộng rãi, nhưng nó là cốt lõi của chiến lược của Trung Quốc tại khu vực này.

Chiến lược của Trung Quốc

Để theo đuổi mưu đồ lớn của mình, Trung Quốc phải vượt qua được sự kháng cự từ ba nhóm địch thủ. Thứ nhất, Trung Quốc phải áp đảo Nhật Bản và Hàn Quốc ở biển Hoa Đông và biển Hoàng Hải. Kế hoạch là: chia để trị. Đảm bảo rằng Nhật Bản và Hàn Quốc không ưa nhau hơn là không ưa Trung Quốc. Chừng nào mà Nhật Bản và Hàn Quốc còn ấp ủ những thù hằn lịch sử, Trung Quốc vẫn là ngư ông đắc lợi.
Thứ hai, Bắc Kinh phải “Phần Lan hóa” (tức là, trung lập hóa) các nước xung quanh Biển Đông bằng cách đưa vùng biển nửa kín này vào quỹ đạo của mình. Kế hoạch là: sử dụng “củ cà rốt và cây gậy” để đưa các nước “vừa là bạn vừa là thù” yếu hơn nhiều – Việt Nam, Philippines, Malaysia, Indonesia và Brunei – vào khuôn phép. Tương tự, sự chia rẽ trong ASEAN (Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á) đóng vai trò là lợi thế của Trung Quốc. Chiến lược này bản thân nó là một cách tiếp cận mạnh mẽ, và sự chi phối và chia rẽ mà Mỹ đã gieo rắc ở Nam Mỹ trong 150 năm đầu tiên đem lại một lộ trình tuyệt vời cho một nước đế quốc “côn đồ”.

Cuối cùng, Bắc Kinh phải để tâm vào việc ngăn chặn sự can thiệp của hai cường quốc biển lớn bên ngoài khu vực có thể ngăn chặn họ. Chỉ có Mỹ và Ấn Độ mới có khả năng kiềm chế tham vọng của Trung Quốc. Kế hoạch là: tăng cường gây sức ép bên trong khu vực mà không làm nổ ra chiến tranh trên biển giữa các nước lớn. Đặc biệt là, tránh một cuộc đụng độ rõ ràng có thể châm ngòi cho các thỏa thuận an ninh của Mỹ với Nhật Bản, Hàn Quốc hoặc Philippines. Để theo đuổi ba kế hoạch này, Trung Quốc gây sức ép trên mọi phương diện ép buộc ở cấp độ thấp, nhưng thận trọng không vượt qua ngưỡng được xem là một “cuộc tấn công vũ trang” trong luật pháp quốc tế, và do đó kích hoạt quyền tự vệ cá nhân và phòng vệ tập thể.

Chẳng hạn, bắt đầu vào năm 1999, Trung Quốc đã tuyên bố một “lệnh cấm đánh bắt cá” theo thời vụ trên khắp Biển Đông, mặc dù nước này không có thẩm quyền pháp lý để quy định việc đánh bắt cá bên ngoài Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) rộng 200 hải lý của mình. Phạm vi xa nhất của lệnh cấm của Trung Quốc kéo dài hơn 1000 dặm từ mũi phía Nam của đảo Hải Nam. Lệnh cấm đánh bắt cá này nhằm mục đích kiểm soát nguồn cá ở các vùng EEZ của Việt Nam, Philippines, Malaysia, Indonesia và Brunei. Hãy thử tưởng tượng nếu Mỹ bắt đầu kiểm soát các tàu đánh bắt cá và các giàn khoan dầu ngoài khơi trong EEZ của Mexico.

