Ngày 12/6, Hạ viện Mỹ đã thông qua dự luật Quyền xúc tiến thương mại (TPA) (hay còn gọi là Quyền đàm phán nhanh) trong khi bác bỏ dự luật Hỗ trợ điều chỉnh thương mại (TAA). Phiên bản dự luật này của Thượng viện, với TAA và TPA đi kèm với nhau, đã được thông qua. Điển hình là, một dự luật chẳng hạn như TAA sẽ có được sự ủng hộ mạnh mẽ của đảng Dân chủ bởi vì nó đem lại sự trợ giúp cho các cá nhân bị mất việc làm do các thỏa thuận thương mại. Tuy nhiên, bởi vì các dự luật này là riêng rẽ ở Hạ viện và được đi kèm với nhau ở Thượng viện, các thành viên đảng Dân chủ của Hạ viện đã bỏ phiếu chống để ngăn không cho TPA được ký thành luật. Nhiều thành viên đảng Dân chủ đã phản đối TPA bởi vì nếu được ký thành luật, Tổng thống Obama sẽ có được quyền đàm phán nhanh (hay còn gọi là lộ trình nhanh) để thông qua Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), hiệp định mà nhiều thành viên đảng Dân chủ phản đối. Bằng cách bác bỏ TAA, các thành viên đảng Dân chủ của Hạ viện đã buộc Thượng viện phải tách TAA ra khỏi TPA và bỏ phiếu lại.

Tổng thống Obama khi đó chỉ có thể dựa vào Lãnh đạo phe đa số Thượng viện thuộc đảng Cộng hòa Mitch McConnell và Chủ tịch Hạ viện thuộc đảng Cộng hòa John Boehner để đưa ra luật, và họ đã thông qua. Vào ngày 25/6, Thượng viện đã bỏ phiếu thông qua TPA, mà không có TAA, điều có nghĩa rằng dự luật này sẽ được chuyển đến Tổng thống. Với việc TPA được chuyển đến Tổng thống và Hạ viện thông qua TAA lần thứ hai, Chính quyền Obama có thể giành được một thắng lợi ở vòng đấu này. Bất chấp những gì xảy ra tiếp theo, thực tế rằng đảng của chính Tổng thống ban đầu từ bỏ ông dẫn đến một cuộc thảo luận hết sức cần thiết về vai trò của các hiệp định thương mại trong việc quyết định chính sách trong một xã hội dân chủ.

TPP là gì?

TPP là một hiệp định thương mại tự do mà theo đó sẽ tạo ra các quy tắc và tiêu chuẩn mới cho đầu tư thương mại và kinh doanh. Nếu thành công, hiệp định này sẽ bao gồm 11 quốc gia Vành đai Thái Bình Dương khác, các nước hiện đang chiếm 1/3 thương mại toàn cầu và 40% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) toàn cầu. Những người ủng hộ TPP tuyên bố rằng hiệp định này sẽ làm gia tăng khối lượng hàng xuất khẩu của Mỹ, thực thi các quyền lao động, và thiết lập các biện pháp bảo vệ môi trường mạnh mẽ. Chính quyền Obama cũng đã quảng bá rộng rãi về hiệp định này bằng ngôn ngữ địa chính trị. Đối với chính quyền này, TPP là cơ sở để thúc đẩy sự chuyển dịch Mỹ-châu Á, cũng như để chống lại, và trong tương lai hy vọng bao gồm cả, Trung Quốc. Mặt khác, những người chê bai TPP lại lo lắng về tính bí mật của các cuộc đàm phán. Họ lo sợ TPP sẽ chuyển dịch việc làm của người Mỹ ra nước ngoài, làm tăng chi phí thuốc men, làm suy yếu các cải cách của Phố Wall, và đem lại thêm sức mạnh cho các tập đoàn đa quốc gia mà không có lợi cho nhà nước.

Trên tờ Washington Post ngày 14/6, Larry Summers, cựu Bộ trưởng Tài chính và đồng thời là cố vấn kinh tế cho Tổng thống Obama, đã viết rằng việc không thể thông qua TPA “sẽ báo hiệu một sự thiếu cam kết của Mỹ đối với châu Á tại một thời điểm khi Trung Quốc đang phô trương sức mạnh của mình”. Tuy nhiên, bắt đầu với cảm giác vô vọng và bi quan, ông cũng tiếp tục khước từ tầm quan trọng và vai trò của TPP. Tuyên bố rằng “thời đại của các hiệp định đạt được thương mại tự do hơn theo một cách thức kinh điển về cơ bản đã kết thúc”, ông đã miêu tả hiệp định này là ít giống với một hiệp định thương mại và giống một công cụ nhiều hơn để hài hòa điều tiết giữa Mỹ và các đối tác của nước này. Đây là điểm mà vai trò của các hiệp định thương mại cần phải được xem xét lại.

