Các chiến lược để rời khỏi Liên minh châu Âu

Vào ngày 3/8/1914, đêm trước khi bắt đầu Chiến tranh thế giới thứ nhất, Ngoại trưởng Anh, Ngài Edward Grey đã có bình luận nổi tiếng: “Những ngọn đèn đang tắt trên toàn châu Âu; chúng ta sẽ không thấy chúng sáng lại nữa trong cuộc đời của chúng ta”. Ngay sau cuộc trưng cầu dân ý về Brexit, trong đó 52% người Anh bỏ phiếu ủng hộ rời khỏi Liên minh châu Âu (EU), nhiều người trong số cử tri Anh cảm thấy ánh sáng của hội nhập kinh tế đã bị dập tắt và những thời điểm đen tối đang ở phía trước nước Anh. Không khí nóng bỏng ngay sau cuộc trưng cầu ý dân ở Westminster đã thấm đẫm những lời buộc tội trả lại về chiến dịch trưng cầu ý dân độc hại và những sự chia rẽ trong chính phủ. Một nguyên tắc đàm phán cơ bản là có sự thống nhất về phía các vị, và điều này đang thiếu trầm trọng – một cơ sở không may để bắt đầu cái sẽ là cuộc đàm phán quan trọng và phức tạp nhất trong lịch sử nước này.

Nhưng giữa lúc hỗn loạn, có một số dấu hiệu khả quan. Nhà lãnh đạo mới của đảng Bảo thủ Theresa May đã nổi lên từ tình trạng rối loạn chính trị và đã nhanh chóng cho thấy kiểu quản lý bàn tay thép mà nhiều thành viên đảng này đã ngưỡng mộ ở vị nữ thủ tướng duy nhất trước đây của Anh, Margaret Thatcher. Sau khi đảm nhận chức thủ tướng vào tháng 7, May đã gạt bỏ những bộ trưởng có thể không hòa hợp và bổ nhiệm một nội các mới thật cân bằng. Mặc dù bản thân ủng hộ việc vẫn ở lại EU, bà đã nói câu “Brexit có nghĩa là Brexit” và đã khôn ngoan bổ nhiệm cựu Bộ trưởng châu Âu và là người ủng hộ “rời EU”, David Davis, làm bộ trưởng phụ trách việc rời khỏi EU. Bộ trưởng thương mại quốc tế mới, Liam Fox, là một người khác ủng hộ Brexit, cũng như bổ nhiệm gây tranh cãi nhất của May: Boris Johnson làm Ngoại trưởng.

Những nhà bình luận trên khắp thế giới, chưa kể đến Ngoại trưởng Pháp Jean-Marc Ayrault, đã nhanh chóng gạt bỏ bổ nhiệm gần đây nhất này, trích dẫn một số câu nói hớ của Johnson, mà là ngón nghề của vị cựu thị trưởng London và là một nhà bình luận báo chí. Nhưng việc bổ nhiệm ông có thể tỏ ra là một động thái khôn ngoan. Johnson, người đã lãnh đạo thành công chiến dịch Brexit, vạch ra một sự khác biệt giữa việc phản đối sự bá quyền của bộ máy công quyền Brussels và việc theo đuổi các mối quan hệ rộng hơn với các nước châu Âu. Ông đã nói: “Có một sự khác biệt lớn giữa việc rời khỏi EU và các mối quan hệ của chúng ta với châu Âu, mà nếu không có gì khác, sẽ được tăng cường và củng cố ở cấp liên chính phủ”. Ông là một chính trị gia thực dụng không đến từ phe “hoài nghi châu Âu” cực đoan trong đảng của ông và hết sức được lòng dân. (Một cuộc thăm dò dư luận vào tháng 5/2016 đã tiết lộ rằng 52% người London tán thành về thành tích của ông với tư cách là thị trưởng, mặc dù cuộc thăm dò dư luận hậu trưng cầu ý dân cho thấy sự yêu mến đó bị suy giảm). May thừa nhận điều này và không còn nghi ngờ gì sẽ trông chờ vào ông can dự nhiệt thành với các nhà lãnh đạo nước ngoài và cuối cùng giúp quảng bá một thỏa thuận cuối cùng về Brexit ở trong nước.

