Khả năng thành lập Tổ chức Quản lý nghề cá ở Biển Đông

Tóm tắt

Hợp tác quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên sinh vật biển, đặc biệt là các đàn cá là một nghĩa vụ quan trọng đối với các quốc gia thành viên Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS). Theo đó, các quốc gia phải trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức khu vực thoả thuận các biện pháp cần thiết để bảo đảm sự bảo tồn và phát triển của các đàn cá. Việc thành lập và tham gia các tổ chức nghề cá khu vực là một trong các cách hiệu quả để thực hiện nghĩa vụ này.

Hiện nay có khoảng 38 Tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMOs) với phạm vi quản lý bao phủ gần như toàn bộ các vùng biển trên thế giới. Tuy nhiên, Biển Đông chưa chịu sự điều chỉnh của bất kỳ RFMO nào trong khi các đàn cá ở đây đang bị suy giảm mạnh do tình trạng khai thác và đánh bắt quá mức. Đồng thời, đây là khu vực chồng chéo các yêu sách biển, gây khó khăn cho ngư dân các nước trong việc thực hiện quyền đánh bắt cá trên vùng biển quốc gia và quốc tế. Để giải quyết vấn đề này, việc thành lập một Tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông có thể được xét tới như một giải pháp cần thiết và hữu ích.

Từ khóa: Tổ chức quản lý nghề cá, thành lập, Biển Đông

Khái quát về tổ chức quản lý nghề cá khu vực

Tổ chức quản lý nghề cá khu vực là một mô hình thực hiện nghĩa vụ hợp tác trong việc bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật sống ở vùng công hải.[1] Đây là một loại hình có chức năng quản lý, thông qua các biện pháp quản lý và bảo tồn nguồn lợi cá mang tính chất ràng buộc của Cơ quan nghề cá khu vực,[2] bên cạnh các loại hình khác chỉ có chức năng tư vấn và đưa ra các cơ chế phối hợp không ràng buộc đối với các quốc gia thành viên.[3]

Ở giai đoạn đầu, từ những năm 1950 tới 1960, phần lớn các Tổ chức quản lý nghề cá khu vực hoạt động trong các khu vực đang phát triển được thành lập theo sáng kiến của Tổ chức Nông Lương Thế giới (FAO) với nhiệm vụ thúc đẩy nghiên cứu, phát triển và quản lý các nguồn cá khác nhau. Nhưng chúng chỉ có chức năng tư vấn mà không đưa ra các biện pháp quản lý mang tính chất ràng buộc.[4] Các tổ chức này hoạt động dựa vào ngân sách của FAO và các nhà tài trợ khác. Chính vì vậy, tính tự chủ của các tổ chức không cao và việc đáp ứng các mục tiêu và chức năng của tổ chức phụ thuộc phần lớn vào ý chí chính trị của các quốc gia thành viên.[5] Sau giai đoạn 1960, các tổ chức nghề cá khu vực phát triển theo hướng các quốc gia thành viên cùng nhau ký kết một điều ước quốc tế, thành lập Tổ chức quản lý nghề cá khu vực. Các Tổ chức này có tư cách pháp nhân và có thẩm quyền quản lý và thông qua các quyết định, các biện pháp quản lý và bảo tồn mang tính chất ràng buộc với các quốc gia thành viên. Đặc biệt, chỉ những quốc gia thành viên của tổ chức hoặc các quốc gia không phải thành viên của tổ chức nhưng đồng ý áp dụng các biện pháp quản lý và bảo tồn ở khu vực công ước mới có quyền tiếp cận các nguồn tài nguyên cá trong khu vực áp dụng các biện pháp quản lý và bảo tồn của tổ chức.[6]

Để thành lập tổ chức quản lý nghề cá khu vực, các quốc gia thường cùng nhau chia sẻ những mối quan tâm nhất định về nguồn lợi hải sản này. Trước tiên là mối quan tâm về thực trạng các nguồn cá ngày càng bị khai thác cạn kiệt bởi những lợi ích kinh tế mà chúng mang lại cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật với những phương tiện và thiết bị khai thác năng suất, hiệu quả hơn. Ngoài ra, những chia sẻ về lợi ích kinh tế và chính trị cũng là động lực để các quốc gia có lợi ích liên quan thành lập tổ chức quản lý nghề cá. Lợi ích kinh tế có thể dễ dàng được nhận ra thông qua thực tiễn là các tổ chức quản lý nghề cá có đối tượng quản lý là một hoặc một vài loài cá nhất định thì loại cá đó chính là các loại cá có giá trị thương mại cao, nhu cầu tiêu thụ của thị trường lớn. Ví dụ như cá ngừ đại dương được quản lý bởi 3 tổ chức quản lý nghề cá khu vực, bao gồm Ủy ban Cá ngừ Ấn Độ Dương (IOTC), Công ước về Bảo tồn Cá ngừ Vây xanh phía Nam (CCSBT) và Ủy ban Cá ngừ Nhiệt đới châu Mỹ (IATTC). Những lợi ích về chính trị khi thành lập một tổ chức quản lý nghề cá có thể khó nhận biết hơn. Tuy nhiên, một trong những thông điệp mà các quốc gia thành viên sáng lập ra tổ chức quản lý nghề cá khu vực muốn truyền tải đi là sự thiện chí hợp tác và tính chủ động thực hiện các nghĩa vụ của Công ước. Ngoài ra, tại những vùng biển có tranh chấp về chủ quyền, quyền chủ quyền giữa các quốc gia ven biển, các quốc gia này cũng có thể có nhu cầu hợp tác để làm giảm căng thẳng trong quan hệ, đồng thời vẫn có thể sử dụng được những nguồn tài nguyên sinh vật có sẵn để phát triển kinh tế. Ngoài ra, nhu cầu hỗ trợ về tài chính, khoa học, kỹ thuật để các quốc gia đảo nhỏ đang phát triển có thể tham gia vào việc bảo tồn, quản lý hiệu quả và sử dụng bền vững các đàn cá di cư cao cũng có thể là cơ sở cho việc các quốc gia này thúc đẩy hợp tác thành lập các tổ chức quản lý nghề cá khu vực. Ví dụ như Phần mở đầu của Công ước về Bảo tồn và Quản lý các  Đàn cá Di cư cao ở Tây và trung tâm Thái Bình Dương đã nêu rõ nhu cầu này.

