Chính sách Biển Đông của Malaysia dưới thời Chính quyền Thủ tướng Mahathir Mohamad giai đoạn 2018 - 2020

PHẠM DUY THỰC[1]

• Là một trong năm nước có yêu sách chủ quyền ở Biển Đông, Malaysia có lợi ích quốc gia về chủ quyền, an ninh và phát triển trên Biển Đông, song mức độ ưu tiên các lợi ích khác nhau. Giống như các nước yêu sách khác, đối với Malaysia, lợi ích về chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của Malaysia trên Biển Đông là tối thượng, nhất là quyết tâm bảo vệ năm thực thể Malaysia đang chiếm đóng trong phạm vi bản đồ thềm lục địa Peta Baru năm 1979, gồm gồm đá Hoa Lau (Swallow Reef), đá Kỳ Vân (Mariveles Reef), Bãi Thám Hiểm (Investigator Shoal), đá Én Ca (Erica Reef), đá Kiêu Ngựa (Ardasier Reef). Song, so với các nước yêu sách khác, nhất là Việt Nam, Malaysia nhấn mạnh hơn lợi ích phát triển trong tương quan với lợi ích an ninh. Malaysia coi bảo vệ tài nguyên dầu khí trên Biển Đông là “giới hạn đỏ” do đóng góp hơn 20% vào tổng sản phẩm quốc dân hàng năm, đưa Malaysia thành nước sản xuất dầu khí lớn nhất Đông Nam Á và xuất khẩu khí hoá lỏng (LNG) lớn thứ ba thế giới;[2] và duy trì đường vận tải biển an toàn từ Biển Đông qua eo biển Malacca do kinh tế Malaysia dựa nhiều vào thương mại đường biển (giá trị thương mại của Malaysia lớn hơn 150% GDP, trong đó 95% được vận chuyển bằng đường biển). Malaysia không đẩy lợi ích an ninh lên quá cao vì Malaysia nhận định chủ quyền của Malaysia không bị các cường quốc đe doạ trực tiếp như giai đoạn trước và trong Chiến tranh Thế giới thứ II.[3] Malaysia coi an ninh phi truyền thống trên Biển Đông, nhất là nhập cư bất hợp pháp từ biển và đánh bắt cá trái phép trong EEZ là thách thức an ninh chính, đe doạ trực tiếp đến chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, quyền chủ quyền, ảnh hưởng đến chính trị, xã hội, kinh tế và môi trường của Malaysia.[4]

Malaysia dưới Chính quyền Najib Razak (2009-2018) nói chung khá “thầm lặng”.[5] Malaysia triển khai nhiều biện pháp khác nhau để bảo vệ lợi ích của mình trên Biển Đông, song Malaysia luôn khéo léo, tránh tối đa việc công khai thông tin về các vụ việc tàu Trung Quốc xâm nhập vào vùng biển của Malaysia và tích cực giao thiệp hậu trường với Trung Quốc để làm dịu căng thẳng.[6]

Malaysia cứng rắn hơn

Tháng 5/2018, Liên minh Hy vọng (PH) do cựu Thủ tướng Mahathir dẫn dắt giành chiến thắng trước đảng cầm quyền Tổ chức dân tộc Mã Lai thống nhất (UMNO) của Najib trong cuộc bầu cử Hạ viện lần thứ 14 của Malaysia. Cuộc bầu cử đánh dấu lần đầu tiên trong lịch sử Malaysia kể từ khi giành độc lập năm 1957 một liên minh đối lập lên cầm quyền tại Malaysia.

Từ khi chiến thắng trong cuộc bầu cử đến khi rời chính quyền vào tháng 3/2020, ông Mahathir và chính quyền của ông đã có nhiều hành động thể hiện sự cứng rắn hơn trong vấn đề Biển Đông so với chính quyền tiền nhiệm.

Chính quyền Mahathir công bố hai văn bản quan trọng là Khuôn khổ đối ngoại của Malaysia mới và Sách Trắng quốc phòng, trong đó khẳng định giữ nguyên các lợi ích và nguyên tắc, nhưng thay đổi phương cách triển khai theo hướng không liên kết và đặt trọng tâm vào ASEAN để giảm áp lực cạnh tranh nước lớn.[7] Chính quyền Mahathir chủ trương không quân sự hóa và biến Biển Đông thành một khu vực hòa bình, kết nối và xây dựng cộng đồng, không phải là đối đầu hay xung đột theo tinh thần của Khu vực hoà bình, tự do và trung lập (ZOPFAN).[8]

