Trong các chuyến đi gần đây tham dự các hội nghị thượng đỉnh APEC (Diễn đàn hợp tác kinh tế châu Á-Thái Bình Dương), ASEAN (Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á) và G20 (Nhóm các nền kinh tế lớn), Tổng thống Indonesia Joko Widodo đã nói về việc ông nhận thấy vai trò của Indonesia như một "trục biển toàn cầu" như thế nào. Công nhận địa vị của Indonesia là quốc gia quần đảo lớn nhất thế giới và vị trí của nó nằm ở giao điểm giữa Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương, Widodo đã nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc biến vị trí chiến lược trên biển của Indonesia thành nền tảng của chính sách đối ngoại. Chính sách mới này đặt ra một câu hỏi thú vị: Làm thế nào để Indonesia định vị bản thân mình ở Ấn Độ Dương trong bối cảnh nước này sẽ thực hiện vai trò Chủ tịch Hiệp hội Vành đai Ấn Độ Dương (IORA) vào năm 2015?.

Trong nhiều thập kỷ, trọng tâm chính của ngoại giao Indonesia là ASEAN và khu vực phía Bắc nước này. Điều này là hợp lý, đặc biệt trong thời điểm Indonesia và các nước khu vực Đông Á (cả Đông Bắc Á và Đông Nam Á) có mối quan hệ kinh tế chặt chẽ. Hiện nay, với tầm nhìn biển của mình, Widodo dự định mở rộng sự hiện diện ngoại giao tích cực của Indonesia từ việc chỉ đơn thuần lấy ASEAN làm trung tâm chuyển sang đấu trường rộng lớn hơn ở Ấn Độ-Thái Bình Dương. Tuy nhiên, nếu nước này muốn đóng một vai trò mang tính xây dựng và hiệu quả, Indonesia sẽ cần phải hiểu rõ về khu vực Ấn Độ Dương và làm rõ những gì mà nó thực sự có thể đóng góp cho khu vực này.

Cấu trúc khu vực còn kém phát triển

Ấn Độ Dương ngày càng quan trọng về mặt chiến lược và kinh tế. Khoảng 20% thương mại biển toàn cầu diễn ra tại đây. Một nghiên cứu gần đây của Viện khai thác biển của Pháp đã cho thấy lưu lượng tàu ở Ấn Độ Dương đã tăng hơn 300% trong vòng 20 năm qua. Nhận thức về tầm quan trọng chiến lược của Ấn Độ Dương, các quốc gia ven biển và quốc gia hải đảo của khu vực này đã thực hiện các bước đi nhằm tăng cường năng lực hải quân của mình.

Kết quả là, Ấn Độ Dương hiện là một trong số các khu vực có ngân sách quốc phòng lớn nhất thế giới. Ví dụ, Ấn Độ đã phân bổ 5,8 tỷ USD để hiện đại hóa và mở rộng lực lượng hải quân của mình vào năm 2014, trở thành nước chi tiêu lớn nhất trong khu vực Ấn Độ Dương. Số tiền này được sử dụng cho một trong các mục đích là hoàn thành tàu sân bay Vikrant của Ấn Độ và kích hoạt lò phản ứng trên tàu.

Trong khi đó, Trung Quốc đã can dự sâu vào việc xây dựng các cảng ở Myanmar, Bangladesh, Pakistan và Seychelles, Maldives (2 quốc gia quần đảo ở Ấn Độ Dương). Mặc dù các quan chức Trung Quốc đã liên tục cố gắng nhấn mạnh rằng các cảng này được xây dựng hoàn toàn vì mục đích thương mại, song các liên hệ quân sự và trợ giúp kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc trong khu vực đã dấy lên câu hỏi về tham vọng hải quân lâu dài của nước này đối với Ấn Độ Dương.