Cuối cùng, nghĩa vụ hợp tác được quy định trong các văn bản pháp lý chính là cơ sở quan trọng thôi thúc các quốc gia thành lập Tổ chức quản lý nghề cá khu vực. Các nhà đàm phán Công ước nhận thức rõ tính chất đặc thù của cá là tính động, di chuyển qua các vùng biển khác nhau, không tôn trọng các đường biên giới hay ranh giới biển do con người tạo ra. Vì vậy, mặc dù Công ước quy định các quốc gia ven biển có quyền chủ quyền đối với các nguồn tài nguyên sinh vật biển trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia mình,[7] nhưng các điều khoản 63, 64 quy định các quốc gia thành viên cần thỏa thuận với nhau về các biện pháp cần thiết nhằm phối hợp và bảo đảm việc bảo tồn và phát triển các đàn cá trong vùng đặc quyền kinh tế của hai hay nhiều quốc gia và trong khu vực nằm ngoài và tiếp liền với vùng đặc quyền kinh tế, bằng cách trực tiếp hoặc thông qua trung gian là các tổ chức khu vực. Ngoài ra, Công ước cũng đưa ra nghĩa vụ hợp tác trong việc bảo tồn và quản lý đối với tài nguyên sinh vật biển nói chung tại vùng biển quốc tế theo điều 118 và quy định rõ rằng để đạt được mục đích này, các quốc gia thành viên Công ước sẽ hợp tác để thành lập các tổ chức khu vực hoặc tiểu khu vực.

Mặc dù Công ước đã đề cập đến nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật biển, trong đó có các đàn cá xuyên biên giới và di cư xa nhưng những quy định này của Công ước còn rất chung chung. Vì vậy, để có thể thực hiện hiệu quả các nghĩa vụ của Công ước, các quốc gia cần có những quy định cụ thể và rõ ràng hơn. Hiệp định Nghề cá 1995, Hiệp định Thúc đẩy sự Tuân thủ các Biện pháp Bảo tồn và Quản lý Quốc tế 1993 và Quy tắc Ứng xử Nghề cá có Trách nhiệm 1995 là ba văn kiện quốc tế về nghề cá quan trọng nhất. Các văn kiện này cụ thể hóa những quy định của Công ước về việc hợp tác để bảo tồn các loại cá trên biển. Những văn kiện này cùng với Công ước thường được nhắc đến ở phần mở đầu của các văn bản thành lập các tổ chức quản lý nghề cá khu vực, được hình thành sau năm 1995 như: Hiệp định Nghề cá Nam Ấn Độ Dương, Hiệp định Thành lập Cơ chế Nghề cá khu vực biển Caribê, Hiệp định Thành lập Ủy ban chung về Nghề cá vùng Địa Trung Hải và Công ước Bảo tồn và Quản lý các Đàn cá Di cư cao ở Tây và Trung Thái Bình Dương.

Các hoạt động chính của các RFMOs là thông qua, triển khai và giám sát thực hiện các biện pháp bảo tồn và quản lý nghề cá. Các biện pháp được sử dụng phổ biến là các quy định về phương tiện đánh bắt cá, ví dụ như quy định về kích cỡ mắt lưới đánh cá, quy định cấm sử dụng các phương tiện đánh bắt tận diệt, các quy định về đánh cá như cấp phép tàu cá, báo cáo hoạt động và vị trí các tàu cá, các quy định về cấm đánh bắt cá, khu vực bảo tồn cá. Ngoài ra hầu như các RFMOs đều có các hoạt động nghiên cứu khoa học môi trường biển, thu thập, thống kê và phân tích các dữ liệu về nghề cá như sản lượng đánh bắt cá, số lượng các đàn cá, hướng đi của các đàn cá di cư cao…

Bên cạnh những hoạt động mang tính chất ràng buộc, các RFMOs cũng vận hành như những diễn đàn để các quốc gia thành viên gặp gỡ, trao đổi kinh nghiệm trong cách thức quản lý và bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật biển với nhau. Các hoạt động đào tạo, nâng cao năng lực cho các cán bộ quản lý hoặc hoạt động trong lĩnh vực nghề cá và chuyển giao công nghệ trong việc bảo tồn các đàn cá cũng được các RFMOs chú ý đẩy mạnh. Một số RFMOs có vùng công ước hoặc vùng quản lý trùng nhau như Ủy ban Quốc tế về Bảo tồn Cá ngừ Đại Tây Dương (ICCAT) và Ủy ban Nghề cá Tây Trung Đại Tây Dương đều có khu vực quản lý bao gồm vùng biển Caribê,[8] nên các RFMOs cũng có sự hợp tác, phối hợp hoạt động với nhau.