Trên thực địa, Malaysia thể hiện quyết đoán hơn. Malaysia đơn phương điều tàu West Capella thăm dò khảo sát tại địa điểm sát với khu vực đệ trình chung với Việt Nam ở Biển Đông năm 2009 bất chấp việc Trung Quốc điều động tàu hải cảnh liên tục quấy nhiễu. Tàu West Capella còn tiến hành khảo sát tại lô ND1 và ND2 trong khu vực xác định (defined area) thuộc báo cáo chung thềm lục địa mở rộng ở khu vực phía nam Biển Đông với Việt Nam năm 2009. Malaysia còn chủ động tạo ra tranh cãi với Singapore thông qua việc mở rộng giới hạn cảng Johor chồng lấn với lãnh hải của Singapore ở ngoài khơi Tuas. Malaysia đồng thời đòi xem xét lại thoả thuận thăm dò chung dầu khí với Brunei ở lô CA-1 và CA-2 trong khu vực giáp ranh giữa hai nước do không hài lòng với mức chia sẻ nguồn thu dầu khí từ hai lô này.

Trên mặt trận chính trị - ngoại giao, Chính quyền Mahathir đề cao vai trò của ASEAN, luật pháp quốc tế, không liên kết và tăng cường phê phán các nước lớn can dự làm phức tạp tranh chấp Biển Đông. Chính quyền Mahathir cảnh giác với cạnh tranh Mỹ - Trung ở Biển Đông, coi việc Mỹ và Trung Quốc quân sự hoá, tăng cường hiện diện và phô trương sức mạnh quân sự trên Biển Đông đe doạ đến chủ quyền và an ninh của Malaysia.

Trong quan hệ với Mỹ và Trung Quốc, Malaysia giữ khoảng cách với cả hai cường quốc này. Thủ tướng Mahathir cho tạm dừng và đàm phán lại các dự án phát triển hạ tầng trong khuôn khổ sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) đã ký với Trung Quốc dưới thời Najib để cắt giảm chi phí cho Malaysia. Thủ tướng Mahathir có ít nhất 8 lần phát biểu công khai về Biển Đông, khẳng định lại các đảo/đá ở phía nam Trường Sa trong phạm vi bản đồ thềm lục địa Peta Baru thuộc chủ quyền của Malaysia; yêu cầu Trung Quốc làm rõ yêu sách của nước này ở Biển Đông;[9] lo ngại các nước lớn tự vận dụng luật pháp theo ý mình;[10] và cần giải quyết tranh chấp bằng đàm phán và qua toà trọng tài hoặc toà án quốc tế.[11] Tuy không lớn tiếng phê phán Mỹ như nhiệm kỳ đầu (1981-2003), Thủ tướng Mahathir không hoan nghênh các hoạt động quân sự và can dự của Mỹ vào Biển Đông.

Mặc dù vậy, Chính quyền Mahathir tránh làm đổ vỡ quan hệ với Trung Quốc và Mỹ. Với Mỹ, Malaysia duy trì các hoạt động hợp tác an ninh biển với Mỹ nhưng không phô trương. Malaysia đón tàu ngầm Mỹ thăm cảng Malaysia (1/2019), tổ chức các cuộc tập trận song phương Keris Ktrike, Tiger Strike, Besama Warrior; tập trận đa phương Gold Cobra, CARAT, RIMPAC, tập trận hải quân ASEAN-Mỹ tại Vịnh Thái Lan (9/2019), lần đầu tiên tập trận cảnh sát biển với Mỹ trên vùng biển của Malaysia (8/2019) và mua 12 máy bay không người lái ScanEagle của Mỹ (nhận 6 chiếc vào tháng 5/2019). Với Trung Quốc, Malaysia không muốn đối đầu mà tìm cách ít bạo lực để giải quyết vấn đề vì Malaysia không đủ năng lực quân sự trong khi Trung Quốc có lợi cho sự phát triển của Malaysia. Khi Trung Quốc thúc đẩy Cơ chế tham vấn song phương về các vấn đề trên biển (BCM), Malaysia không hưởng ứng song cũng không công khai bác bỏ.

Trên mặt trận pháp lý, Chính quyền Mahathir đệ trình riêng ranh giới ngoài thềm lục địa tại khu vực phía Bắc Biển Đông lên Uỷ ban ranh giới ngoài thềm lục địa của Liên hợp quốc (CLCS) ngày 12/12/2019. Theo Đại sứ Nguyễn Hồng Thao, đệ trình này của Malaysia đạt nhiều mục đích khác nhau. Một mặt Malaysia mở rộng yêu sách thềm lục địa theo bản đồ Peta Baru năm 1979 lên gấp 2 lần. Mặt khác, Malaysia ngầm ủng hộ Phán quyết Toà trọng tài năm 2016 của vụ Philipines kiện Trung Quốc về Biển Đông, trong đó khẳng định các thực thể, cấu trúc ở Trường Sa chỉ có tối đa 12 hải lý lãnh hải và không thể yêu sách tạo ra vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng, và gián tiếp bác bỏ yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc. CLCS có thể không có thẩm quyền đưa ra khuyến nghị về đệ trình của Malaysia do Trung Quốc có công hàm phản đối, song đệ trình của Malaysia mở ra cơ hội cho các nước liên quan tham gia và làm rõ lập trường pháp lý và yêu sách biển của mình.[12]

