Liệu ASEAN vẫn còn liên quan?

Đây không chỉ là một câu hỏi tu từ. Việc không thể đạt được sự đồng thuận về vấn đề Biển Đông đã phơi bày những rạn nứt trong sự đoàn kết của ASEAN trước mắt công chúng. Các nhà bình luận, các nhà báo, các đối tác đối thoại của ASEAN và thậm chí ngay cả một số nước thành viên của khối đang đặt câu hỏi về sự liên quan của ASEAN trong vấn đề này. Nếu không có một câu trả lời thích đáng cho câu hỏi này, ASEAN sẽ bị loại ra ngoài cuộc. ASEAN sẽ không biến mất: các cuộc họp thường kỳ của các nhà lãnh đạo và các bộ trưởng sẽ vẫn được tổ chức với các nghi lễ trọng thể, những bài phát biểu long trọng vẫn sẽ được đưa ra. Nhưng liệu sẽ còn có ai quan tâm?

Biển Đông là một tuyến đường thủy quốc tế chính. Các tuyến đường thương mại quan trọng đi qua Biển Đông và vùng trời trên Biển Đông cũng là một trong những khu vực nhộn nhịp nhất trong ngành hàng không dân dụng. Biển Đông chiếm một vị trí chiến lược đặc biệt nối liền Thái Bình Dương với Ấn Độ Dương và Vịnh Persian. Đây là một vấn đề quan tâm của quốc tế. Nếu ASEAN không thể đưa ra quan điểm về một vấn đề cốt yếu như vậy trong chính khu vực của mình thì tại sao các nước khác lại phải xem đó là vấn đề quan trọng?

Tại sao sự đồng thuận lại quan trọng?

Không thể trốn tránh được thực tế là ASEAN đã bị chia rẽ về vấn đề Biển Đông. Các phương tiện truyền thông đã buộc tội Campuchia phải chịu trách nhiệm chính về việc ngăn cản sự đồng thuận của ASEAN vì nước này đã hành động theo yêu cầu của Trung Quốc. Không lâu sau cuộc họp năm 2012, Thủ tướng Hun Sen cho biết Campuchia đã thực hiện một sự “lựa chọn chiến lược” vì lợi ích của Trung Quốc. Phnom Penh đã không ngần ngại đưa ra quan điểm của mình về vấn đề Biển Đông. Năm nay, trước khi Tòa Trọng tài công bố phán quyết, Bắc Kinh đã nhiều lần và thường có những từ ngữ dọa nạt cảnh cáo tất cả các thành viên ASEAN để họ không đưa ra tuyên bố chung về phán quyết và Thủ tướng Hun Sen đã hai lần nói rằng Campuchia sẽ không đồng ý với một bản tuyên bố chung của ASEAN. Campuchia không hẳn là nước ASEAN duy nhất bất đắc dĩ phải chịu sự giận dữ của Trung Quốc về vấn đề Biển Đông. Sự thẳng thắn bất ngờ của các nhà lãnh đạo Campuchia trong năm 2012 đã tạo điều kiện thuận lợi cho những quốc gia khác có xu hướng né tránh vấn đề này.

Campuchia đã hành động trong phạm vi quyền hạn của mình theo Hiến chương ASEAN, vốn quy định rằng tất cả các quyết định được thông qua theo nguyên tắc đồng thuận. Bất đồng của ASEAN về vấn đề Biển Đông đã khiến cho tính hiệu quả và phù hợp của nguyên tắc đồng thuận bị đặt câu hỏi. Sự thất vọng với nguyên tắc đồng thuận là điều dễ hiểu, đặc biệt là tại thời điểm mà môi trường chiến lược ở Đông Á đang thay đổi nhanh chóng với việc Mỹ và Trung Quốc đang dò dẫm hướng tới một thỏa thuận mang tính tạm thời mới với nhau và với các nước khác trong khu vực. Cạnh tranh giữa các nước này về vấn đề Biển Đông đã trở thành điều kiện cho những điều chỉnh chiến lược lớn hơn đang được tiến hành.