Việc tăng cường hải quân ở Ấn Độ Dương tự nó đặt ra các câu hỏi về vấn đề an ninh. Tuy nhiên, tình hình phức tạp hơn do các vấn đề dai dẳng khác như cướp biển (nhất là ở ngoài khơi bờ biển Somalia), sự tồn tại của các quốc gia không phải là thành viên Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân, cũng như tương lai không rõ ràng của việc triển khai sức mạnh quân sự của Mỹ từ rặng san hô Diego Garcia. Đáng tiếc là các thách thức an ninh ngày càng phức tạp đang không được kiểm soát tốt.

Cấu trúc khu vực tại Thái Bình Dương cho thấy một sự tương phản. Chắc chắn những tranh chấp đang diễn ra ở Đông Á với căng thẳng ở Biển Đông và quần đảo Senkaku/Điếu Ngư. Tuy nhiên, một loạt diễn đàn đa phương, từ ASEAN và các hình thức mở rộng của nó cho tới APEC, cung cấp một nền tảng vững chắc để các nước Đông Á hợp tác và tôn trọng lợi ích chung. Tuy nhiên tại khu vực Ấn Độ Dương, cấu trúc an ninh khu vực đang kém phát triển. Hiệp hội hợp tác khu vực Nam Á (SAARC) luôn vướng vào sự cạnh tranh giữa Ấn Độ và Pakistan. Điều này cũng làm cho Hiệp hội Vành đai Ấn Độ Dương (IORA), trước đây là Hiệp hội Vành đai hợp tác khu vực Ấn Độ Dương (IOR-ARC), trở thành diễn đàn khu vực lòng chảo duy nhất có tiềm năng quản lý các mối quan hệ phức tạp trong vùng Ấn Độ Dương.

Những năm gần đây đã chứng kiến một số nỗ lực nhằm củng cố IORA. Với vị trí chủ tịch hiện tại, Úc đã đề xuất các sáng kiến hợp tác kinh tế, ví dụ như Tuần kinh doanh IORA và một tuyên bố kinh tế theo đó thành lập một quỹ trị giá 1 triệu USD để thúc đẩy các hoạt động kinh tế trong khu vực Ấn Độ Dương. Quan trọng hơn, IORA đã bắt đầu nhận ra an ninh hàng hải là một trong những ưu tiên chính của Hiệp hội như đã được đề cập tại Hội nghị Hội đồng Bộ trưởng (MCM) của IORA lần thứ 13 tổ chức tại Perth (Australia) hồi tháng 11/2014.

Bất chấp những diễn biến tích cực này, sự tiến triển của IORA đến nay vẫn còn khiêm tốn. Tổ chức này đang phải đối mặt với ít nhất là 3 thách thức chính. Một là, IORA chưa phải là một thể chế hiệu quả. Nó được thiết kế đầy tham vọng với sự quan tâm trong quá nhiều lĩnh vực phức tạp, trong đó có an ninh hàng hải, thương mại và đầu tư, quản lý nghề cá, giao lưu văn hóa và nhiều lĩnh vực khác. Kể từ khi thành lập vào năm 1997, tổ chức này đến nay chưa thể giải quyết hiệu quả các lĩnh vực này. Các sáng kiến hợp tác kinh tế và liên kết giao lưu nhân dân trong khuôn khổ IORA vẫn còn rất hạn chế, mặc dù có một số cải tiến nhỏ thời gian gần đây.

Hai là, Ấn Độ Dương thiếu một bản sắc khu vực và bị cản trở bởi sự mất niềm tin đáng kể. Sự khác biệt rõ rệt giữa các quốc gia trải dài trên một khu vực rộng lớn từ Australia đến Nam Phi làm cho IORA khó xác định được bất kỳ lợi ích chung nào. Hợp tác an ninh và tập trận chung có giới hạn không đủ để giải quyết sự cân bằng quyền lực vốn tương đối mong manh. Thực vậy, đã có một số sáng kiến hợp tác an ninh vượt ra ngoài khuôn khổ IORA như Milan và các Hội nghị chuyên đề hải quân Ấn Độ Dương (IONS), tuy nhiên các sáng kiến này chủ yếu tập trung vào các vấn đề hoạt động và hầu như không đề cập gì đến vấn đề chính sách và chiến lược. Quan trọng hơn, các sáng kiến hiện nay không lôi kéo được sự tham gia thực sự của các cường quốc bên ngoài. Trung Quốc, Mỹ và một vài quốc gia khác đã trở thành các đối tác đối thoại của IORA, tuy nhiên các cơ chế hiện tại cho họ rất ít không gian để đóng vai trò mang tính xây dựng.