Sau gần 14 năm các vòng đàm phán thương mại Doha không đạt được thỏa thuận, Mỹ thiết tha muốn thiết lập các hiệp định thương mại song phương và khu vực nhằm gia tăng ảnh hưởng của mình và tạo ra các chuẩn mực quốc tế mà nước này cho là quan trọng. Vấn đề là bản chất bí mật của các cuộc đàm phán quyết định các tiêu chuẩn. Các hiệp định này không bắt các bên đàm phán phải chịu trách nhiệm về phúc lợi công và gia tăng ảnh hưởng của các nhóm lợi ích đặc biệt. Điều này có thể làm suy yếu chủ quyền của một quốc gia và theo đó là khả năng của quốc gia đó đưa ra chính sách có lợi cho công dân của mình.

Các hiệp định thương mại làm suy yếu chủ quyền như thế nào

Như đã nói ở trên, do các hàng rào thuế quan và hạn ngạch vốn đã ở mức thấp; TPP ít giống với hiệp định thương mại mà liên quan đến hài hòa điều tiết nhiều hơn. Điều này đồng nghĩa với việc cải cách các đạo luật trong nước tại các nước ký kết thỏa thuận này để chúng phù hợp với các tiêu chuẩn của Mỹ liên quan đến các lĩnh vực như sở hữu trí tuệ, môi trường và lao động. Như trong nhiều hiệp định thương mại tự do (FTA), TPP cũng bao gồm một điều khoản Giải quyết tranh chấp nhà nước-nhà đầu tư (ISDS). Các cơ cấu giải quyết như vậy đã bảo vệ nhà đầu tư mà không có lợi cho nhà nước do họ vẫn còn non trẻ. Tổng gia tăng trong đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và sự gia tăng quốc hữu hóa các công ty nước ngoài trong quá trình phi thực dân hóa vào những năm 1960 đã dẫn đến việc nhiều nhà đầu tư quốc tế tán thành một cơ quan tư pháp mà theo đó sẽ thay thế các tòa án quốc gia ở các nước có pháp trị không công bằng. Năm 1965, Trung tâm giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế (ICSID) đã được tạo ra như một phần của Tập đoàn Ngân hàng Thế giới. Điều này đã tạo ra một cơ chế trọng tài để giải quyết các tranh chấp. Cơ chế này cho phép nhà đầu tư đưa ra các tuyên bố chống lại các nước vi phạm hiệp ước, nhưng không đem lại cho nhà nước sự giúp đỡ nào. Ban đầu, có rất ít nhà đầu tư sử dụng ICSID. Chỉ có 50 vụ kiện được đưa ra chống lại các nước từ năm 1965 đến năm 2000. Tuy nhiên, đến cuối năm 2013, các nhà đầu tư đã đưa ra tới 568 vụ kiện.

Chịu trách nhiệm về các vụ kiện là ba trọng tài, trong đó mỗi bên chỉ định ra một trọng tài và trọng tài thứ ba được cả hai bên cùng chỉ định. Các luật sư tư nhân với vai trò là các trọng tài có nhiệm vụ nới lỏng các tiêu chuẩn về đạo đức và được thúc đẩy bởi số tiền công mà họ nhận được để tham vấn cho bên phản đối (bị đơn). Nhiều trọng tài đã đóng “vài vai trò cùng lúc, chẳng hạn như luật sư, đại diện chính quyền, chuyên gia giám định, và viện sỹ”. Hiện nay, quá trình này do một nhóm các công ty luật quốc tế chi phối và nó đã biến thành một mỏ vàng. Trên thực tế, 55% tranh chấp được biết đến do một nhóm gồm 15 luật sư xử lý. Gần đây, đối với người yêu cầu đòi bồi thường (nguyên đơn), các vụ kiện ISDS có chi phí trung bình vào khoảng 8 triệu USD, với một số vụ kiện có chi phí lên tới hơn 30 triệu USD. Theo một ước tính của OECD, trung bình các luật sư trọng tài được trả 1000 USD/giờ, điều này giúp giải thích cho sự diễn giải rộng rãi được đưa ra cho các Hiệp định đầu tư quốc tế (IIA).