Không thể phủ nhận rằng quyết định theo nguyên tắc đồng thuận làm giảm khả năng hành động của ASEAN đối với các vấn đề gây tranh cãi. Liệu có sự thay thế tối ưu. Nhưng sự thay thế cho nguyên tắc đồng thuận chỉ là gợi ý giả thuyết, được chủ trương bởi những người không có trách nhiệm dẫn dắt ASEAN. ASEAN không phải là Liên minh châu Âu (EU) và trong mọi trường hợp thì rõ ràng EU không phải là hình mẫu tốt nhất để ASEAN noi theo. Là một tổ chức liên kết với các thành viên rất đa dạng và có lợi ích quốc gia khác nhau, trong thực tế ASEAN chỉ có thể hoạt động bởi sự đồng thuận. Bất kỳ hình thức nào khác của việc ra quyết định sẽ khiến những khác biệt nhỏ trở thành chia rẽ lớn và dẫn tới nguy cơ phá vỡ hoàn toàn khối. Quyết định theo nguyên tắc đồng thuận là chiếc cầu chì ngắt trong trường hợp sự khác biệt về lợi ích quốc gia tăng lên đến mức hệ thống trở nên quá tải khiến nó có thể bị tan rã.

Trước năm 2012, không có vấn đề nào khiến ASEAN bất đồng quyết liệt như vậy, các thành viên ASEAN đã quá câu nệ về việc đạt được sự đồng thuận. Sự đồng thuận cơ bản nhất của ASEAN là sự thống nhất về việc luôn có sự đồng thuận, ngay cả khi nó chỉ là đồng thuận về hình thức hay về lời nói để duy trì vẻ bề ngoài thống nhất. ASEAN đã giải quyết như vậy ngay cả với những tranh chấp song phương nhạy cảm giữa các thành viên. Sự đồng thuận về việc luôn nhất trí duy trì mục đích cơ bản và lâu dài của ASEAN trong việc bảo đảm văn minh, trật tự trong mối quan hệ giữa các thành viên trong khu vực, nơi mà điều này không bị giả dối. Đây là một trách nhiệm quan trọng. Ở Đông Nam Á, vấn đề chủ quyền tương đối mới và thường vẫn nhạy cảm; thù hằn lịch sử chưa được quên đi và khu vực này nằm ở giao điểm lợi ích của các nước lớn. ASEAN được mong đợi sẽ cho phép các quốc gia nhỏ ở Đông Nam Á - quốc gia lớn nhất của khối vẫn nhỏ hơn so với các nước lớn - giữ lại một số lượng ít các quyền tự chủ thông qua việc duy trì sự gắn kết.

Đây là một trong những thành công chưa được đánh giá đúng của ASEAN: Hiện nay có những căng thẳng ở Biển Đông nhưng xét cả khu vực thì Đông Nam Á hòa bình với nhau, với thế giới và là một khối thịnh vượng. Đây là một hoàn cảnh không hoàn toàn giống năm 1967. Nếu nguyên tắc đồng thuận bị lạm dụng nhiều lần, hậu quả có thể sẽ không dự đoán được, không chỉ đối với ASEAN mà còn đối với các nước lớn, bao gồm cả Trung Quốc. Một sự lặp lại những gì đã xảy ra trong năm 2012 có thể đưa ASEAN vào con đường nguy hiểm.

Quy tắc ứng xử trên biển

ASEAN không có thẩm quyền để giải quyết vấn đề tranh chấp ở Biển Đông. Trong một chừng mực nào đó, vấn đề Biển Đông đã tạo điều kiện cho cạnh tranh Mỹ-Trung, ASEAN chỉ là một bên tham gia thứ cấp trong đấu trường có nhiều diễn viên. ASEAN có thể chỉ có vai trò hạn chế nhưng, ít nhất về tiềm năng, một lần nữa không phải là một vai trò kém quan trọng. Nhiều bằng chứng cho thấy vai trò tiềm năng của ASEAN.

Trung Quốc đã đồng ý với đề nghị của Singapore về Bộ quy tắc ứng xử cho những va chạm ngoài ý muốn trên biển (CUES) với mục đích làm giảm khả năng tai nạn tiềm tàng trong thời gian chờ đợi thỏa thuận Bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC). Một dự thảo tuyên bố về Bộ quy tắc ứng xử cho những va chạm ngoài ý muốn trên biển giữa ASEAN-Trung Quốc đang được hai bên thỏa thuận.