Ba là, vành đai Ấn Độ Dương thiếu ý chí chính trị để thành lập một thể chế khu vực hiệu quả. Hội nghị cấp cao nhất của IORA hiện là cuộc gặp của một hội đồng ngoại trưởng và đến nay vẫn chưa có hội nghị thượng đỉnh của những người đứng đầu chính phủ. Rất nhiều nhóm làm việc của IORA được điều hành và xử lý bởi các quan chức cấp cao hay thậm chí chỉ ở cấp thấp hơn. Các cuộc họp về an ninh chỉ có sự tham dự của người đứng đầu các lực lượng hải quân chứ không phải là các bộ trưởng quốc phòng.

Vai trò cho Indonesia

Rõ ràng, để tránh một cuộc chạy đua tranh giành quyền lực và ảnh hưởng tại khu vực, những nỗ lực lớn hơn nhằm duy trì sự ổn định tại khu vực Ấn Độ Dương là cần thiết. Và đây chính là điều mà Indonesia có thể đóng một vai trò giúp củng cố IORA và biến nó thành một diễn đàn khu vực hoàn thiện và được tôn trọng.

Được công nhận là một quốc gia từ lâu chủ trương ủng hộ chủ nghĩa khu vực ở Đông Á, Indonesia đang ở vào vị thế thuận lợi trong việc thúc đẩy điều tương tự ở Ấn Độ Dương. Là quốc gia nổi bật trong ASEAN, Indonesia đã tìm cách thúc đẩy các tiêu chuẩn bằng việc khởi xướng một số lượng đáng kể các tài liệu ASEAN như Hiến chương ASEAN. Một di sản quan trọng của Indonesia trong ASEAN là Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác (TAC), văn bản đã trở thành một yếu tố trung tâm trong việc thúc đẩy hòa bình và hợp tác. Cùng với các nước ASEAN khác, Indonesia cũng đã thành công trong việc đưa các cường quốc chính ở Thái Bình Dương tham dự Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS), diễn đàn mà ASEAN là hạt nhân. Bên cạnh đó, ở Ấn Độ Dương, Indonesia không có xung đột với bất kỳ nước nào. Trong hợp tác với Malaysia và Singapore, Indonesia thậm chí còn cho thấy một ví dụ tiêu biểu về hợp tác an ninh ba bên thông qua chương trình tuần tra hỗn hợp tại eo biển Malacca (MSSP). Đối với nhiệm kỳ chủ tịch IORA kéo dài 2 năm mà chưa đầy 1 năm nữa kể từ thời điểm này Indonesia sẽ bắt đầu nắm giữ, hiện có ít nhất 5 cải cách chính mà Indonesia có thể xem xét. Thứ nhất, để tạo ra quan niệm về các lợi ích và chuẩn mực chung, Indonesia có thể đề xuất một hiệp ước kiểu như TAC đối với IORA. Một hiệp ước về hữu nghị và hợp tác Ấn Độ Dương có thể xây dựng lòng tin và giảm bớt ngờ vực. Hiến chương IORA hiện nay chỉ giải quyết các mục tiêu kinh tế của Hiệp hội mà không xử lý các yếu tố an ninh và an toàn đang ngày càng chiếm vị trí quan trọng.