Khả năng và thực tiễn hoạt động nghề cá ở Biển Đông

Biển Đông nằm ở phía Tây Thái Bình Dương, có diện tích khoảng 3.8 triệu km², bao gồm Vịnh Thái Lan và Vịnh Bắc Bộ cùng hơn 200 đảo lớn nhỏ. Bao quanh Biển Đông là 8 nước Trung Quốc, Việt Nam, Philíppin, Malaixia, Brunei, Inđônêxia, Xinggapo, Campuchia và lãnh thổ Đài Loan. Tiềm năng nghề cá của khu vực biển này là rất lớn. Mặc dù chỉ chiếm 2,5% bề mặt trái đất nhưng Biển Đông có khoảng 3365 loài cá biển, chia thành 263 họ,[9] chiếm 12% tổng lượng cá đánh bắt toàn cầu.^[10] Tuy nhiên những hiểu biết về sự đa dạng này chưa thực sự đầy đủ. Với độ sâu từ 200 tới 5000m, Biển Đông có nhiều tiềm năng về nghề cá nước sâu. Các số liệu cho thấy trong những năm gần đây, sản lượng đánh bắt cá ở Biển Đông tăng đáng kể, đồng nghĩa với trữ lượng cá ở đây giảm mạnh. Việc đánh bắt trước đây tập trung chủ yếu ở vùng biển ven bờ, tại các vùng nước nông. Nhưng hiện nay tại những khu vực này lượng cá đã bị khai thác đủ, khai thác quá mức, chưa có khả năng tái đàn. Vì vậy, khai thác thủy sản ở những khu vực nước biển sâu ở Biển Đông đang được các nước khuyến khích phát triển. Ngoài ra, độ sâu của Biển Đông cũng mang lại cho vùng biển này sự đa dạng về các nguồn cá và số lượng cá có giá trị thương mại cao.

Hoạt động nghề cá diễn ra ngày càng sôi động với sự tham gia của tất cả các quốc gia ven Biển Đông tại tất cả các khu vực trên Biển Đông. Trong số 3,2 triệu tàu cá hoạt động ở các vùng biển trên thế giới, có khoảng 1,7 triệu tàu cá hoạt động ở Biển Đông (chiếm khoảng 55%), phần lớn trong số đó là các tàu cá quy mô nhỏ.[11] Con số thực tế có thể lớn hơn nhiều do không phải mọi tàu cá hoạt động ở Biển Đông đều đã đăng ký với các cơ quan có thẩm quyền của các nước.

Biển Đông được cho là một trong số năm khu vực đánh cá hiệu quả nhất trên thế giới khi xét về tổng sản lượng sản phẩm biển hàng năm,[12] với tổng lượng đánh bắt khoảng 6 nghìn tấn mỗi năm.[13] Sáu trong số tám quốc gia và vùng lãnh thổ ven Biển Đông nằm trong danh sách 25 quốc gia đánh bắt cá biển chính trên thế giới. Trong đó, Trung Quốc là quốc gia có sản lượng đánh bắt cá biển lớn nhất thế giới, chiếm khoảng 17,7% tổng sản lượng đánh bắt cá toàn thế giới giai đoạn 2013-2014. Tiếp theo là Inđônêxia và Việt Nam, hai nước có sản lượng đánh bắt lớn thứ 2 và thứ 3 ở Biển Đông.[14] Ngư trường đánh bắt chính của các nước là Vịnh Thái Lan, Vịnh Bắc Bộ và khu vực biển ven bờ.[15] Hệ sinh thái chính của các nguồn tài nguyên cá ở đây gồm hệ sinh thái san hô, hệ sinh thái cây đước và hệ sinh thái cỏ biển. Phương tiện đánh bắt được sử dụng chủ yếu bởi ngư dân các nước ven Biển Đông trong việc khai thác các nguồn cá thương mại là lưới vét đáy, trừ Inđônêxia bởi nước này đã ban hành lệnh cấm sử dụng lưới vét đáy trên toàn quốc từ những năm 1980.[16] Cá ngừ, cá thu, cá nhồng, cá song, tôm hùm, mực là những nguồn thủy sản được khai thác chính ở khu vực biển này.

Hoạt động nghề cá sôi động ở Biển Đông không chỉ phục vụ nhu cầu tiêu thụ cá như một loại thực phẩm thiết yếu của khu vực, đảm bảo an ninh lương thực, kế sinh nhai của ngư dân ven biển, mang lại giá trị thương mại xuất khẩu cho các quốc gia ven Biển Đông[17] mà còn được các quốc gia trong tranh chấp Biển Đông sử dụng vào các mục đích chính trị. Một số quốc gia như Trung Quốc khuyến khích ngư dân đánh bắt cá ở những vùng nước tranh chấp ở Biển Đông nhằm đạt được những lợi ích về kinh tế, đồng thời tăng sự hiện diện ở các khu vực tranh chấp, xua đuổi tàu cá của các quốc gia khác.

Hiện nay, việc đánh giá tình trạng các đàn cá ở Biển Đông chưa được diễn ra thường xuyên bởi các quốc gia ven vùng biển này. Tuy nhiên đã có sự phân tích đánh giá tình trạng các đàn cá ở Biển Đông bởi Funge-Smith vào năm 2012, dựa trên những dữ liệu nghề cá được báo cáo cho các quốc gia hoặc các tổ chức nghề cá khu vực.[18] Theo đó, một số chỉ dẫn đã được đưa ra, mặc dù chưa thực sự đầy đủ. Nhìn chung những vùng biển ven bờ các quốc gia ven Biển Đông hầu như đã bị khai thác đủ, khai thác quá mức hoặc cạn kiệt các nguồn tài nguyên cá và các nguồn tài nguyên sinh vật. Các đàn cá bị khai thác nhiều nhất ở phía tây Biển Đông, khu vực biển các nước Thái Lan, Việt Nam và Trung Quốc. Trong khi đó, các đàn cá ở vùng biển quanh Malaixia và một số vùng nước ở Philíppin bị khai thác ở mức độ ít hơn. Các loài cá to và cá nhỏ sống ở đáy biển đều bị khai thác quá mức, ngoại trừ các loài cá nhỏ đáy biển ở khu vực trung tâm Biển Đông, nơi mà chúng đã bị khai thác đủ. Các loài cá to sống gần mặt nước biển đã bị khai thác quá mức ở Vịnh Thái Lan, khai thác đủ ở vùng biển quanh Việt Nam và chưa bị khai thác ở khu vực Philíppin, Malaixia và Inđônêxia.