Trung Quốc cũng không ngừng thúc đẩy một quyền mang tính lịch sử đối với các hòn đảo và các cấu trúc, và gần như toàn bộ vùng biển này, của toàn bộ Biển Đông. Thế giới đều hoang mang trước tuyên bố chủ quyền điềm tĩnh và đầy bất bình của Trung Quốc đối với “các vùng biển lịch sử” ở Biển Đông. Các tuyên bố chủ quyền trên biển được dựa trên các quy tắc được đề ra trong Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) mà Trung Quốc đã tham gia năm 1996. Tuy nhiên, các tuyên bố mở rộng của Bắc Kinh, dựa trên “đường 9 đoạn” (hiện nay là 10) được Trung Hoa Dân quốc công bố năm 1947. Mặc dù một quy tắc cơ bản của các nguồn luật pháp quốc tế là “luật ra sau thì có hiệu lực”, Trung Quốc không hề nao núng quảng bá tuyên bố “đường 9 đoạn” mặc dù vượt quá những nghĩa vụ pháp lý của nước này trong Công ước về luật biển. Trung Quốc cũng đã nhắc lại các tuyên bố chủ quyền lịch sử ở biển Hoa Đông đối với quần đảo Senkaku, và ở biển Hoàng Hải. Các tuyên bố chủ quyền trên biển là “sai lầm tự nhiên” lớn nhất của Trung Quốc trong biệt hiệu của nước này là một nước lớn “đang trỗi dậy hòa bình”.

Các chiến thuật của Trung Quốc

Bắc Kinh triển khai một loạt và một số lượng gây choáng váng các tàu thực thi luật dân sự và tàu thương mại dân sự cùng với máy bay để đẩy mạnh các tuyên bố chủ quyền của mình và hăm dọa các nước khác. Các tàu lưới kéo và các tàu kiểm ngư là bộ phận tiên phong của chính sách này, dẫn đến các cuộc đụng độ thường xuyên với các tàu tuần tra an ninh ở các vùng EEZ lân cận. Tạp chí quân sự  Defense News đã nhắc đến các đội tàu cá của Trung Quốc như là “lực lượng ủy nhiệm” phối hợp cùng với Cảnh sát biển Trung Quốc và Hải quân thuộc Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc (PLAN) để “bao vây một khu vực có tranh chấp hoặc tạo ra một hàng rào để ngăn chặn sự xâm nhập” của các lực lượng hải quân đối thủ của Trung Quốc. Chẳng hạn, các tàu hải giám đã đóng chặt hoàn toàn lối vào khu đầm phá rộng lớn của Bãi cạn Scarborough, cách Philippines 125 hải lý về phía Tây và nằm trong EEZ của Philippines. Đôi khi, các va chạm này gây chết người. Chẳng hạn, vào tháng 12/2011, một ngư dân Trung Quốc đã giết chết một viên cảnh sát biển Hàn Quốc cố gắng bắt giữ tàu Trung Quốc vì đánh bắt cá trái phép.

Các đội tàu cá là “những đám ô hợp” trên biển, hiện nay chúng đặt ra một tình thế tiến thoái lưỡng nan nhạy cảm cho các nước khác trong khu vực. Nếu các tàu đánh cá bị thách thức bởi việc phải tuân thủ luật biển của các nước láng giềng, có vẻ như các ngư dân sẽ dễ phải gánh chịu các hành động mạnh tay. Yếu tố chính trị cũng kích động chủ nghĩa dân tộc chân chính ở Trung Quốc. Mặt khác, nếu các nước ven biển không phản đối các hoạt động của các tàu cá, họ từ bỏ các quyền tài phán và quyền chủ quyền ở các vùng EEZ của mình. Trung Quốc bắt đầu sử dụng các tàu cá như các lực lượng không chính quy vào những năm 1990 chống lại các quần đảo Mã Tổ (Matsu) và Kim Môn (Jinmen) để gây sức ép với Đài Loan trong các giai đoạn căng thẳng chính trị. Hiện nay, Trung Quốc sử dụng các chiến thuật này chống lại Nhật Bản ở biển Hoa Đông và ở Biển Đông để chống lại Philippines, Việt Nam và Malaysia. Trung Quốc cũng đã sử dụng các đội tàu cá để chống lại Hàn Quốc ở biển Hoàng Hải. Vào năm 2009, khi Trung Quốc đụng độ với tàu thực hiện nhiệm vụ đặc biệt USNS Impeccable của Mỹ khi tàu này tiến hành khảo sát quân sự cách đảo Hải Nam 75 hải lý, Trung Quốc đã sử dụng một đội tàu bao gồm một tàu tình báo hải quân, một tàu ngư chính, một tàu hải dương học và hai tàu chở hàng nhỏ hay tàu lưới kéo. Một số tàu này có vẻ do Lực lượng Đặc nhiệm Trung Quốc điều khiển.

