obama_and_american_flag.jpg

Mỹ có lẽ sắp từ bỏ một thỏa thuận thương mại, Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), mà nước này gần như đã soạn ra. Khi Tổng thống Barack Obama nói rằng “TPP đồng nghĩa với việc Mỹ sẽ viết lại ‘các quy tắc đi đường’ trong thế kỷ 21”, thì ông đã không nói theo cách ẩn dụ. Các học giả Todd Allee và Andrew Lugg đã dẫn chứng bằng tài liệu việc TPP dựa vào những Thỏa thuận thương mại tự do (FTA) của Mỹ trước đây tới chừng mức không thể tin nổi – khoảng 45% lời lẽ trong các FTA của Mỹ trước đây được tìm thấy sao chép nguyên văn trong TPP, và con số đó tăng lên 80% trong chương đầu tư của TPP, chương đặc biệt có lợi cho Mỹ.

Tuy nhiên Mỹ đã không đưa ra nhiều đề xuất mở cửa thị trường của mình để đổi lấy những sự nhượng bộ mà họ có thể có được từ những bên tham gia khác. Theo Ủy ban Thương mại Quốc tế Mỹ (USITC), tới năm 2032, TPP sẽ thúc đẩy nhập khẩu của Mỹ tăng thêm một mức không đáng kể 0,2% GDP so với không có hiệp định này. Nó thậm chí còn tác động ít hơn đối với xuất khẩu của Mỹ. Tóm lại, Mỹ đã đạt được nhiều hơn trong các ưu tiên của mình, như đầu tư, thương mại, quyền sở hữu trí tuệ, so với cái mà nước này đem lại cho các đối tác đàm phán trong các lĩnh vực ưu tiên của họ. Tuy nhiên, sau nhiều năm đàm phán khó khăn, ban lãnh đạo đảng Cộng hòa thường ủng hộ thương mại trong Quốc hội giờ đây đang thúc đẩy việc lật lại các vấn đề đã được dàn xếp, phần lớn là để làm hài lòng các nhóm lợi ích đặc biệt như các hãng dược phẩm và thuốc lá. Khi đó, chẳng nghi ngờ gì khi các đối tác thương mại của Mỹ, sau khi phản đối một số nhóm lợi ích trong nước của chính mình đạt được thỏa thuận, đang tỏ ra giận dữ.

Chẳng hạn, nhà lãnh đạo phe đa số tại Thượng viện Mitch McConnell đã bỏ phiếu ủng hộ mọi thỏa thuận thương mại tự do trong 2 thập kỷ qua, nhưng nói rằng ông thà chứng kiến TPP thất bại còn hơn là để nó được thông qua dưới hình thức hiện tại. Ông chủ yếu phản đối việc miễn thuốc lá khỏi cơ chế Giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư và nhà nước, cơ chế cho phép các nhà đầu tư kiện chính phủ lên các hội đồng tòa trọng tài đặc biệt, trong số những điều khác, vì những thay đổi về quy chế. Thượng nghị sĩ Orrin Hatch, Chủ tịch Ủy ban Tài chính Thượng viện và là người từ lâu ủng hộ thương mại tự do, phản đối TPP vì sự thỏa hiệp về độc quyền dữ liệu cho một loại dược đặc biệt gọi là sinh dược. Luật pháp Mỹ hiện tại bảo vệ dữ liệu thử nghiệm của các công ty trong 12 năm, so với 8 năm trong TPP. Chủ tịch Hạ viện Paul Ryan tuyên bố, “họ [Chính quyền Obama] phải sửa đổi thỏa thuận này và đàm phán lại một số khoản nếu họ có bất kỳ hy vọng hoặc cơ hội nào về việc thông qua nó”. Ông nói thêm: “Tôi không hiểu họ sẽ đạt được số phiếu ủng hộ thỏa thuận đó bằng cách nào”.