Tình trạng khai thác quá mức các nguồn tài nguyên sinh vật biển ở Biển Đông đã diễn ra nhiều năm và là một trong những vấn đề đáng báo động của khu vực. Thêm vào đó, các hoạt động tôn tạo, xây dựng các công trình nhân tạo trên biển quy mô lớn gần đây cũng đang gây hại nghiêm trọng tới sự tồn tại của các rặng san hô ở Biển Đông trong khi san hô là một trong ba hệ sinh thái chính của các đàn cá ở Biển Đông. Số lượng cá có thể bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi sự biến mất của các rặng san hô. Cứ 10% độ che phủ san hô bị mất thì sự dồi dào cuả các đàn cá sẽ giảm 60%.[19] Tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có biện pháp nào thực sự cải thiện được tình trạng này một cách toàn diện.

Nguyên nhân sâu xa và quan trọng chính là bởi thiếu sự quản lý nghề cá chung cũng như hợp tác bảo vệ môi trường biển giữa các nước ở khu vực. Theo thống kê, mới chỉ có gần một nửa số đàn cá chính của khu vực là có kế hoạch quản lý.[20] Tuy nhiên, những kế hoạch này mới chỉ dừng lại ở cấp độ quốc gia. Một số quốc gia ven Biển Đông, ngoại trừ Trung Quốc đã ý thức được tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường biển và đã quy định điều này trong Hiến pháp của quốc gia mình.[21] Đồng thời, một số khu bảo tồn biển đã được các nước thành lập nhằm bảo tồn các đàn cá và kiểm soát việc khai thác chúng một cách hiệu quả và bền vững thông qua các hình thức như cấm sử dụng các phương tiện khai thác tận diệt, hủy hoại môi trường, giới hạn thời gian được phép đánh bắt cá và cấm đánh bắt một số loài cá nhất định…

Ngoài ra một số khu duy trì nguồn giống thủy sản (fisheires refugia) cũng được sử dụng như một cách để tăng tính hiệu quả của các khu bảo tồn biển ở Biển Đông. Đây không phải là khu vực cấm đánh cá mà là khu vực được thành lập để duy trì các khu ươm giống tự nhiên và tạo ra khu ươm giống thay thế cho những tổn thất gây ra bởi sự khai thác quá mức. Dự án “Thành lập và  Vậnhành một Khu Duy trì Nguồn giống Thuỷ sản ở Vịnh Thái Lan và Biển Đông” hiện đang được thực hiện bởi Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc, phối hợp với Trung tâm Phát triển Nghề cá Đông Nam Á, với mục đích tạo ra khả năng phục hồi nghề cá ở Đông Nam Á trước những nỗ lực đánh bắt cá ngày càng tăng và ở mức độ cao trong khu vực, đồng thời cải thiện những hiểu biết của các nhà khoa học, các cơ quan quản lý, nhà hoạch định chính sách và ngư dân về mối liên hệ giữa hệ sinh thái và các đàn cá.[22] Các biện pháp có thể được áp dụng trong khu vực này bao gồm: loại bỏ một số phương thức đánh bắt, hạn chế các phương tiện đánh bắt, quy định về kích cỡ tàu cá, hạn chế theo mùa, tiếp cận hạn chế đối với các đàn cá có quy mô nhỏ...Tại Việt Nam dự án này đang trong giai đoạn xin phép Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ để cho phép thực hiện.

Nghĩa vụ hợp tác của các quốc gia ven Biển Đông và thực trạng hợp tác nghề cá ở Biển Đông

Tất cả các quốc gia ven Biển Đông đều là thành viên của Công ước, vì vậy, có nghĩa vụ thực hiện các quy định của Công ước, trong đó có các nghĩa vụ liên quan tới việc bảo tồn và phát triển các đàn cá theo các điều 63, 64 và 118 như phân tích phía trên. Ngoài ra, với tính chất là biển nửa kín, các quốc gia ven Biển Đông cần lưu ý tới điều 123, quy định về sự hợp tác giữa các quốc gia ven biển kín, hoặc nửa kín. Mặc dù có một số tranh cãi và khác biệt trong cách giải thích câu đầu tiên của điều 123: “các quốc gia ven biển kín hoặc biển nửa kín nên (should) hợp tác với nhau trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo Công ước”, theo đó một số học giả cho rằng hợp tác chỉ là một nghĩa vụ về mặt đạo đức và Công ước chỉ đưa ra như là một khuyến nghị cho các quốc gia ven biển kín hoặc nửa kín, nhưng phần đông các học giả và các quốc gia cho rằng điều 123 đã đặt ra nghĩa vụ pháp lý cho các quốc gia, đặc biệt là khi câu thứ 2 của điều 123 khẳng định rằng các quốc gia phải (shall) nỗ lực hợp tác trực tiếp hoặc thông qua tổ chức khu vực thích hợp để phối hợp quản lý, bảo tồn, khám phá và khai thác các nguồn tài nguyên sinh vật biển, thực hiện các quyền và nghĩa vụ đối với việc bảo vệ môi trường biển, chính sách nghiên cứu khoa học và thực hiện các chương trình nghiên cứu khoa học biển chung…

Bên cạnh đó, Điều 6 của Tuyên bố về Ứng xử của Các bên ở Biển Đông (DOC) cũng đã đặt ra trách nhiệm tiến hành các hoạt động hợp tác giữa các quốc gia ven Biển Đông trong một số lĩnh vực, trong đó có việc bảo vệ môi trường biển. Mặc dù DOC chỉ được coi là một văn bản chính trị nhưng DOC có tầm quan trọng đặc biệt trong vấn đề Biển Đông giữa các nước quanh khu vực này bởi đây là văn kiện chung duy nhất giữa các quốc gia này quy định về cách hành xử của các bên trên Biển Đông.