Hai điều khoản chính trong các IIA được các nhà đầu tư viện đến là Điều khoản đối xử công bằng và bình đẳng (FET) và Điều khoản tước quyền sở hữu gián tiếp. Điều khoản FET đã được giải thích rất rộng rãi rằng các đạo luật và thuế mới có thể được xem là vi phạm thỏa thuận đầu tư nếu chúng xúc phạm “những kỳ vọng chính đáng” của một nhà đầu tư. Mặt khác, điều khoản tước quyền sở hữu gián tiếp, liên quan đến một hành động mà sẽ ảnh hưởng đến khả năng của nhà đầu tư thu lợi từ bất kỳ tài sản nào mà họ sở hữu ở đất nước này. Việc phân xử bí mật tới nỗi các nhóm trong nước không thể bắt các trọng tài phải chịu trách nhiệm, và bản chất để ngỏ của IIA cho phép sự chậm trễ đáng kể trong quyết định của trọng tài. Về cơ bản, các trọng tài sẽ diễn giải các quy tắc đầu tư rất rộng rãi thông qua lăng kính của các bên tham gia thương mại tư nhân và trên thực tế tạo ra các quy tắc về cách chính phủ đối đãi với các nhà đầu tư nước ngoài mà không có sự xem xét hoặc đóng góp ý kiến của quần chúng. Hơn hết, quyết định của trọng tài mang tính bắt buộc và có hiệu lực ngay lập tức. Đáp lại, một số nước đã dùng cách phớt lờ quyết định của trọng tài do sự không công bằng nhận thấy được của các phán quyết được đưa ra bởi những người có lợi ích đáng kể trong việc diễn giải các IIA theo một cách thức làm gia tăng số án lệ trong tương lai của họ.

Các vụ kiện hiện tại

Cho dù Mỹ chưa bao giờ thua một vụ kiện nào về ISDS nhưng không có nghĩa rằng điều này là không thể xảy ra. Chẳng hạn, Đức, đất nước mà nhiều người coi là “ông tổ của trọng tài phân xử nhà đầu tư-nhà nước”, có rất nhiều doanh nghiệp đã khởi kiện các chính phủ nước ngoài từ những năm 1980 trở đi. Tuy nhiên, vào năm 2009, điều này đã đảo chiều chống lại họ. Sau khi thiết lập kiểm soát môi trường nghiêm ngặt đối với một nhà máy nhiệt điện đốt than, công ty Vattenfall của Thụy Điển đã kiện Chính phủ Đức. Một tòa án địa phương cho rằng các quy định về môi trường là quá khắt khe và Đức đã đồng ý đi đến một thỏa thuận. Có rất nhiều ví dụ khác mà ISDS cũng được sử dụng như là một công cụ để buộc nhà nước hành động vì lợi ích của công chúng.

Năm 1999, Occidental Petroleum đã ký một hợp đồng với Chính phủ Ecuador để thăm dò dầu lửa ở một rừng nhiệt đới. Một năm sau, để tài trợ tốt hơn cho hoạt động này, công ty này đã bán 40% cổ phần cho Tập đoàn Năng lượng Alberta của Canada, mà hiện nay là ENCANA. Occidental Petroleum đã không thông báo thỏa thuận này cho Chính phủ Ecuador và, khi tin tức về thỏa thuận này lan truyền đến người dân Ecuador, họ đã phát động các cuộc biểu tình chống lại công ty này. Tương tự, Ecuador đã chấm dứt hợp đồng và tịch thu tài sản của Occidental ở Quito cùng với các mỏ dầu của công ty này. Để đáp lại, Occidental đã đệ đơn khiếu nại theo Hiệp ước đầu tư song phương (BIT) Mỹ-Ecuador và bước vào quá trình phân xử. Sau 6 năm, tòa án trọng tài đã ra lệnh cho Ecuador phải trả 1,8 tỷ USD, một khoản tiền gần bằng ngân sách y tế hàng năm của Ecuador. Họ lập luận rằng mặc dù Occidental quả thực đã vi phạm luật pháp bởi việc tiến hành một thỏa thuận bên lề mà không thông báo cho Chính phủ Ecuador, nhưng phản ứng của Ecuador là quá gay gắt. Tuy nhiên, Ecuador đã yêu cầu hủy bỏ vụ kiện này và hiện đang từ chối chi trả.