Về phía đảng Dân chủ, nhân vật số hai của Ủy ban Tài chính Thượng viện, Ron Wyder ở bang Oregon – người năm ngoái đã tập hợp 13 thượng nghị sĩ thuộc đảng Dân chủ bỏ phiếu ủng hộ Quyền xúc tiến thương mại (TPA), điều được cho là để nới lỏng việc quốc hội thông qua TPP – nói rằng ông vẫn đang nghiên cứu TPP để quyết định xem liệu ông sẽ ủng hộ hay phản đối nó. Các công đoàn và các nhà môi trường đã kịch liệt phản đối thỏa thuận này, và các đảng viên đảng Dân chủ đã biến việc phản đối TPP trở thành vấn đề tranh cử lớn nhất trong một vài cuộc chạy đua gắt gao vào Thượng viện. Các đảng viên đảng Cộng hòa trong những cuộc chạy đua này do đó đã rút lại sự ủng hộ của mình đối với thỏa thuận này, mặc dù họ từng bỏ phiếu ủng hộ TPA vào năm 2015. Nếu các đảng viên đảng Dân chủ giành lại được Thượng viện, thì họ có khả năng sẽ đưa ra những yêu cầu tái đàm phán của chính mình, chẳng hạn các quy chế có thể thi hành về cái được cho là sự thao túng tiền tệ, một đòi hỏi ưa thích của các công đoàn và các nhóm vận động hành lang ngành ô tô và thép. Trong khi đó, Hạ viện vẫn nằm trong tay đảng Cộng hòa bám chặt lấy những đòi hỏi của chính mình, bỏ mặc các nước TPP khác không chắc chắn về viện nào trong quốc hội mà họ được cho là phải xoa dịu.

Việc chính trị hóa thỏa thuận thương mại này không có nghĩa rằng tất cả mọi chỉ trích về TPP đều đơn giản là sự thiên vị lợi ích đặc biệt. Thỏa thuận này có vô số thiếu sót và một khiếm khuyết căn bản: vì TPP không mở rộng thương mại của Mỹ ở mức cao nên nó cũng sẽ không thúc đẩy được đáng kể tăng trưởng. Theo USITC, TPP sẽ chỉ khiến GDP của Mỹ tăng thêm 0,2% sau 15 năm. (Theo Viện Kinh tế học quốc tế Peterson, dự đoán lạc quan nhất nói rằng TPP sẽ chỉ thúc đẩy thu nhập quốc dân của Mỹ tăng thêm 0,5%). Phần lớn các công dân Mỹ sẽ không cảm thấy được lợi hoặc tổn hại gì. Tuy nhiên, chính những lợi ích đặc biệt, kết hợp với ác cảm của dân chúng đối với thương mại, đã làm nghiêng sự cân bằng chống lại TPP bằng cách khiến nhiều nghị sĩ quốc hội ủng hộ thương mại khác phản đối.

Kết quả là, việc quốc hội phê chuẩn TPP là một nhiệm vụ rất khó khăn. Ứng cử viên tổng thống của cả hai đảng, Hillary Clinton và Donald Trump, đều phản đối nó. McConnell và Ryan vốn đã bác bỏ một cuộc bỏ phiếu trong phiên họp “vịt què” của quốc hội vào khoảng thời gian giữa cuộc bầu cử ngày 8/11 và khi kết thúc kỳ họp quốc hội vào ngày 16/12. Obama tuyên bố tự tin rằng ông có thể khiến họ thay đổi suy nghĩ, nhưng khó có thể biết bằng cách nào. Nếu TPP không được phê chuẩn vào năm nay, thì nó thậm chí sẽ có ít cơ hội hơn trong năm 2017 và xa hơn nữa, bất kể ai giành được ghế tổng thống.