Mặc dù các cuộc chiến giữa Fox và Johnson xuất hiện gần đây có thể đe dọa sự cần thiết của Chính phủ Anh phải cho thấy một mặt trận thống nhất trước châu Âu, May là một nhà chính trị nghiêm túc không có khả năng khoan thứ cho sự cãi vã nội bộ này. Cần lưu ý rằng bà đã cho thấy sự ủng hộ dành cho Johnson bằng việc để ông chịu trách nhiệm khi cả bà lẫn Phillip Hammond, Bộ trưởng Tài chính, đều trong kỳ nghỉ. Chính phủ lợi dụng việc Công Đảng đối lập bị kẹt trong cuộc chiến hiện nay với nhà lãnh đạo không may mắn của chính đảng này, Jeremy Corbyn, người có được sự ủng hộ không đáng kể trong Quốc hội. Một phe đối lập yếu ớt có thể tồi tệ đối với chế độ dân chủ, nhưng nó có thể mang lại cho các vị bộ trưởng thuộc đảng Bảo thủ, những người sẽ hướng dẫn các nhà đàm phán về Brexit, không gian thoải mái để làm những gì được yêu cầu.

Tuy nhiên, có nhiều nhiệm vụ khó khăn ở phía trước. Thách thức đầu tiên sẽ là tìm ra người có đúng kỹ năng để thúc đẩy khả năng đàm phán của cơ quan dân chính của Anh. Các nhà bình luận tập trung gần như hoàn toàn vào việc thiếu các nhà đàm phán thương mại, tảng lờ vô sốcác vấn đề liên quan đến phi thương mại cần được giải quyết trong sự thay đổi mối quan hệ của Anh với châu Âu. Khi những triển vọng nghề nghiệp dành cho công dân Anh làm việc trong bộ máy Brussels hiện nay chắc chắn sẽ bị giảm đi, Chính phủ Anh cần đề xuất những sáng kiến hấp dẫn cho những người giỏi nhất trong số họ trở về nước để đàm phán về Brexit dành cho Anh. Dù là các nhà đàm phán thương mại dày dạn kinh nghiệm hay các chuyên gia về bất cứ thứ gì từ quy định tài chính đến Tòa án Công lý châu Âu cho đến nơi các ngư dân Anh sẽ được phép đánh bắt cá trích, họ sẽ có một khởi đầu thuận lợi khi thấu hiểu các vấn đề và các nhà đàm phán của phía bên kia.

Sẽ khó khăn để các nhà đàm phán của Anh tán thành và ưu tiên nhiều vấn đề khẩn cấp và những vấn đề từ đó những mục tiêu quan trọng nhất của đất nước nổi lên. Do đó, thật tốt nếu chính phủ nói rằng họ không vội vã kích hoạt Điều 50, điều khoản trong hiệp ước của EU về rời khỏi liên minh này, một bước được yêu cầu để chính thức rời khỏi EU. Theo cách đó, mọi người, và đặc biệt là các nhà đàm phán tập hợp ở Whitehall, sẽ có thời gian để chuẩn bị và tạo ra các chiến lược để đạt được các kết quả tốt nhất có thể đối với nhiều bên có lợi ích nhất có thể.

Mặc dù nó được đưa tin tại thời điểm đó như một lập trường cứng rắn đến khó chịu, thủ tướng đã cho thấy sự nhạy bén của bà với tư cách là một nhà đàm phán bằng cách từ chối đảm bảo với các cư dân châu Âu hiện sinh sống ở Anh rằng họ sẽ có thể ở lại sau khi Anh chính thức rời khỏi EU. Bà, không giống các đối thủ tranh giành ghế lãnh đạo đảng Bảo thủ, đã thừa nhận rằng đây là điểm đàm phán then chốt mà cần được tận dụng chỉ để đổi lấy sự nhượng bộ ngang bằng hoặc tương tự, có thể trên khía cạnh sự di chuyển tự do của người dân bên trong EU. Không may một số người châu Âu tài năng sẽ có “lưỡi gươm Damocles” này lơ lửng trên đầu họ, nhưng phần lớn sẽ nhận ra rằng việc này, giống như nhiều chính sách, sẽ phải được đàm phán trong thế giới mới, hậu trưng cầu ý dân này.