Nhằm tạo dựng sự đoàn kết nỗ lực mạnh mẽ hơn trong chính phủ, Bắc Kinh đã kết hợp 5 cơ quan riêng biệt thành lực lượng Cảnh sát biển duy nhất vào tháng 3/2013. “5 con rồng” là: Cảnh sát biển Trung Quốc thuộc Cục Quản lý Biên phòng, Cục Hải sự - Cục An toàn Hàng hải Trung Quốc thuộc Bộ Giao thông vận tải, Cục Hải giám Trung Quốc thuộc Cơ quan Hải dương Quốc gia, Cơ quan ngư chính Trung Quốc thuộc Bộ Nông nghiệp, và lực lượng hàng hải thuộc Tổng cục Hải quan Trung Quốc.

Năm 2014, Trung Quốc đã bổ sung các giàn khoan dầu vào các lực lượng bán quân sự trên biển bền vững khi giàn khoan dầu Hải Dương-981 của Tổng công ty Dầu khí Hải Dương Trung Quốc được đặt gần quần đảo Hoàng Sa nằm trong vùng EEZ của Việt Nam. Giàn khoan này được bảo vệ bởi một nhóm gồm khoảng 30 tàu cá Trung Quốc, máy bay bán quân sự, và các tàu chiến của PLAN, cho đến khi nó rời đi vài tháng sau đó. Sự kiện giàn khoan dầu là điểm thấp nhất trong các mối quan hệ Trung-Việt kể từ năm 1979. Khi khu vực này chờ đợi một phán quyết về đơn kiện đòi phân xử của Philippines nhằm bảo vệ quyền chủ quyền trong EEZ của nước này, các hành động phiêu lưu sai lầm trên biển của Trung Quốc ở khu vực này tạo đòn bẩy cho một kẽ hở trong luật nhân đạo quốc tế được tạo ra bởi một số luật gia hàng đầu thế giới trong vụ việc năm 1986 liên quan đến các hoạt động quân sự và bán quân sự tại Nicaragua và chống lại nước này (Nicaragua kiện Mỹ).

Trung Quốc “lưu tâm đến kẽ hở” trong luật pháp quốc tế

Để chiến lược của Trung Quốc phát huy hiệu quả, nước này phải từ từ ép buộc các láng giềng của mình thừa nhận thế bá quyền của Bắc Kinh, nhưng tránh một cuộc đối đầu quân sự. Trung Quốc sử dụng vũ lực thông qua lực lượng cảnh sát biển, các tàu cá của nước này, và bây giờ là các giàn khoan dầu để thay đổi bối cảnh chính trị và pháp lý trên biển ở Đông Á, nhưng lại cố ý giữ các tàu của PLAN trong tầm kiểm soát để tránh khả năng xảy ra chiến tranh.

Hiến chương của Liên hợp quốc chi phối luật pháp đối với việc sử dụng vũ lực trong các vấn đề quốc tế. Mục tiêu của Liên hợp quốc là ngăn chặn “các hành động xâm lược và các hành vi xâm phạm hòa bình khác”. Trong khi Hiệp ước Kellogg-Briand năm 1928 nghiêm cấm tiến hành “chiến tranh”, và thỏa thuận này hiện nay được xem là đỉnh điểm của sự ngây thơ trong chiến tranh, việc nghiêm cấm trong Hiến chương Liên hợp quốc thậm chí còn rộng hơn. Theo Điều 2(4) của Hiến chương, “tấn công vũ trang” (hay chính xác hơn, sự gây hấn có vũ trang) là bất hợp pháp. Điều 2(4) cũng nói rõ rằng việc đe dọa sử dụng vũ lực cũng vi phạm giống như việc sử dụng vũ lực.