Hợp tác của các quốc gia ven Biển Đông trong việc bảo tồn và quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật biển chủ yếu mới chỉ diễn ra ở cấp độ song phương thông qua các hiệp định hợp tác nghề cá, ví dụ như Hiệp định Hợp tác Nghề cá ở Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc năm 2000. Ngoài ra một số nước có đàm phàn song phương về hợp tác trong một số lĩnh vực khác như tìm kiếm cứu nạn trên biển, nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ môi trường, ví dụ như đàm phán về các vấn đề ít nhạy cảm giữa Việt Nam và Trung Quốc.

Hợp tác theo điều 123 của Công ước tại khu vực này chưa thực sự được tiến hành. Tuy nhiên có thể kể đến nỗ lực của FAO khi thành lập Ủy ban Nghề cá châu Á - Thái Bình Dương (APFIC). Đây là một tổ chức nghề cá khu vực được thành lập năm 1948, có khu vực thẩm quyền rộng, bao gồm cả các nguồn tài nguyên nước nội địa và tài nguyên sinh vật biển trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương.[23] Thành viên của tổ chức bao gồm cả một số nước ven Biển Đông là Trung Quốc, Malaixia, Philíppin và Việt Nam.[24] Tuy nhiên, APFIC không có thẩm quyền quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật biển ở Biển Đông mà chỉ là một cơ quan có chức năng tư vấn.[25] Ngoài ra, đáng chú ý là Trung tâm Phát triển Nghề cá Đông Nam Á (SEAFDEC), được thành lập năm 1967 với chức năng phát triển và quản lý tiềm năng nghề cá trong khu vực bởi trừ Trung Quốc, tất cả các quốc gia ven Biển Đông còn lại đều là thành viên của SEAFDEC. Tuy nhiên, SEAFDEC không xác định khu vực có thẩm quyền về mặt địa lý và chỉ là một cơ quan chuyên về mặt kỹ thuật, không có chức năng quản lý. Bên cạnh đó, Ủy ban Nghề cá Tây và Trung Thái Bình Dương (WCPFC) được thành lập bởi Công ước Bảo tồn và Quản lý các Đàn cá Di cư cao ở Tây và Trung Thái Bình Dương cũng nên được nhắc đến bởi về lý thuyết, WCPFC bao phủ cả Biển Đông nếu những đàn cá được quản lý và nhắm tới của Ủy ban di cư tới khu vực này.[26] Ủy ban này chưa xác định được phần phía tây của khu vực công ước, nơi mà các biện pháp quản lý và bảo tồn “được áp dụng đối với các đàn cá hoặc những khu vực đặc biệt trong khu vực công ước được quyết định bởi Ủy ban”. Tuy nhiên WCPFC chỉ quản lý và bảo tồn những loài cá di cư cao chứ không phải tất cả các nguồn tài nguyên sinh vật biển.

Yếu tố thuận lợi để thành lập tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông

Khái niệm biển nửa kín thực sự có thể là chất xúc tác để thúc đẩy hợp tác và phối hợp quản lý các nguồn tài nguyên ở Biển Đông.[27] Tất cả các quốc gia ven Biển Đông đều là thành viên của Công ước Luật biển 1982, vì vậy đều có nghĩa vụ thực hiện các quy định của Công ước, trong đó có nghĩa vụ hợp tác trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức khu vực để bảo tồn môi trường biển và các nguồn tài nguyên sinh vật biển theo Điều 123. Thành lập một tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông là một trong những hình thức hiệu quả thực hiện nghĩa vụ này của Công ước, đồng thời đáp ứng được nhu cầu quản lý hiệu quả các nguồn tài nguyên cá và sinh vật biển khác trong khu vực trước thực trạng khai thác quá mức đang diễn ra tại vùng biển này.

Biển Đông cũng là một trong những khu vực biển phức tạp bởi tranh chấp về chủ quyền, quyền chủ quyền giữa các quốc gia ven Biển Đông. Những tranh chấp này gây khó khăn cho các hoạt động khai thác cá của ngư dân một số nước. Nguyên nhân chính do các vùng biển của các quốc gia ven Biển Đông chưa được xác định rõ ràng do có sự chồng lấn chưa phân định các vùng biển, ví dụ như vùng biển ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ giữa Việt Nam và Trung Quốc, vùng nước lịch sử giữa Việt Nam và Campuchia hoặc do chính các quốc gia ven Biển Đông chưa đưa ra yêu sách rõ ràng về vùng biển của quốc gia mình. Trong giai đoạn này, Công ước quy định, các quốc gia phải có nghĩa vụ áp dụng các dàn xếp tạm thời trước khi có thể đi tới một giải pháp cuối cùng cho việc phân định các vùng biển. Một trong những hình thức của “dàn xếp tạm thời” là việc cùng hợp tác giữa các quốc gia. Các quốc gia trong tranh chấp Biển Đông có thể hợp tác theo nhiều hình thức khác nhau như tập trận chung, cùng phát triển các nguồn tài nguyên hydrocarbon, nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ môi trường biển và hợp tác nghề cá. Cho đến nay việc hợp tác để bảo vệ và quản lý nghề cá giữa các quốc gia ven Biển Đông vẫn chưa được tiến hành. Các quốc gia ven Biển Đông có thể xem xét lĩnh vực này để tiến hành hợp tác nhằm đem lại sự hoà bình và thịnh vượng chung cho khu vực. Đồng thời có thể giúp giảm căng thẳng, tranh chấp trên biển, tạo lòng tin để mở đường cho những hợp tác, đàm phán những vấn đề nhạy cảm hơn.

