Với việc hội nghị thứ hai diễn ra tại Brunei hồi cuối tháng 8 vừa qua, ADMM+ giờ đây đã bước vào chu kỳ hoạt động mới. Được phát động vào tháng 10/2010 như là khuôn khổ chính thức đầu tiên gắn kết bộ trưởng quốc phòng 10 nước ASEAN và 8 nước đối tác đối thoại (Australia, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, New Zealand, Hàn Quốc, Nga và Mỹ), ADMM+ đang nổi lên như một trụ cột chính sách đối ngoại và hợp tác quốc phòng trong khu vực. Việc ADMM+ từ nay sẽ diễn ra 2 năm/lần thay vì 3 năm là một tín hiệu tốt. Hiện tồn tại cả quan điểm nghi ngờ lẫn tích cực về ADMM+. Trong khi còn quá sớm để đưa ra nhận định cuối cùng, hiện tại là thời điểm tốt để nhìn lại những gì cơ chế này đạt được và đánh giá những thách thức sẽ phải đối mặt trong tương lai.

Thành tựu của ADMM+ phần lớn xuất phát từ đặc trưng của nó là một khuôn khổ hợp tác thực tế giữa giới lãnh đạo quốc phòng các nước trong khu vực. Trước hết, có thể nói ADMM+ đã hoàn toàn thành công, thậm chí còn hơn cả kỳ vọng. Tầm vóc của ADMM+ không chỉ thể hiện qua bản thân hội nghị cấp bộ trưởng, mà đáng nói là một loạt hoạt động liên tục của 5 nhóm chuyên gia công tác (EWG): hỗ trợ nhân đạo và cứu hộ thảm họa (HADR), an ninh hàng hải, quân y, chống khủng bố và hoạt động gìn giữ hòa bình. Dù không thường xuyên được quảng bá, song một loạt hội nghị, hội thảo và quan trọng nhất là hoạt động diễn tập đã diễn ra từ mùa xuân 2011 đến nay.Sự kiện lớn nhất và nổi bật nhất đến nay chính là cuộc diễn tập chung HADR/Quân y tại Brunei vào tháng 6/2013, với hơn 3.000 quân nhân tham gia. Đây là cơ hội hiếm hoi cho binh sĩ đến từ Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ, Việt Nam và Indonesia phối hợp cùng nhau. Nhật Bản và Trung Quốc đều giữ cương vị đồng chủ tịch các EWG Quân y và HADR. Cả hai đều hợp tác tốt, bất chấp căng thẳng chính trị song phương. Trong chưa đầy ba năm, ADMM+ đã chứng minh khả năng qua việc tổ chức một cuộc diễn tập quy mô lớn như vậy - một “thành tích lớn” theo đánh giá của Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Chuck Hagel. Các EWG an ninh hàng hải và chống khủng bố cũng lên kế hoạch diễn tập vào cuối năm nay.

Thứ hai, sự mới mẻ của ADMM+ nằm ở thực tế rằng đây là một khuôn khổ và tiến trình do các bộ trưởng quốc phòng thúc đẩy, chứ không phải các ngoại trưởng như ở Diễn đàn Khu vực ASEAN (ARF). Những cuộc thảo luận chiến lược giữa các bộ trưởng quốc phòng và các quan chức quốc phòng cấp cao có một giá trị rõ ràng, khác biệt với cuộc đối thoại giữa các ngoại trưởng và các nhà ngoại giao. Hơn nữa, tại nhiều nước - kể cả một số nước ASEAN - lực lượng vũ trang và bộ quốc phòng có tầm ảnh hưởng quốc nội mạnh mẽ (hơn bộ ngoại giao) và thường thân cận với nguyên thủ quốc gia hoặc người đứng đầu chính phủ.

Thứ ba, ADMM+ tạo thuận lợi cho hợp tác song phương giữa tất cả các nước. Hệ thống thiết lập các cặp đồng chủ tịch EWG giữa một nước ASEAN và một nước "+", như Indonesia và Mỹ với EWG chống khủng bố đã hoạt động tốt. Nó đòi hỏi từng cặp đồng chủ tịch phải phối hợp toàn diện. Trong chu kỳ hoạt động EWG sắp tới, Nhật Bản sẽ đồng chủ tịch EWG HADR với Lào, nước mà Tokyo hiện không có quan hệ quốc phòng đáng kể. Những mối quan hệ đối tác song phương mới đang xuất hiện từ tiến trình ADMM+.