Thứ hai, Indonesia có thể đề xuất rằng cơ quan ra quyết định cao nhất của IORA được nâng từ cấp hội đồng ngoại trưởng lên mức thượng đỉnh. Đây sẽ là một bước tiến quan trọng trong việc khuyến khích ý chí chính trị trong các thành viên IORA. Với một hội nghị thượng đỉnh được tổ chức thường xuyên, IORA sẽ chuyển từ một chương trình nghị sự theo từng dự án riêng rẽ mà nó đã theo đuổi trong nhiều năm, để chuyển sang tập trung vào chiến lược cấu trúc và hệ thống hơn. Bên cạnh đó, nên có nhiều hơn các cuộc gặp ở cấp bộ trưởng, trong đó có cuộc gặp của các bộ trưởng quốc phòng IORA. Một diễn đàn các bộ trưởng quốc phòng sẽ là rất quan trọng để giải quyết toàn diện hơn các vấn đề an ninh và tạo điều kiện cho các biện pháp xây dựng lòng tin giữa các thành viên IORA.

Thứ ba, Indonesia có thể giúp đẩy nhanh sự gia nhập của Myanmar, Maldives và thậm chí cả Somalia vào IORA. Tổ chức này cũng có thể vươn tới Pakistan, quốc gia hiện chưa phải là thành viên của IORA bất chấp vị trí của nó là một nhà nước ven biển. IORA càng được mở rộng bao nhiêu thì tính hợp pháp của nó trong việc xây dựng lòng tin trong khu vực sẽ càng tăng lên bấy nhiêu.

Thứ tư, IORA cần hiệu quả hơn trong việc đưa các đối tác đối thoại của mình vào các dự án hợp tác rộng lớn hơn của Hiệp hội. Điều quan trọng là các cường quốc bên ngoài không cảm thấy bị đẩy ra bên lề của bất kỳ sáng kiến và tiến trình nào của IORA. Các đối tác đối thoại cần được khuyến khích tham gia các dự án của IORA trong đó có các đối thoại về an ninh và xây dựng chính sách. Một cuộc họp chính thức giữa IORA và các đối tác đối thoại của Hiệp hội có thể lấy mô hình của Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS), nơi mà các nhà lãnh đạo EAS thường có một ngày gặp trực tiếp ngay sau khi các nhà lãnh đạo ASEAN kết thúc một hội nghị thượng đỉnh kéo dài hai ngày.

Năm là, Indonesia có thể phát triển một kế hoạch hành động trong cả ngắn và dài hạn sao cho IORA có các công cụ và định hướng tốt hơn trong việc giám sát tính hiệu quả của các dự án hợp tác của Hiệp hội. Hiệp hội cần phải xác định các kết quả hữu hình có thể đạt được trong một khoảng thời gian nhất định. Lấy kinh nghiệm từ các nước ASEAN, tổ chức đã xác định các mục tiêu của mình trong ba trụ cột của Cộng đồng ASEAN, IORA có thể lựa chọn một số lượng giới hạn về các ưu tiên với các mục đích và công cụ rõ ràng, thay vì hoạt động với các cam kết cực kỳ tham vọng nhưng trống rỗng.

Nếu Indonesia dự định làm sống lại IORA, nước này cần phải bắt đầu chuẩn bị làm điều đó ngay bây giờ. Một nhiệm vụ hết sức cấp bách là phải thiết lập một viện hoặc cơ quan tập trung nghiên cứu đặc biệt các vấn đề Ấn Độ Dương, điều mà Indonesia hiện đang thiếu. Cơ quan này có thể đóng một vai trò quan trọng như là nhân tố đi đầu trong ngoại giao kênh II (ngoại giao học giả) và cung cấp cho Chính phủ Indonesia cách tiếp cận tốt hơn đối với các dự án của IORA cả trong nước và quốc tế. Indonesia có tiềm năng ảnh hưởng đến hướng đi và định dạng sự năng động của khu vực Ấn Độ Dương. Với khả năng ngoại giao của mình ở khu vực Đông Nam Á và Thái Bình Dương, Indonesia có thể giúp biến IORA trở thành một diễn đàn hợp tác đứng đầu tại khu vực./.

Theo “Diplomat”

Anh Thư (gt)