Cuộc thử nghiệm uy tín

Trong kỷ nguyên hậu Chiến tranh thế giới thứ hai, một trong những lợi thế lớn nhất của Mỹ là các nước khác nói chung coi nước này, bất chấp những sai lầm của nó, là một nước bá quyền tốt – đặc biệt là so với cách họ nhìn nhận các cường quốc thực dân châu Âu cũ hoặc Liên Xô. Một trụ cột của bá quyền tốt đó là việc Mỹ sẵn sàng thuyết phục tự do hóa thương mại với các đối tác của mình, được thúc đẩy bởi niềm tin trong số các lãnh đạo Mỹ rằng nước này được hưởng lợi, cả về kinh tế và chính trị, khi các đồng minh trở nên thịnh vượng và ổn định. Do các nhà lãnh đạo kinh doanh và lao động cùng chia sẻ quan điểm này, nên Washington có khả năng thuyết phục các nhóm lợi ích trong nước – ngay cả các nhóm có những lo lắng chính đáng về thương mại – thỏa hiệp để theo đuổi lợi ích quốc gia rộng lớn hơn.

Tinh thần của sự thỏa hiệp đó giờ đây đã phai nhạt. Cho đến tận giữa những năm 1960, công đoàn lớn nhất của Mỹ, AFL-CIO, nói rằng nó sẽ ủng hộ vòng đàm phán thương mại Kennedy để đổi lấy một dự luật Hỗ trợ Điều chỉnh Thương mại (TAA) mà sẽ thay thế lao động bằng nhập khẩu. Tổ chức kinh doanh, được đại diện bởi Phòng Thương mại Mỹ, đã tích cực ủng hộ thỏa thuận này, thậm chí còn đặt hàng làm một nghiên cứu ca ngợi các lợi ích của nó. Giờ đây, có vẻ gần như không có thỏa thuận nào thuyết phục được các công đoàn chấp nhận một thỏa thuận thương mại tự do. Các công đoàn do đó mất đi phần lớn ảnh hưởng đòn bẩy của mình đối với các nhà đàm phán Mỹ. Mặt khác, các nhóm kinh doanh đã từ chối thỏa hiệp với công đoàn và tích cực tác động nhằm giảm bớt nguồn tài trợ cho TAA – hoặc chấm dứt nó ngay lập tức. (Năm 2015, phòng này đã chấp nhận một TAA được rút gọn vì lợi ích của việc TPP được quốc hội thông qua).

Khi đề cập đến thỏa thuận, Chính phủ Mỹ đơn giản là không còn có nhiều sức mạnh để tập hợp các nhóm lợi ích cạnh tranh nữa. Chính phủ không còn có thể thuyết phục họ nhất trí về một hiệp định thương mại thúc đẩy tăng trưởng thông qua tự do hóa thị trường, trong khi đồng thời giải quyết mối quan ngại của những người bị tổn hại bởi tự do hóa. Do đó, các nhà đàm phán Mỹ đã đưa ra một TPP không có khả năng có được sự ủng hộ chính trị rộng khắp – một khoảng trống đem lại quyền phủ quyết cho các nhóm lợi ích hạn hẹp. Đây là một phần của sự bế tắc chính sách nói chung của Washington. Tuy nhiên, đối với đồng minh của họ ở nước ngoài, kết quả là Mỹ giờ đây có vẻ ít tốt đẹp hơn và ít bá quyền hơn. Trong chuyến thăm hồi tháng 8 tới Washington, Thủ tướng Singapore Lý Hiển Long phát biểu đại diện cho các nước khác ở châu Á khi ông cảnh báo: “Đối với bạn bè và đối tác của Mỹ, việc phê chuẩn TPP là một phép thử cho uy tín và cam kết của các vị”.