Bà May cũng có thể học được từ các cuộc đàm phán trước đây, đặc biệt là thỏa thuận mà Thủ tướng David Cameron đã ký kết với các nhà lãnh đạo EU vào ngày 19/2/2016. Ông đã giành được nhiều sự nhượng bộ, như miễn cho Anh cam kết thành lập “một liên minh chặt chẽ hơn bao giờ hết”, ngăn cản việc đất nước này được yêu cầu đóng góp vào các gói cứu trợ khu vực Eurozone, và hạn chế trợ cấp cho người có việc làm thu nhập thấp của đất nước này đối với những người nhập cư (mặc dù không ở mức độ mà ban đầu Anh yêu cầu). Tuy nhiên, những nỗ lực của Cameron đảm bảo quyền phủ quyết của Quốc hội Anh đối với những đề xuất của Ủy ban châu Âu đã không được như mong đợi, cũng như những nỗ lực của ông nhằm miễn cho Anh những quy định tài chính của EU. Những người hoài nghi về châu Âu luôn luôn khó có thể hài lòng và nhanh chóng nói rằng ông đã không thể giành lại được quyền kiểm soát của đất nước đối với chính các vấn đề của mình.

Những bài học từ kinh nghiệm đó sẽ đưa đến việc lập kế hoạch đàm phán hiện nay. Chẳng hạn, cần cam kết thêm nhiều thời gian hơn cho việc xây dựng dần các khối liên minh trong số 27 nước thành viên. May đã đến thăm các quốc gia Trung và Đông Âu nhỏ hơn, điều cho thấy rằng bà thừa nhận cần dành nhiều thời gian hơn cho việc xây dựng sự ủng hộ khắp lục địa này.
Thách thức thứ hai là các cuộc tranh đấu nội bộ của Anh. Ở đây, May đã cam kết không viện dẫn Điều 50 cho tới khi bà đảm bảo được “một cách tiếp cận toàn Anh” giải quyết các mối quan ngại ở Bắc Ireland và Scotland. Hai khu vực này đã bỏ phiếu vẫn ở lại EU, và Scotland đe dọa tổ chức bỏ phiếu “rời khỏi Anh”. May đã đến thăm Edinburg vào giữa tháng 7 và sau đó 10 ngày đã đến Belfast, gửi đi một dấu hiệu rõ ràng cho thấy cam kết của bà trong việc đưa những quan ngại của các chính quyền được ủy thác này vào các cuộc đàm phán.

Một vấn đề nữa là không ít hơn 11 cuộc bầu cử quốc gia dự kiến diễn ra ở các nước thành viên EU trong 2 năm tới. Bối cảnh này tất yếu sẽ thay đổi tiến trình của các cuộc đàm phán. Các báo cáo hiện nay cho thấy rằng Chính phủ Anh sẽ chờ đợi cho tới sau khi cuộc bầu cử ở Pháp và Đức trong năm tới để viện dẫn Điều 50, đẩy việc khởi đầu tiến trình đàm phán chính thức kéo dài 2 năm tới cuối năm 2017, mà sẽ mang lại cho Anh thêm thời gian để chuẩn bị.

Ngay sau cuộc trưng cầu ý dân, các nhà lãnh đạo ở Brussels và ở vài thủ đô EU đã bảo vệ những lập trường dường như không thể thay đổi. Jean-Claude Juncker, chủ tịch Ủy ban châu Âu, đã tuyên bố: “Brexit sẽ không phải là cuộc ly dị thân tình”. Thủ tướng Đức Angela Merkel đã bác bỏ các cuộc đàm phán chính thức trước khi viện đến Điều 50, tuyên bố rằng hành động này không nên “mất nhiều thời gian”. Tổng thống Pháp Francois Hollande đã yêu cầu Chính phủ Anh nhanh chóng đệ trình thông báo Điều 50.

Tuy nhiên, quan trọng là cần nhìn vượt ra ngoài những tuyên bố này, mà có thể được xem là mở ra những mánh khóe thương lượng, đến những lợi ích cơ bản của tất cả các bên, nơi cuối cùng gần như chắc chắn sẽ tìm thấy nhiều sự linh hoạt hơn. Trong nhiều trường hợp, tư lợi chính trị của các bên ở phía kia trên bàn đàm phán có thể có trọng lượng hơn cam kết của họ đối với những gì Brussels muốn gọi là “dự án châu Âu”. Những tuyên bố công khai từ Paris và Berlin đã bắt đầu thay đổi, với việc Hollande nói ông chấp nhận rằng Anh cần thời gian để chuẩn bị cho các cuộc đàm phán hậu trưng cầu ý dân và Michael Roth, Bộ trưởng các vấn đề châu Âu của Đức cho rằng đất nước này có thể có một địa vị “đặc biệt” bên trong EU. Thậm chí Merkel hiện nay tỏ cho thấy rằng các cuộc đàm phán không nên bắt đầu trước cuộc bầu cử ở Đức vào năm tới, mà sẽ không diễn ra sớm hơn ngày 27/8/2017. Lập trường của tất cả các bên tham gia tất yếu sẽ tiếp tục thay đổi khi họ phản ứng một loạt áp lực trong nước và các áp lực khác.