Các nước có thể làm gì nếu họ bị tấn công vũ trang hoặc gây hấn vũ trang? Điều 51 của Hiến chương công nhận quyền tự vệ cá nhân và tập thể vốn có của tất cả các nước để đối phó một cuộc tấn công. Cho đến giờ – bất kỳ việc sử dụng vũ lực bất hợp pháp nào đều được xem là một cuộc tấn công vũ trang, và một cuộc tấn công vũ trang kích hoạt quyền tự vệ của quốc gia bị tổn thương, liệu có phải vậy không? Sai, ít nhất là theo Tòa án Công lý Quốc tế. Phán quyết của ICJ trong vụ việc Nicaragua năm 1985 đã tạo ra một “kẽ hở” giữa một cuộc tấn công vũ trang của một quốc gia và quyền tự vệ của quốc gia nạn nhân.

Vụ việc này nảy sinh từ các cuộc chiến ở Trung Mỹ vào những năm 1980. Chế độ Sandinista lên nắm quyền ở Nicaragua vào năm 1979, và đã bắt tay vào một chiến dịch theo chủ nghĩa Mác nhằm “giải phóng” Honduras, El Salvador và Costa Rica. Nicaragua đã hỗ trợ cho một phong trào kháng chiến ở El Salvador với vũ khí, đạn dược, tiền bạc, huấn luyện, tin tức tình báo, chỉ huy và kiểm soát, và cung cấp các nơi ẩn náu ở biên giới. Với sự giúp đỡ này, các lực lượng du kích đã làm sụp đổ nền kinh tế của El Salvador và biến sự bất mãn của thiểu số thành một cuộc nổi dậy toàn diện. Dân thường ở khu vực này đã phải gánh chịu, và cả hai bên đều đã gây ra những hành động tàn bạo. Để ổn định El Salvador, Tổng thống Ronald Reagan đã ký kết Chỉ thị An ninh Quốc gia số 17 (NSSD 17) vào ngày 23/11/1981. NSSD 17 đã cho phép CIA xây dựng lực lượng phiến quân Contra để tiến hành các hoạt động bí mật nhằm lật đổ chế độ Sandinistra ở Nicaragua. Sự trợ giúp của quân đội đã giúp Honduras và El Salvador chống lại phiến quân cộng sản. Quyết định này đã cho thấy một trong những chương trình đầu tiên của Học thuyết Reagan để chống lại sự mở rộng của ảnh hưởng Xôviết.

Vào năm 1984, Chính phủ Nicaragua đã kiện Mỹ ra Tòa án Công lý Quốc tế, cho rằng các hoạt động bí mật của Mỹ chống chính phủ này, bao gồm cả việc vũ trang cho phiến quân Contra và khai thác các bến cảng của Nicaragua, là một sự xâm phạm chủ quyền của Nicaragua. Mỹ đã phản bác lại rằng các hoạt động của Mỹ sử dụng hợp pháp quyền tự vệ cá nhân và tập thể vốn có theo Điều 51 của Hiến chương Liên hợp quốc. Tổng thống Duarte của El Salvador đã phát biểu trước truyền thông vào ngày 27/7/1984: “Những gì tôi đã nói, theo quan điểm của người El Salvador, đó là chúng ta gặp phải một vấn đề là sự xâm lược được tiến hành bởi một quốc gia mang tên Nicaragua bên trong El Salvador, các quý ông này đang gửi vũ khí, sự huấn luyện, vận chuyển đạn dược, và mang tất cả đến El Salvador. Tôi cho rằng ngay lúc này, họ đang sử dụng các tàu đánh cá như một sự che đậy và đưa vũ khí vào El Salvador bằng các con thuyền vào ban đêm.