Về ô tô và bò sữa

Thực chất của thương mại tự do là các quốc gia mở cửa thị trường nội địa của mình để mở rộng quyền tiếp cận của chính nước đó tới các thị trường nước ngoài. Nhưng đó không phải là cách mà Mỹ xúc tiến TPP. Thay vào đó, nó chỉ tập trung vào việc mở cửa một phần nhỏ thị trường của mình, ngay cả khi họ kỳ vọng các đối tác thương mại của mình mở cửa thị trường nhiều hơn, cũng như chấp nhận các lập trường của Mỹ về những vấn đề như đầu tư trực tiếp nước ngoài và quyền sở hữu trí tuệ. Mỹ tự nói rằng ở hầu hết các lĩnh vực, thuế quan vốn đã thấp tới mức ngay cả việc hoàn toàn xóa bỏ chúng cũng chẳng làm được gì nhiều để tự do hóa các thị trường của Mỹ. Tuy nhiên, có nhiều thứ khác bên cạnh việc giảm thuế mà Chính quyền Obama đáng nhẽ phải đem lại cho các nước khác. Họ đã không làm vậy vì quốc hội hẳn sẽ bác bỏ toàn bộ hiệp ước này.

Hãy xem xét việc mua sắm của chính phủ, lên tới hơn 10% GDP của Mỹ và có lịch sử được quốc hội bảo vệ. Theo Thỏa thuận mua sắm chung quốc tế hiện nay, Mỹ chỉ mở cửa mua sắm cấp liên bang đối với hàng hóa nhập khẩu, cùng với, tới một chừng mức ít hơn, việc mua sắm cấp bang ở 37 bang. Không địa phương nào được mở cửa. Tuy nhiên 75% khoản mua sắm của Mỹ diễn ra ở cấp bang và địa phương. Hãy cân nhắc điều đó cùng với việc đặt sang một bên các doanh nghiệp nhỏ và các điều khoản “mua hàng Mỹ” khác nhau trong luật pháp Mỹ, và nước ngoài chỉ có thể đấu thầu 20% trong tổng số tiền mua sắm của Mỹ.

Năm 2014, chỉ 4,6% tổng số tiền mua sắm của Mỹ được chi tiêu cho hàng hóa nhập khẩu, so với 4,7% ở Nhật Bản, 6,1% ở Trung Quốc và 7,5% ở Liên minh châu Âu. Giả sử thị trường mua sắm của Mỹ có cùng thị phần hàng nhập nhẩu như toàn bộ nền kinh tế Mỹ - gần 13%. Điều đó sẽ làm gia tăng hàng nhập khẩu của Mỹ thêm 1% GDP, gấp 5 lần cái mà USITC dự đoán TPP sẽ đạt được. Xét tới việc thị trường mua sắm của Nhật Bản trị giá khoảng 1.000 tỷ USD, và của Canada khoảng 265 tỷ USD, thì việc tự do hóa mua sắm chung hẳn cũng sẽ thúc đẩy hàng xuất khẩu của Mỹ.

Hầu như không có vấn đề mua sắm nào trong số này được đề cập trong TPP. Mặc dù Mỹ muốn có những thay đổi trong các chính sách mua sắm từ Malaysia và Việt Nam, nhưng USITC cho biết Mỹ không sẵn sàng chấp nhận những thay đổi thực sự đối với các chính sách mua sắm của chính mình. Trong khi đó, Nhật Bản và Canada, cùng với Úc, Chile và Peru, đều đã nhất trí tự do hóa việc mua sắm đối với các tỉnh và địa phương – như họ từng làm trong các thỏa thuận trước đây – nhưng chỉ đối với những nước có trao đổi qua lại. Mỹ, cùng với Malaysia, Mexico, New Zealand và Việt Nam đều từ chối đề nghị này.