Nhưng Trung Quốc chỉ đồng ý thảo luận CUES trong phạm vi lực lượng bảo vệ bờ biển của mình mà không phải với lực lượng hải quân của Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc (PLA). Đây là một hạn chế nghiêm trọng. Trung Quốc tuyên bố những phần quan trọng của Biển Đông là lãnh thổ của Trung Quốc từ "thời cổ đại" và đã dựa chủ yếu vào lực lượng bảo vệ bờ biển để thực thi pháp luật ở Biển Đông, ví dụ về đánh bắt cá. Nhưng Hải quân Trung Quốc tuần tra, tập trận ở Biển Đông và đã xây dựng căn cứ trên các hòn đảo nhân tạo mà Trung Quốc xây dựng. Theo thời gian, Hải quân Trung Quốc chắc chắn sẽ đẩy mạnh triển khai cả về chất và lượng ở Biển Đông. Điều này rõ ràng là không công bằng với ASEAN và đặc biệt là các nước có tranh chấp do lực lượng hải quân các nước này đang bị lấn át bởi Hải quân Trung Quốc - trên thực tế bị lu mờ ngay cả so với lực lượng bảo vệ bờ biển của Trung Quốc. Hạm đội 7 của quân đội Mỹ là sự cân bằng thực tế duy nhất ở Biển Đông. Tuy nhiên, ngay cả một CUES hạn chế vẫn tốt hơn so với không có gì và có thể bổ sung CUES rằng Mỹ và Trung Quốc đã nhất trí với nhau về việc tuần tra tại Thái Bình Dương nơi mà Trung Quốc dường như cũng tuân thủ quy tắc ở Biển Đông, nơi chỉ huy Bộ Tư lệnh Thái Bình Dương của Mỹ gần đây đã thừa nhận sự cố nguy hiểm hiếm khi xảy ra.

Có khả năng tiến triển nhất chính là đề nghị của ASEAN về COC. Bộ quy tắc ứng xử này đã được thảo luận trong nhiều năm nhưng tiến độ vẫn chậm chạp. Để được áp dụng trong thực tế, COC phải giải quyết nhiều vấn đề quan trọng. Cho đến nay mới chỉ một phần vấn đề cốt lõi của COC được bàn đến. Một nhà quan sát vô tư có thể được tha thứ vì tự hỏi liệu Trung Quốc, hay ít nhất là Hải quân Trung Quốc, có thực sự quan tâm đến sự ràng buộc với COC, vốn sẽ hạn chế sự tự do hành động của tất cả các bên tham gia, hoặc phải chăng quá trình thảo luận dài vô tận về COC là một cách để kiềm chế ASEAN. Nhưng đó sẽ là một ý nghĩ "hạ đẳng" và tác giả nói rõ ràng rằng tác giả không phải là một người quan sát vô tư và do đó, không nghĩ đến những suy nghĩ như vậy.

Tại cuộc họp ở Viêng Chăn, Bộ trưởng Ngoại giao Vương Nghị cho biết việc đàm phán cần được tiến hành nhanh chóng và Trung Quốc muốn có một khuôn khổ cho COC vào năm 2017. Điều này có thể được coi là sự thừa nhận rằng tiến trình đàm phán COC đã không đạt được yêu cầu, các tranh chấp ở Biển Đông đã làm tổn hại danh tiếng của Trung Quốc và nếu để nó vượt khỏi tầm kiểm soát có thể gây tổn hại nghiêm trọng quan hệ với ASEAN. Ra được COC sẽ là một tín hiệu tích cực mạnh mẽ mà bất kỳ Bộ Ngoại giao nước nào cũng cần hoan nghênh. Nhưng chúng ta không nên mong đợi phép lạ. Các đàm phán về Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) và hướng dẫn thực hiện mất 20 năm mới đi đến ký kết. Những vấn đề mà COC phải giải quyết còn phức tạp hơn nhiều so với những vấn đề trong DOC.