Tuy nhiên, bất chấp những thành tựu quan trọng đó, ADMM+ cũng đối mặt với nhiều thách thức sẽ quyết định giá trị lâu dài của cơ chế hợp tác này. Trước tiên, các nước tham gia cần phải làm rõ những nội dung mà họ trông đợi ADMM+ sẽ là nơi để đối thoại chiến lược về những vấn đề quan tâm chung thực sự như an ninh hàng hải, Biển Đông và Triều Tiên. Trên thực tế, các cuộc thảo luận nghiêm túc và thẳng thắn về những vấn đề nói trên đang diễn ra trong các hội nghị cấp bộ trưởng và quan chức quốc phòng cấp cao (ADSOM+). Song, có thể sẽ là cần thiết để ADMM+ được ủy quyền rõ ràng hơn nhằm theo đuổi các cuộc thảo luận chiến lược. Vì thế, việc tổ chức hội nghị “kín” không chính thức cấp bộ trưởng và quan chức cấp cao là đáng cân nhắc.

Thứ hai, ADMM+ cần phải vượt qua trọng tâm nghị sự về những vấn đề an ninh phi truyền thống. Không ai trông đợi ADMM+ sẽ giải quyết tranh chấp lãnh thổ trong khu vực (vấn đề an ninh truyền thống). Tuy nhiên, đang có nhiều lĩnh vực quan trọng khác, đặc biệt trong lĩnh vực hàng hải - nơi ADMM+ có tiềm năng để đóng góp, và kể cả trong các cơ chế truyền thông và ra quyết định. 

Thứ ba, ADMM+ cần điều phối hoạt động với các tổ chức khác, rõ ràng nhất là ARF, vốn đang hợp tác về một loạt vấn đề tương tự. Do sự khác biệt về thành viên cũng như về việc ai đứng đầu, mối quan hệ này không êm thấm. Chẳng hạn như ý tưởng “báo cáo chéo” và “tham gia chéo” giữa các nhóm EWG của ADMM+ và các Nhóm hỗ trợ giữa kỳ ARF (ISG) vẫn là vấn đề nhạy cảm giữa một số quốc gia. Ngoài ra, trong lúc Hội nghị thượng đỉnh Đông Á (EAS) đang tăng cường can dự vào những vấn đề an ninh và quốc phòng, câu hỏi về việc làm thế nào để kết nối, hoặc không, giữa ADMM+ và EAS sẽ ngày càng hiện rõ trong những năm tới.

Thứ tư, với việc thiết lập một EWG mới về rà phá bom mìn, sẽ có 6 EWG trong chu kì hoạt động mới, nêu bật nhu cầu đảm bảo sự hiệp trợ giữa nội bộ các EWG. Nhu cầu này có thể là ưu tiên cao hơn việc đảm bảo hiệp trợ bên ngoài với ARF. Nhu cầu này là rất cần thiết trong các cuộc diễn tập. Do nguồn lực hạn chế ở tất cả các nước, số lượng cuộc diễn tập có thể sẽ bị giới hạn bằng việc kết hợp chúng với nhau như diễn tập HADR/Quân y vừa qua. 

Thứ năm, trong khi hoàn toàn tôn trọng nguyên tắc về “tính trung tâm của ASEAN”, có thể cần phải có một nhu cầu dài hạn để suy nghĩ làm thế nào để chia sẻ về quyền làm chủ ADMM+ đối với các nước đối thoại. Chắc chắn, ADMM+ được hình thành là “một phần tổng thể” của ADMM và có ý nghĩa góp phần hiện thực hóa Cộng đồng Chính trị-An ninh ASEAN vào năm 2015. Mọi quyết định lớn liên quan đến phương thức, hình thức và thành phần vì thế đều do ADMM đưa ra. Tuy nhiên, khi ADMM+ phát triển, có thể cần phải đánh giá lại bản thân ADMM+ có thể quyết định được gì với tất cả các nước tham gia. Chẳng hạn như loại sáng kiến nào các nước đối thoại có thể thực hiện và những gì vẫn nằm trong tay của ADMM.

Thứ sáu, đang có một thách thức về việc làm thế nào để ADMM+ được biết đến nhiều hơn. Thực tế rằng ADMM+ vẫn còn mới mẻ và hội nghị cấp bộ trưởng, dù về bản chất sẽ thu hút sự quan tâm của truyền thông, mới chỉ diễn ra có hai lần, và vì thế không được biết đến nhiều. Ngoài ra, không có nhiều thông tin về ADMM+. Người dân, kể cả các chuyên gia, thường có quan điểm tiêu cực hoặc nghi ngờ về những gì mình không nắm rõ. Một khi hoạt động của ADMM+ không phải là bí mật, công chúng cần có thêm thông tin, như về hoạt động của các EWG. Nó sẽ giúp ADMM+ nâng cao vị thế. Trong chu kỳ hoạt động đầu tiên, do mọi thứ đều còn mới mẻ và phải bắt đầu từ vạch xuất phát, ADMM+ đạt tiến bộ tương đối dễ dàng. Chính vì thế, giá trị thực sự của ADMM+ sẽ được thử thách trong những năm tới. 

Tác giả là Michito Tsuruoka, nhà nghiên cứu cấp cao của Viện Nghiên cứu Quốc phòng thuộc Bộ Quốc phòng Nhật Bản. Bài viết đăng trên trang "CSIS".

Vũ Hiền (gt)