Trước tình hình này, El Salvador bằng cách nào đó phải ngăn chặn việc này. Các thành viên Contra… đang tạo ra một thứ rào cản ngăn không cho người Nicaragua tiếp tục chuyển chúng đến El Salvador bằng đất liền. Điều họ làm thay vào đó là gửi chúng bằng đường biển, và họ sẽ không nhận được chúng thông qua Monte Cristo, El Coco, và El Bepino.” Tòa án đã bác bỏ các tuyên bố tự vệ của Mỹ và El Salvador trước một cuộc tấn công vũ trang của Nicaragua. Trong một phán quyết tạm thời về vụ việc này, ICJ đã ra phán quyết bằng một cuộc bỏ phiếu với tỷ lệ 15:0 rằng Mỹ phải “ngay lập tức ngừng và kiềm chế bất kỳ hành động hạn chế, phong tỏa, hoặc gây nguy hiểm cho việc tiếp cận các bến cảng của Nicaragua…”. Trong phán quyết cuối cùng của mình dựa trên các cơ sở lập luận của vụ kiện, ICJ đã ra phán quyết với tỷ lệ bỏ phiếu 14:1 rằng quyền chủ quyền của Nicaragua không thể bị hủy hoại bởi các hoạt động bán quân sự của Mỹ. Việc huấn luyện, vũ trang, trang bị và tiếp tế cho phiến quân Contra là một sự vi phạm luật pháp quốc tế, và không phải là một biện pháp phòng vệ tập thể hợp pháp của Mỹ và các đồng minh khu vực của nước này nhằm đối phó lại sự xâm lược của Nicaragua.

ICJ đã ra phán quyết rằng việc hăm dọa hoặc can thiệp ở cấp độ thấp, chẳng hạn như “việc một nước, hoặc nhân danh một nước, đưa các băng nhóm, lực lượng không chính quy, hoặc lính đánh thuê có vũ trang” đến một nước khác là một cuộc “tấn công vũ trang”, nhưng quyền tự vệ chỉ được kích hoạt nếu sự can thiệp như vậy đạt đến “quy mô và tác động” hoặc đủ tính “nghiêm trọng” tương đương với một cuộc xâm lược thông thường. Không có quyền nào cho phép sử dụng quyền tự vệ trước sự hăm dọa hoặc tấn công vũ trang cấp độ thấp của các lực lượng không chính quy hoặc quân nổi loạn mà không lên đến ngưỡng nghiêm trọng hoặc đạt đến “quy mô và tác động”. Trong khi cả Nicaragua lẫn Mỹ đều đã tài trợ cho quân du kích và thực hiện các hành động gây bất ổn cho khu vực này, sự phân biệt của ICJ tùy thuộc vào khái niệm “kiểm soát hữu hiệu”. Nicaragua được tuyên bố là không “kiểm soát hữu hiệu” đối với quân nổi loạn nỗ lực lật đổ các chính phủ ở El Salvador và Honduras, trong khi Mỹ được cho là thực hiện “kiểm soát hữu hiệu” đối với việc khai thác các bến cảng của Nicaragua và phiến quân Contra.

Tòa án đã ngăn không cho El Salvador cơ hội can thiệp vào vụ việc này, đảm bảo câu chuyện giữa chàng David và gã khổng lồ Goliath. ICJ cũng đã chấp nhận lối giải thích cơ sở lập luận của Sandinista và phớt lờ sự gây hấn vũ trang của Nicaragua trước các láng giềng. Thẩm phán Schwebel, một người Mỹ trong phiên tòa, nêu lên bất đồng quan điểm duy nhất: “Tóm lại, phiên tòa này dường như đưa ra – một cách hết sức vô cớ – một mệnh lệnh yêu cầu các chính phủ cướp bóc phải lật đổ các chính phủ yếu kém hơn trong khi không cho các nạn nhân tiềm tàng… hy vọng duy nhất để sống sót”. Vụ việc này thể hiện một trong những sai lầm pháp lý quốc tế lớn nhất trong lịch sử và không ngạc nhiên là phán quyết này hiện nay ủng hộ sự vi phạm trên biển của Trung Quốc (cũng như các hành vi bất kham của Nga ở các nước láng giềng của nước này từ Gruzia đến Ukraine và cho đến khu vực Baltic – nhưng đó lại là một câu chuyện cho một ngày khác).