Biển Đông được đánh giá là một trong những nguồn cá thương mại quan trọng và dồi dào nhất trên thế giới.[28] Chính vì vậy, các quốc gia ven Biển Đông có cơ sở và động lực về kinh tế để hợp tác khai thác hiệu quả và bền vững nguồn cá thương mại này. Tuy nhiên việc khai thác quá mức các nguồn tài nguyên cá và tình trạng đánh bắt trái phép, không được quản lý và không kiểm soát trong khu vực biển này đang khiến nguồn tài nguyên cá ở khu vực bị đe doạ nghiêm trọng. Khoảng 40% các đàn cá ở Biển Đông đã biến mất và 70% các rặng san hô ở Biển Đông bị cho là trong tình trạng yếu.[29] Điều này đã đặt ra nhu cầu cấp thiết cần có một cơ chế quản lý chung về hoạt động nghề cá trong khu vực để đảm bảo sự khai thác và sử dụng bền vững các nguồn cá và các nguồn tài nguyên sinh vật ở khu vực biển này.

Mặc dù chưa có một tổ chức quản lý nghề cá khu vực nào được thành lập ở Biển Đông nhưng thực tế một số quốc gia ven biển đã tham gia vào các RFMOs như Trung Quốc, Philíppin…Điều này cũng tạo ra thuận lợi cho việc đàm phán thành lập một tổ chức như vậy ở Biển Đông bởi những quốc gia này đã có kinh nghiệm trong việc thành lập và điều hành các hoạt động của một tổ chức quản lý nghề cá. Thêm vào đó, số lượng các quốc gia ven Biển Đông không nhiều cũng được cho là một yếu tố thuận lợi. So một số biển nửa kín khác như biển Địa Trung Hải và biển Caribê, được bao quanh bởi lần lượt 21 và 13 quốc gia, Biển Đông chỉ có 8 quốc gia ven biển. Số lượng các quốc gia thành viên càng đông thì sự đa dạng và khác biệt giữa những nước này càng lớn, dẫn đến khó khăn trong các chương trình hợp tác và ra quyết định của tổ chức.

Thực tiễn quốc tế đa dạng về các RFMOs bao phủ gần như toàn bộ các vùng biển trên thế giới có thể sẽ là một động lực cho các quốc gia ven Biển Đông suy nghĩ tới việc thành lập một tổ chức như vậy ở khu vực biển mà quốc gia mình bao quanh; đồng thời sẽ có nhiều hình mẫu về phương thức tổ chức và hoạt động để các quốc gia ven Biển Đông tham khảo, từ đó xây dựng một cơ chế riêng, phù hợp cho khu vực của mình.

Cũng chính từ thực tiễn của các RFMOs trên thế giới, có thể thấy hầu như các RFMOs đều lựa chọn một khu vực công hải nhất định làm khu vực thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Như vậy, việc Phán quyết của Toà trọng tài vụ kiện Biển Đông của Philíppin với Trung Quốc bác bỏ đường lưỡi bò của Trung Quốc[30] đã gián tiếp khẳng định khu vực Biển Đông có công hải sẽ là một điều kiện thuận lợi và là một nhân tố thúc đẩy các quốc gia ven Biển Đông lựa chọn xác định khu vực quản lý cho Tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông nếu như tổ chức này được thành lập. 

Yếu tố khó khăn trong việc thành lập tổ chức quản lý nghề cá khu vực ở Biển Đông

Khó khăn lớn nhất trong việc thành lập một tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông chính là việc lựa chọn khu vực công ước, tức là khu vực chịu sự quản lý, giám sát của tổ chức này khi được thành lập. Thực tiễn các tổ chức quản lý nghề cá khu vực và trên thế giới cho thấy, các vùng công ước này đa phần là công hải, trong khi ở Biển Đông có sự chồng lấn các yêu sách về vùng biển thuộc thẩm quyền quốc gia của các quốc gia ven biển. Đặc biệt là yêu sách đường lưỡi bò của Trung Quốc. Yêu sách này đã chiếm gần hết toàn bộ Biển Đông. Mặc dù theo Phán quyết của Tòa trọng tài, đường lưỡi bò này không có cơ sở pháp lý, nhưng Trung Quốc sẽ không từ bỏ, không coi phần nằm trong đường lưỡi bò là công hải. Khi đó, nếu vùng công ước được lựa chọn có dính líu tới bất cứ phần nào nằm trong đường lưỡi bò thì chắc chắn Trung Quốc sẽ đưa ra phản đối và không đồng ý tham gia. Tuy nhiên việc thành lập một tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông không nhất thiết có sự tham gia của Trung Quốc.