Nguyên nhân Malaysia cứng rắn hơn

Cách tiếp cận cứng rắn hơn của Chính quyền Mahathir 2.0 xuất phát từ các nguyên nhân chính, gồm: (i) tầm nhìn cá nhân của Thủ tướng Mahathir, (ii) nhu cầu dân tuý phục vụ đấu tranh chính trị nội bộ, nhất là với Najib và đảng UMNO, và (iii) sự thay đổi của môi trường khu vực và quốc tế.

Trên cấp độ cá nhân, Thủ tướng Mahathir giữ vai trò trung tâm trong việc thiết lập lại một số đường lối và tư tưởng đối ngoại mà ông theo đuổi trong các năm cần quyền.[13] Đó là sự đấu tranh giữa giá trị Á Đông và phương Tây; cảnh giác với Trung Quốc nhưng không đẩy cao thách thức Trung Quốc đối với trật tự khu vực;[14] theo đuổi tinh thần không liên kết; ủng hộ chủ nghĩa đa phương và coi ASEAN là nền tảng của chính sách đối ngoại và là cơ sở cho các khuôn khổ quan hệ với các nước lớn…[15]

Trên cấp độ quốc gia, Chính quyền Mahathir đẩy mạnh chính sách dân tuý đi kèm chiến dịch tranh cử. Chính quyền Mahathir chủ trương tăng cường sự minh bạch và dân chủ hơn trong hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại và Biển Đông. Chính quyền Mahathir không dựa nhiều vào giới tinh hoa như chính quyền Najib mà khuyến khích sự tham gia sâu rộng hơn của các lực lượng khác nhau, nhất là giới chuyên gia trong xã hội vào quá trình hoạch định chính sách. Chính quyền Mahathir phê phán trực tiếp bê bối tham nhũng của Najib đã gây thiệt hại cho Malaysia, nhất là các thoả thuận cơ sở hạ tầng trong BRI với Trung Quốc, chủ động thúc đẩy đàm phán lại các thoả thuận này nhằm giảm bớt chi phí cho Malaysia. Có ý kiến cho rằng một phần lý do Malaysia công bố Sách Trắng quốc phòng lần đầu tiên là nhằm minh bạch hoá các hoạt động chi tiêu quốc phòng trước dân chúng, gồm phòng thủ trên Biển Đông (các chính quyền trước đây giữ rất kín thông tin này).[16]

Trên cấp độ khu vực và quốc tế, các hoạt động mở rộng hiện diện của Trung Quốc ở Biển Đông ngày càng động chạm trực tiếp đến lợi ích kinh tế của Malaysia, buộc Malaysia phải có phản ứng. Việc cộng đồng quốc tế đẩy mạnh hoạt động chống đánh bắt cá IUU cũng là cơ hội thuận lợi để Chính quyền Mahathir cứng rắn hơn trong vấn đề này, vừa góp phần bảo vệ lợi ích của Malaysia, vừa ủng hộ lực lượng “ngư dân” ven biển thấp cổ bé họng ở Malaysia nhằm tạo tính chính danh cho chính quyền.

Tóm lại, Malaysia dưới thời Chính quyền Mahathir 2.0 (5/2018 - 3/2020) có cách tiếp cận cứng rắn hơn trong vấn đề Biển Đông so với chính quyền tiền nhiệm. Chính quyền Mahathir quyết liệt thực thi quyền chủ quyền đối với tài nguyên dầu khí trong bản đồ thềm lục địa 1979; phát biểu mạnh mẽ hơn theo hướng đề cao vai trò của ASEAN, luật pháp quốc tế, không liên kết và phê phán các nước lớn quân sự hoá làm phức tạp tranh chấp Biển Đông; đặc biệt là kích hoạt “cuộc chiến công hàm” tại Liên hợp quốc. Sự cứng rắn này xuất phát từ các nhân tố chính gồm kinh nghiệm, tư tưởng và phong thái cá nhân của Thủ tướng Mahathir; xu hướng dân tuý phục vụ nhu cầu đối nội; và cạnh tranh chiến lược nước lớn gia tăng, nhất là Mỹ - Trung ảnh hưởng đến quyền lợi của Malaysia ở Biển Đông./.