Một ví dụ khác về khả năng ISDS làm suy yếu chủ quyền quốc gia là vụ kiện giữa El Salvador và Pacific Rim. Đầu những năm 2000, công ty khai thác Pacific Rim của Canada đã bắt đầu thăm dò vàng ở quốc gia Trung Mỹ này. Pacific Rim đã được cho phép thăm dò, nhưng ngay trước khi công ty này nhận được giấy phép khai thác cần thiết, vào năm 2008, một “cuộc khủng hoảng nước sạch” đã bắt đầu ở San Sebastian do các hoạt động khai thác làm ô nhiễm nguồn nước địa phương. Đến lượt mình, Chính phủ Salvador đã quyết định chấm dứt hoạt động khai thác ở nước này, do những lo ngại rằng việc tiếp tục khai thác sẽ gây ra những tổn hại lâu dài và làm ô nhiễm nguồn nước. Tuy nhiên, Pacific Rim đã nói rằng công ty này đã hoàn thành việc rà soát tác động về môi trường và muốn tiến tới khai thác. Chính phủ Salvador đã bị mắc kẹt bởi lệnh cấm của mình và Pacific Rim đã khiếu kiện. Ban đầu, cáo buộc của Pacific Rim là các hành động của El Salvador đã vi phạm Hiệp định thương mại tự do Trung Mỹ (CAFTA), nhưng vào năm 2012, tòa án trọng tài đã tuyên bố rằng, bởi vì công ty này là của Canada, CAFTA không áp dụng cho các hành động này. Thay đổi cách thức, Pacific Rim đã khởi kiện một lần nữa, nhưng lần này cáo buộc rằng bằng cách từ chối cấp giấy phép đào vàng, El Salvador đã vi phạm chính đạo luật đầu tư của nước này. Pacific Rim đang kiện đòi bồi thường 284 triệu USD, khoảng 2% GDP của El Salvador và lớn hơn số tiền viện trợ nước ngoài mà nước này nhận được vào năm ngoái. Vụ kiện này vẫn đang diễn ra và sẽ được định đoạt trong những tháng tới.

Argentina cũng thường xuyên bị vướng vào các tranh chấp với nhà đầu tư, có nhiều vụ kiện chống lại nước này hơn bất kỳ quốc gia nào. Tháng 10/2013, nước này đã đồng ý trả 677 triệu USD cho 5 công ty khác nhau. Trong vụ kiện gần đây nhất của nước này, công ty nước sạch Suez của Pháp đã kiện Argentina vì hủy bỏ hợp đồng xử lý nước và chất thải của công ty này ở Buenos Aires vào năm 2006. Ban đầu, công ty này đòi bồi thường thiệt hại 1,2 tỷ USD, nhưng con số này đã được giảm xuống còn 405 triệu USD, số tiền mà trọng tài tuyên bố Argentina phải trả. Nước này vẫn còn 20 vụ kiện chưa xử ở ICSID.

Cuối cùng, cuộc chiến pháp lý của Uruguay với gã khổng lồ ngành thuốc lá Philip Morris, tập đoàn có lợi nhuận cao hơn cả GDP của Uruguay, là một ví dụ có thể thấy trước về những vụ kiện có khả năng xảy ra trong tương lai đối với các đối tác của TPP, đặc biệt khi xét đến nỗ lực đầy hăng say của Thượng nghị sỹ McConnell để đưa các công ty thuốc lá vào điều khoản ISDS của TPP. Để chiến đấu chống lại việc hút thuốc, Uruguay đã thực hiện một chiến dịch chống hút thuốc quy mô lớn bao gồm một đòi hỏi rằng tất cả các bao thuốc lá phải có các cảnh báo về sức khỏe và hình ảnh minh họa tác động của việc hút thuốc phải chiếm 80% bao thuốc. Philip Morris đang tìm cách đòi bồi thường thiệt hại 25 triệu USD theo hiệp ước BIT giữa Thụy Sỹ và Uruguay, nói rằng các quy định của Uruguay không đếm xỉa đến các cam kết trong quá khứ của nước này.

Tất cả các vụ kiện này đều có một điểm chung là sử dụng ISDS để ngăn chặn các quy định của chính phủ hoặc một chính sách mà các nhà đầu tư cảm thấy bất lợi cho công việc kinh doanh của họ, và thiết lập các quy tắc về cách chính phủ đối đãi các nhà đầu tư nước ngoài. Trong khi các nước đã phải dùng cách phớt lờ các phán quyết, họ vẫn phải trả cho các chi phí pháp lý rất cao liên quan đến việc bảo vệ mình. Trong vụ kiện vẫn đang diễn ra ở El Salvador, chính phủ đã cấm hoạt động khai thác để bảo vệ môi trường và ngăn ngừa ô nhiễm nguồn nước. Đó là một lệnh cấm vì lợi ích của công dân nước này và tất nhiên nằm trong quyền hạn được trao cho họ như một nhà nước có chủ quyền, nhưng bởi vì Pacific Rim coi lệnh cấm này là chối bỏ các cam kết trước đó đối với công ty này, El Salvador có thể sẽ phải chịu một án phạt tài chính khổng lồ vì việc quản lý đơn thuần. Điều tương tự cũng xảy ra ở Ecuador và Uruguay. Ở Ecuador, chính phủ đã đáp ứng những đòi hỏi của người dân nước này và chấm dứt thỏa thuận với một công ty vi phạm pháp luật, trong khi ở Uruguay chính phủ đã công kích một công ty sức khỏe cộng đồng lớn và cũng đang bị công ty này kiện. Các tập đoàn đa quốc gia sử dụng ISDS để moi tiền bồi thường từ nhà nước và đảm bảo rằng các chính sách trong nước không gây trở ngại cho vấn đề căn bản của họ.