Bên cạnh đó, mặc dù Biển Đông có trữ lượng cá lớn nhưng cá chủ yếu tập trung ở ven bờ, trong khi việc khai thác nguồn cá ở vùng ven biển đã đủ và quá mức. Vùng giữa Biển Đông không có nhiều loại cá và trữ lượng cá không lớn, trong khi đây là khu vực được xác định là có khả năng trở thành khu vực công ước của Tổ chức. Theo phân tích đánh giá của Funge Smith, hiện chỉ còn các loài cá to sống gần mặt nước biển quanh vùng biển Philíppin, Malaixia và Inđônêxia là chưa bị khai thác. Tuy nhiên khó để các quốc gia này chia sẻ nguồn cá với các quốc gia ven Biển Đông khác trong khi những quốc gia khác không có gì để trao đổi lại. Như vậy, các quốc gia ven biển cũng chưa hẳn sẽ “nhiệt tình” với đề xuất thành lập vì hoạt động quản lý và bảo tồn của tổ chức sẽ không thực chất và các quốc gia không thu được lợi ích nhiều.

Nếu tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông được thành lập thì các biện pháp quản lý cũng sẽ phải được thông qua và thực hiện, một trong số những biện pháp quản lý hiệu quả được các RFMOs hiện nay áp dụng đó là kiểm soát các tàu cá bằng cách cấp phép quyền đánh cá trong từng khu vực hoặc khoảng thời gian nhất định. Như vậy, biện pháp này sẽ xung đột với mục đích sử dụng tàu cá của một số quốc gia ven Biển Đông, đó là chính trị hóa và vũ trang hóa hoạt động nghề cá bằng cách sử dụng tàu cá như một phương tiện để thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền. Do đó, các quốc gia này sẽ không muốn thành lập tổ chức hoặc tham gia tổ chức bởi sẽ bị giới hạn phạm vi hoạt động hoặc từ bỏ hoạt động các tàu cá của họ.

Mức độ cam kết yếu của các quốc gia ven Biển Đông về hợp tác nghề cá cũng là một trong những khó khăn trong việc thành lập một tổ chức quản lý nghề cá ở khu vực này. Hiệp định Nghề cá năm 1995 là một trong số ít những văn bản pháp lý chuyên về nghề cá và có giá trị ràng buộc pháp lý. Tuy nhiên, trong số tám nước ven Biển Đông, mới chỉ có Inđônêxia và Philíppin là thành viên của Hiệp định. Trung Quốc đã ký nhưng chưa phê duyệt Hiệp định này. Các văn bản về việc bảo tồn và quản lý nghề cá khác mặc dù có đối tượng áp dụng rộng, không loại trừ các quốc gia không phải là thành viên nhưng lại không có giá trị ràng buộc, vì vậy việc quốc gia ven Biển Đông có tham gia vào các văn bản này hay không cũng không thể hiện được hết mức độ cam kết của họ đối với việc hợp tác để bảo tồn các nguồn tài nguyên cá.

Đánh giá và đề xuất

Như vậy khả năng thành lập được một tổ chức quản lý nghề cá ở Biển Đông với sự tham gia của tất cả các quốc gia ven Biển Đông là rất thấp. Trung Quốc luôn kiên trì yêu sách với đường lưỡi bò của mình và thường xuyên triển khai tàu cá ra các vùng biển tranh chấp và do đó sẽ không thể chọn ra một vùng công ước của tổ chức và nếu có cũng khó có thể triển khai hiệu quả các biện pháp quản lý của tổ chức.

Nếu không có sự tham gia của Trung Quốc, khả năng thành lập được một RFMOs có thể được tính đến. Khu vực công ước có thể được lựa chọn vùng nước không bị trùng bởi các đường yêu sách vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển Đông. Tuy nhiên như đã phân tích ở trên khu vực này không tập trung nhiều loại cá nên có thể các quốc gia ven biển sẽ không có nhu cầu cao trong việc thành lập một tổ chức quản lý nghề cá như vậy.

Mặc dù vậy, khả năng hợp tác giữa các quốc gia trong khu vực để thành lập một tổ chức quản lý nghề cá không phải là không thể. Kể cả trong trường hợp có sự chồng lấn vùng biển giữa các quốc gia và chưa phân định được các vùng chồng lấn này nếu các quốc gia đồng ý cùng nhau gác vấn đề tranh chấp trong phân định hoặc chủ quyền sang một bên để cùng nhau hợp tác quản lý và bảo tồn các đàn cá ở Biển Đông thì hợp tác trên lĩnh vực này vẫn có thể trở thành hiện thực. Hợp tác giữa các quốc gia đã có trường hợp Anh và Áchentina đã cùng đưa ra Tuyên bố chung, thống nhất cách tiếp cận “chiếc ô chủ quyền” tức là đồng ý với nhau rằng, bất cứ hoạt động nào của một trong hai bên cũng sẽ không được coi là ảnh hưởng tới địa vị sẵn có của mỗi bên đối với tranh chấp đảo Falkland. Cách tiếp cận này đã mở đường cho sự hợp tác giữa hai bên để cùng nhau bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật biển trong khu vực tranh chấp. Một số RFMOs cũng phải giải quyết vấn đề tương tự và giải pháp được đưa ra giữa các quốc gia thành viên của RFMOs là bổ sung điều khoản không phương hại vào văn bản thành lập tổ chức.[31] Các quốc gia ven Biển Đông cũng có thể học hỏi cách tiếp cận này để cùng nhau tiến hành hợp tác bảo tồn và quản lý các đàn cá xuyên biên giới và di cư cao ở Biển Đông.