Kinh tế quan trọng hơn

Vấn đề Biển Đông cần được nhìn nhận trong toàn cảnh. Đó chỉ là một khía cạnh của quan hệ ASEAN-Trung Quốc. Nhìn tổng thể, quan hệ ASEAN-Trung Quốc là tích cực. Tranh chấp chủ quyền vẫn phủ bóng lên mối quan hệ này bởi vì làm thế nào để một nước lớn giải quyết các vấn đề chủ quyền với các nước nhỏ mà có thể tránh khỏi việc biểu lộ ý định của nước lớn đối với các nước láng giềng. Xung quanh Biển Đông là nơi diễn ra các mối quan hệ hành động và tương tác giữa Mỹ với Trung Quốc và giữa các nước ASEAN với Trung Quốc ở Đông Nam Á. Nó nhận được sự chú ý lớn nhất của quốc tế và có xu hướng bị nhấn mạnh quá mức. Nhưng nó không phải là vấn đề duy nhất hay vấn đề nhất thiết quan trọng nhất trong chương trình nghị sự của cả Mỹ và Trung Quốc hay chương trình nghị sự của ASEAN. Hội nhập kinh tế có ý nghĩa địa chính trị lâu dài hơn cho ASEAN.

Nguyên nhân gốc rễ của sự chia rẽ trong ASEAN về vấn đề Biển Đông là những thay đổi trong cách thức một số thành viên hiện nay tính toán lợi ích quốc gia của mình. Cái bóng của Trung Quốc đang lớn hơn trong những tính toán kinh tế với mỗi quốc gia trong khu vực Đông Nam Á, bao gồm cả các đồng minh chính thức của Mỹ. Các cơ sở hạ tầng và đầu tư khác hiện nay được thực hiện trong khuôn khổ rộng lớn của sáng kiến "Một vành đai, một con đường" nối liền phía Tây Nam Trung Quốc Đại lục và Đông Nam Á thành một không gian kinh tế. Điều này được chào đón trên cơ sở kinh tế, nhưng chắc chắn cũng sẽ mang lại cho Trung Quốc ảnh hưởng về mặt chính trị. Không thể đổ lỗi cho Bắc Kinh về việc tăng cường ảnh hưởng của mình. Không một quốc gia lớn nào trong lịch sử từ bỏ bất cứ công cụ nào để gây ảnh hưởng. Các thành viên ASEAN rất khác nhau trong mức độ phát triển kinh tế, do đó khác nhau trong việc lựa chọn phát triển kinh tế. Đối với một số nước, đặc biệt là các thành viên mới và kém phát triển hơn, Trung Quốc là lựa chọn tốt nhất - và có lẽ là duy nhất – cho niềm hy vọng phát triển chuỗi giá trị. ASEAN phải cố gắng thay đổi tính toán của họ về lợi ích. Đây là ý nghĩa địa chính trị của Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC). Nền tảng của sự phù hợp và tính trung tâm của ASEAN phải là kinh tế.

AEC không thể thay thế Trung Quốc trong những tính toán kinh tế của các nước thành viên. Tuy nhiên, nếu AEC đạt được mục tiêu về một thị trường chung và nền tảng sản xuất chung thì có thể mở rộng sự lựa chọn, giảm thiểu ảnh hưởng của Trung Quốc và tăng cường sức hấp dẫn của ASEAN với các đối tác đối thoại khác, làm cho họ dễ dàng hơn trong việc tiếp tục tin tưởng vào vai trò trung tâm và sự liên quan của ASEAN.

Điều này sẽ không dễ dàng. Những vấn đề quan trọng phải đối mặt trong giai đoạn tiếp theo của quá trình hội nhập kinh tế ASEAN – các rào cản phi thuế quan, dịch vụ và một số hình thức di chuyển lao động - là khó khăn thực chất. Chủ nghĩa kinh tế dân tộc đang lên cao ở một số nước thành viên ASEAN. Những nước khác đang cảm thấy hối tiếc với mức cam kết hiện nay của AEC. Một số thành viên ASEAN đang trải qua những thay đổi chính trị phức tạp. Điều này sẽ gây khó khăn. Nhưng ASEAN cần phải cố gắng./.

Đây là trích đoạn từ bài phát biểu của Đại sứ lưu động Bilahari Kausikan tại tuần Hội nghị ASEAN 2016, do RHTLaw Taylor Wessing và Viện RHT tổ chức, đăng trên “Straits Times” (ngày 6/8).