Kết luận

Ngoài việc bao hàm các điều khoản ISDS làm suy yếu khả năng hoạch định chính sách của một quốc gia, TPP sẽ mang lại những lợi ích kinh tế rất nhỏ bé cho Mỹ. Viện Peterson nói rằng thu nhập của Mỹ sẽ tăng 78 tỷ USD vào năm 2025 hay khoảng 0,38%. Trên thực tế, Việt Nam sẽ là nước được hưởng lợi chính bởi hai mặt hàng xuất khẩu chính của nước này, may mặc và giày dép, đang gặp phải những rào cản bảo hộ cao ở các thị trường đối tác. Theo Viện Peterson, ngoài việc chủ yếu làm lợi cho các nước khác, Mỹ sẽ mất 40.000-50.000 việc làm/năm từ năm 2014 đến năm 2017 và trung bình 100.000 việc làm/năm vào năm 2018 và 2019. Điều này sẽ đòi hỏi phải tạo ra 900.000 việc làm/năm để duy trì công ăn việc làm đầy đủ. Mặc dù không thể phủ nhận rằng một quốc gia như Việt Nam mà sự tiến bộ về kinh tế của nước này là một điều có lợi đối với Mỹ và thế giới, vẫn còn phải chờ xem liệu xuất khẩu hàng hóa được sản xuất với giá thành thấp có thực sự có lợi cho người Việt Nam trung bình hay không, điều dẫn đến một vấn đề lớn hơn.

Các thỏa thuận thương mại chẳng hạn như TPP được đàm phán một cách bí mật và dễ thu hút được sự quan tâm đặc biệt. Các khía cạnh gây tranh cãi khác của TPP là việc hiệp định này bao gồm cả các quyền sở hữu trí tuệ nghiêm ngặt và bằng sáng chế về dược phẩm. Dean Baker, nhà đồng sáng lập Trung tâm Chính sách và Nghiên cứu Kinh tế (CEPR), đưa ra một quan điểm mạnh mẽ khi nói rằng những người đề xướng TPP đã hiểu sai hoàn toàn. Các hàng rào thuế quan và hạn ngạch vốn đã cực kỳ thấp và trong trường hợp xấu nhất, làm gia tăng 20-30% chi phí hàng hóa. Mặt khác, các biện pháp bảo vệ bản quyền nghiêm ngặt và các điều luật về bằng sáng chế có thể nâng giá của các mặt hàng được bảo hộ từ 2000% lên 20.000% trong một số trường hợp. Sau đó, ông cũng nói thêm rằng cứ mỗi USD chi cho các loại thuốc hay máy tính đắt đỏ một cách giả tạo sẽ khiến mất đi một USD có thể được chi để gia tăng nhu cầu về các sản phẩm mà Mỹ xuất khẩu.

Cuối cùng, Mỹ cần phải đóng một vai trò chủ đạo trên thế giới, nhưng nước này phải xem xét lại việc sử dụng các hiệp định thương mại như một phương tiện để thiết lập các tiêu chuẩn của mình. Các tiêu chuẩn bí mật này không chỉ hầu như không có trách nhiệm gì đối với phúc lợi công, mà chúng còn được diễn giải theo nhiều cách. Các cơ chế ISDS trong phần lớn các hiệp định thương mại của Mỹ, không chỉ đảm bảo rằng các trọng tài không được bầu ra, được trả công cao – với động cơ diễn giải các vụ kiện nhằm gia tăng số án lệ trong tương lai – thiết lập nên các quy tắc quản lý cách các nhà nước đối đãi với nhà đầu tư, nó còn tự mở ra một sự phản công, như đã được cho thấy trong ví dụ về Đức. Thay vì ủng hộ các hiệp định thương mại tự do một cách theo phản xạ, các nước liên quan phải xem xét lại và tham gia các cuộc thảo luận về tác động và ảnh hưởng đi kèm./. 

Theo Council on Hemispheric Affairs

Thùy Anh (gt)