Như vậy, đối với những vùng có sự chồng lấn vùng nước giữa hai quốc gia, gần bờ, có trữ lượng cá lớn, thì hai quốc gia có thể xem xét để hợp tác với nhau thành lập một Ủy ban hỗn hợp cùng quản lý và bảo tồn nghề cá. Với những khu vực có sự chồng lấn vùng nước của ba quốc gia trở lên thì những quốc gia này có thể xem xét việc thành lập một tổ chức quản lý nghề cá và xem xét bắt đầu từ cấp độ nhỏ tại một khu vực nhỏ trên Biển Đông, giữa 3 đến 4 quốc gia. Ví dụ, có thể lựa chọn bãi cạn Scarborough để áp dụng thử nghiệm hình thức hợp tác quản lý nghề cá này. Đây là khu vực đã được Tòa Trọng tài vụ kiện Biển Đông khẳng định là nơi mà Trung Quốc (kể cả Đài Loan), Việt Nam và Philíppin có quyền đánh cá truyền thống[32] vì vậy các quốc gia này có thể bắt đầu việc hợp tác quản lý nghề cá ở bãi cạn này. Cách thức hoạt động và biện pháp của Ủy ban hỗn hợp hay Tổ chức quản lý nghề cá về cơ bản không có sự khác biệt. Các quốc gia ven Biển Đông có thể bắt đầu từ những vấn đề có độ nhạy cảm chính trị thấp, thực hiện dễ dàng và cùng có nhu cầu, đó là bảo tồn và quản lý các nguồn cá và bảo vệ môi trường biển.

Gần đây, Trung Quốc đưa ra đề xuất hợp tác giữa các quốc gia ven Biển Đông. Mặc dù Trung Quốc chưa nêu rõ lĩnh vực và nội dung hợp tác đề xuất nhưng đây có thể là thời điểm thích hợp và thuận lợi để các quốc gia khác ven Biển Đông tranh thủ đề xuất này để gợi ý lĩnh vực hợp tác là bảo tồn các nguồn tài nguyên cá và quản lý nghề cá, đồng thời đưa ra ý tưởng thành lập một RFMO ở Biển Đông. 

ThS. Nguyễn Thu Giang, Ủy ban Biên giới quốc gia, Bộ Ngoại giao. Bài viết phản ánh góc độ nghiên cứu riêng của tác giả, không phản ánh quan điểm nơi tác giả công tác. Bài viết được đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Quốc tế Tiếng việt, Học viện Ngoại giao, số 3 (108).

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.    Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển (UNCLOS) năm 1982.

2.    Hiệp định về việc thực hiện phần XI của Công ước Liên  Hợp Quốc về Luật biển năm 1982, Doc. A/RES.48/263, 1995.

3.    Công ước Bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật biển, (CAMLR Convention) 1329 UNTS48 (1980).

4.    Công ước Bảo tồn cá ngừ vây xanh phía Nam (CCSBT) 1819 UNTS 360 (1994).

5.    Công ước quốc tế về bảo vệ cá ngừ Đại Tây Dương, 673 UNTS 63 (1969).

6.    Công ước Bảo tồn và quản lý các nguồn cá ở công hải phía Bắc Thái Bình Dương.

7.    Hiến pháp các nước Việt Nam, Campuchia, Inđônêxia, Malaixia, Philíppin, Thái Lan.

8.    Vụ kiện Biển Đông (Philíppin v. Trung Quốc), PCA vụ số 2013-19.

9.    FAO, The State of World and Aquaculture Fisheries (Rome, 2016).

10. Rosemary Rayfuse, “Regional Fisheries Management Organizations” in The Handbook of the Law of the Sea, ed. Donald R. Rothwell et al. (Oxford: Oxford University Press, 2015).

11. Heileman "South China Sea LME," In The UNEP Large Marine Ecosystem Report: A perspective on changing conditions in LMEs of the world’s Regional Seas UNEP Regional Seas Reports and Studies, ed K. Sherman et al. (UNEP: Nairobi, 2009).

12. Are. K. Sydnes, "Regional Fishery Organizaitons in Developing Regions: Adapting to Changes in International Fisheries Law," MarinePolicy26 (2002).

13. Christopher J. Paterson, et al., “Fisheries refugia: a novel approach to integrating fisheries and habitat management in the context of small-scale fishing pressure”, Ocean and Coastal Management 85 (2012).

14. Fisheries Centre-University of British Columbia, “Taking Stock and Projecting the Future of South China Sea”, Working Paper Series, 2015.

15. John G. Butcher, The closing of the frontier: a history of the marine fisheries of Southeast Asiac. 1850-2000 (ISEAS Publications Institute of Southeast Asian Studies: Singapore, 2004).

16. Lee G. Cordner, "The Spratly Islands Dispute and the Law of the Sea," Ocean Development and International Law, 25 (1994).

17. McManus et al., “Toward establishing a Spratly Island International Marine Peace Park: Ecological importance and supportive collaborative activities with an emphasis on the role of Taiwan", Ocean Development & International Law, 41 (2010).

18. Morgant S. Pratchett, et al., "Changes in biodiversity and functioning of reef fish assemblages following coral bleaching and coral loss," Diversity, 3 (2011).

19. Nien-Tsu Alfred Hu, “Semi enclosed Troubled Waters: a new thinking on the application of the 1982 UNCLOS Article 123 to the South China Sea”, Ocean Development & International Law 41 (2010).

20. Randall & Lim 2000, in Allison et al., “Taking Stock and Projecting the Future of South China Sea Fisheries”, Working Paper Series, 2015.

21. StefánÁsmundsson, “Regional Fisheries Management Organisations (RFMOs): Who are they, what is their geographic coverage on the high seas and which ones should be considered as General RFMOs, Tuna RFMOs and Specialised RFMOs?”, Convention on Biological Diversity.

22. Wang Kuan-Hsiung, “Peaceful Settlement of Disputes in the South China Sea through Fisheries Resources cooperation and management”, Maryland Series in Contemporary Asian Studies (2015).

23. Trang mạng chính thức của Tổ chức Nông Lương quốc tế: www.fao.org/home/en/.

24. Trang mạng chính thức của Khu duy trì nguồn giống thuỷ sản Biển Đông và Vịnh Thái Lan: http://www.unepscs.org/.