Cho dù vụ Nicaragua có được thúc đẩy bởi việc ra quyết định dựa trên kết quả đã dẫn đến một thất bại của Mỹ, hay một nỗ lực cao cả nhưng sai lầm để đạt được công bằng xã hội quốc tế, kết quả là một kẽ hở được tạo ra giữa sự gây hấn vũ trang và quyền tự vệ. Bằng cách sử dụng biện pháp hăm dọa ở các cấp độ thấp thể hiện qua nhiều hành vi nhỏ, không hành vi nào trong số đó đủ để kích hoạt quyền tự vệ, các bên gây hấn đạt được mục đích. Biết rõ vụ Nicaragua về mặt chính trị và pháp lý, Trung Quốc đang đạt được các lợi ích chiến lược trên biển với phí tổn thuộc về các láng giềng của nước này mà không có nguy cơ phát động một cuộc chiến. Hơn nữa, chiến lược sử dụng đội tàu đánh cá của Trung Quốc như một thành phần của “chiến tranh pháp lý” vượt ra khỏi việc lợi dụng kẽ hở giữa sử dụng vũ lực và tự vệ trong quyền tiến hành chiến tranh, nó cũng ảnh hưởng đến luật tiến hành chiến tranh. Các tàu cá có thể sẽ được sử dụng như các phương tiện tham chiến trong bất kỳ cuộc chiến khu vực nào. Một số người nghi ngờ rằng Trung Quốc đang trang bị cho hàng nghìn tàu cá của nước này hệ thống định vị thủy âm (sonar) nhằm hợp nhất các tàu này vào các hoạt động tác chiến chống ngầm của PLAN mà sẽ phải tìm kiếm và đánh chìm các tàu ngầm của Mỹ và đồng minh.

Kể từ bước ngoặt vụ Paquette Habana năm 1900, xuất phát từ việc Mỹ bắt giữ các tàu cá của Cuba trong cuộc chiến Tây Ban Nha-Mỹ, các tàu cá ven bờ và ngư dân không còn bị nhắm tới hay bị bắt giữ trong xung đột vũ trang. Bằng cách đặt sonar lên các tàu cá như một nhân tố tiếp sức cho các hoạt động tác chiến chống ngầm, Bắc Kinh ngay lập tức khiến các tàu này bị xem là các mục tiêu hợp pháp trong trường hợp xảy ra xung đột. Nhưng khả năng Mỹ đánh chìm các tàu cá Trung Quốc là một chiến dịch tuyên truyền được thực hiện theo yêu cầu. Trong bất kỳ tình huống nào, Sam Tangredi, một chiến lược gia quốc phòng nổi bật tự hỏi rằng Hải quân Mỹ sẵn sàng sử dụng bao nhiêu ngư lôi với số lượng có hạn, xét trên số lượng tàu cá khổng lồ của Trung Quốc.

Phản ứng đối với tất cả những điều này có thể là gì? Nhiều nước từ lâu đã sử dụng các cuộc tấn công bất đối xứng mà không bị phát hiện. Điều khác biệt hiện nay là chiến tranh bất quy tắc đang được sử dụng như một công cụ của kẻ mạnh để thay đổi hệ thống an ninh khu vực, thay vì kẻ yếu. Hơn nữa, các khía cạnh pháp lý quốc tế của tình thế hiện nay có lợi cho ưu thế của Trung Quốc. Do đó, các rủi ro mang tính hệ thống lớn hơn nhiều và chỉ có thể được so sánh với chiến dịch của Liên Xô nhằm gây bất ổn cho các quốc gia trong Chiến tranh Lạnh. Ai nói rằng luật pháp quốc tế không có ý nghĩa gì?./.

Theo “Viện nghiên cứu chính sách đối ngoại FPRI

Vũ Hiền (gt)