Cân nhắc cuối cùng dành cho Anh là tránh có các cuộc đàm phán về thị trường duy nhất, với “4 quyền tự do” của nó (tự do lưu chuyển hàng hóa, dịch vụ, tài chính và con người), được tách hẳn ra khỏi các cuộc đàm phán về những mối quan ngại khác. Mặc dù các vấn đề thương mại và nhập cư nằm ở vị trí cao trong chương trình nghị sự, sẽ là sai lầm nếu chúng được đàm phán bên trong khuôn khổ thị trường duy nhất. Đó có thể là một vấn đề sẽ được đàm phán trong một lĩnh vực không liên quan, như y tế, bảo vệ người tiêu dùng, hay các quy tắc cho nền kinh tế số, có thể mang lại một cơ hội tạo ra một thỏa thuận về vấn đề thị trường duy nhất điều khó khăn.

Bước kế tiếp, mà các nhà đàm phán của Anh sẽ liên tục cần phải xem xét lại và hiệu chỉnh khi họ ngồi tại bàn đàm phán, là áp dụng giá trị tương đối đối với mỗi vấn đề trong nhiều chương trình nghị sự theo quan điểm của mỗi bên tham gia đàm phán. Họ sẽ tìm kiếm càng nhiều vấn đề càng tốt ở nơi cả hai bên (hoặc nhiều bên) tham gia gán cho cùng một vấn đề một giá trị khác nhau. Trở lại Hiệp ước Trại David 1978, người ta cho rằng Ai Cập và Israel không thể nhất trí về việc làm thế nào để phân chia Sinai mà ban đầu cả hai cùng muốn có. Nhưng họ muốn có bán đảo này vì nhiều lý do khác nhau. Israel cần một vùng đệm chống lại một cuộc tấn công bất ngờ. Ai Cập coi khu vực này là vấn đề thanh thế và tầm quan trọng lịch sử - mà nó nên là của người Ai Cập như nó đã vậy từ thời các Pharaohs. Giải pháp là để nó trở thành một phần của Ai Cập nhưng với một cam kết tiếp tục duy trì khu vực này phi quân sự hóa. Cả hai phía đã có những gì họ muốn: Israel được an toàn, còn Ai Cập có chủ quyền. Hiếm khi cái được gọi là “tạo giá trị” sẽ có được sự rõ ràng này, nhưng việc tận dụng những khác biệt này là một trong các yếu tố cơ bản nhất của học thuyết đàm phán. Các nhà đàm phán về Brexit cần tìm kiếm các vấn đề có giá trị cao để một nhà đàm phán theo đuổi và có cái giá phải trả tương đối thấp để một nhà đàm phán khác nhượng bộ. Càng nhiều vấn đề có thể được nhận diện ở nơi cái giá và giá trị đối với các bên tham gia là khác nhau, thì càng dễ dàng hơn để tạo ra nhiều trao đổi.

Trên hết, EU cần thiết lập các quy tắc rõ ràng về giao tiếp với báo giới và công chúng về các cuộc đàm phán. Những quy tắc này sẽ kêu gọi làm cân bằng tính minh bạch một cách cẩn thận với sự cần thiết phải suy xét thấu đáo, để các thỏa thuận có thể được tạo ra và được thảo luận mà không bị làm hại bởi những tiết lộ công khai sớm trước công chúng. Thỏa thuận cuối cùng về việc Anh rời khỏi EU có thể khả quan hơn nhiều so với cuộc tranh luận ầm ĩ sau cuộc bỏ phiếu vào ngày 23/6/2016 cho thấy nó có thể là vậy. Nhưng một khi đạt tới một thỏa thuận toàn diện, Chính phủ Anh sẽ đối mặt với một thách thức lớn còn lại: quảng bá cả gói này đến một dân chúng quá bị phân cực hóa bởi cuộc trưng cầu ý dân.

Theo “Foreign Affairs

Hương Trà (gt)