Hai vấn đề khác thể hiện cách mà những lợi ích đặc biệt đã hạn chế các nhà đàm phán Mỹ. Vấn đề thứ nhất liên quan đến nhập khẩu ô tô từ Nhật Bản. Nhằm xoa dịu ngành công nghiệp ô tô Mỹ, Washington đòi hỏi Nhật Bản chấp thuận lộ trình dỡ bỏ dần thuế nhập khẩu ô tô kéo dài oi đó là một điều kiện để gia nhập các cuộc đàm phán TPP vào năm 2013. Thay vì sử dụng biểu thuế dành cho ô tô làm lợi thế thương lượng nhằm đạt được nhiều sự nhượng bộ hơn của Nhật Bản trong nông nghiệp và các khu vực khác, Washington lại khăng khăng rằng chúng miễn đàm phán. Kết quả là, mức thuế 2,5% của Mỹ đối với xe con và xe SUV nhập khẩu từ Nhật Bản sẽ được dỡ bỏ dần trong 25 năm. Đối với xe bán tải và xe tải van, biểu thuế vẫn ở mức cao đáng kể 25% cho đến năm thứ 29 và sau đó giảm xuống còn 0% trong năm thứ 30. Đây là những điều khoản nghiêm ngặt hơn rất nhiều so với những điều khoản được đem lại cho Hàn Quốc thông qua thỏa thuận thương mại Mỹ-Hàn, trong đó biểu thuế đối với xe con được dỡ bỏ dần trong 5 năm và đối với xe tải hạng nhẹ là 10 năm.

Thứ hai, các nhà đàm phán Mỹ chỉ đưa ra một động thái mang tính biểu tượng đối với mục tiêu được công bố là xóa bỏ biểu thuế và chỉ tiêu dành cho sản phẩm sữa nhập khẩu từ New Zealand. Điều này là kết quả của việc Canada từ chối xóa bỏ “hệ thống quản lý nguồn cung” của mình, một hình thức bảo hộ dành cho nông dân sản xuất các sản phẩm sữa của Canada. Nhóm vận động hành lang ngành sản phẩm sữa của Mỹ, nhóm không thể thiếu được cho việc quốc hội phê chuẩn TPP, đe dọa rút lại sự ủng hộ dành cho thỏa thuận này nếu Mỹ tự mở cửa đối với các sản phẩm hàng hóa nhập khẩu mà Canada không làm điều tương tự. Sự chia rẽ này đặc biệt gây khó chịu cho New Zealand, nước xuất khẩu sản phảm sữa lớn nhất thế giới và là nước sản xuất với chi phí thấp nhất, với sản phẩm sữa chiếm 1/3 tổng hàng xuất khẩu. Tuy nhiên, sau khi trừng phạt New Zealand vì “tội lỗi” của Canada, quốc hội không cảm thấy miễn cưỡng khi đòi hỏi New Zealand thậm chí phải từ bỏ nhiều hơn về những vấn đề như độc quyền dữ liệu cho ngành sinh vật học.

Mỹ hầu như không phải là nước duy nhất tìm cách bảo vệ những lợi ích đặc biệt có liên quan đến chính trị - sự phản đối ngoan cố của Nhật Bản đối với tự do hóa ngành nông nghiệp là một nhân tố lớn khiến hiệp định này bị trì hoãn. Nhưng các nhà lãnh đạo Mỹ cần thấy rằng hành vi như vậy ở phía Tokyo là một trong những lý do tại sao châu Á không trông chờ Nhật Bản như là một nhà lãnh đạo. Tại Mỹ, những người đề xướng TPP phần lớn đã không giành được thắng lợi trong việc lập luận rằng thỏa thuận này có những lợi ích kinh tế đáng kể, và đã vật lộn để tập hợp được sự ủng hộ. Gần đây, những người ủng hộ mạnh mẽ TPP do đó đã bắt đầu lập luận rằng việc không phê chuẩn thỏa thuận này sẽ làm tổn thương tới đức tin vào khả năng giữ lời hứa của Washington, làm suy yếu ảnh hưởng của Mỹ ở Thái Bình Dương, và tạo ra một khoảng trống mà Trung Quốc hăng hái muốn lấp đầy. Điều đó là có thể. Nhưng những người thúc đẩy TPP cũng cần thừa nhận tổn hại vốn đã được tạo ra. Đó là việc đánh mất thiện chí – trong số công chúng Mỹ lẫn các đối tác nước ngoài – bắt nguồn từ cách mà Mỹ đàm phán TPP lúc ban đầu./.

Theo “Tạp chí Foreign Affairs” (ngày 21/9)

Nhật Linh (gt)