TỔNG QUAN CÁC VĂN BẢN CHÍNH SÁCH VỀ ẤN ĐỘ DƯƠNG - THÁI BÌNH DƯƠNG CỦA CHÍNH QUYỀN BIDEN NĂM 2022

Dưới thời Tổng thống Donald Trump, Mỹ đã có những văn bản chính sách đề cập đến Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương như Chiến lược An ninh Quốc gia (NSS) năm 2017,[1] Báo cáo về Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Bộ Quốc phòng[2] hay Bản cập nhật về Triển khai Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Bộ Ngoại giao năm 2019[3]. Các văn bản này đề cập đến tầm nhìn khu vực, trong đó: (i) nhấn mạnh “tự do và rộng mở”, trong đó “tự do” được quan chức Mỹ diễn giảitheo ý nghĩa thiên về tự do hàng hải – hàng không, thượng tôn pháp luật và chủ quyền quốc gia hơn là về giá trị dân chủ - tự do[4]; (ii) coi trọng Đông Bắc Á hơn Đông Nam Á; vai trò của các đảo quốc Thái Bình Dương có phần mờ nhạt; (iii) đề cao “chủ nghĩa Hiện thực có hệ thống” (được quan chức Mỹ diễn giải là phiên bản thực tế hơn của chủ nghĩa Hiện thực truyền thống, gắn liền với phương châm “Nước Mỹ trước tiên” của chính quyền Trump[5]) và nguyên tắc “nước Mỹ trước tiên”; (iv) trụ cột kinh tế bị bỏ trống khi Mỹ rút khỏi TPP; ngoại giao đa phương được mô tả không tích cực; (v) Trung Quốc được coi là cường quốc “xét lại,” là thách thức ngang hàng với Nga. Mỹ đẩy mạnh cạnh tranh Mỹ - Trung nhưng tập trung vào răn đe quân sự và cuộc chiến thương mại - thuế quan…

Trong khi đó, chính quyền của Tổng thống Biden, chỉ trong năm 2022, đã ra một loạt văn bản và tuyên bố liên quan đến khu vực như Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương mới (IPS) ngày 11/2,[6] Tuyên bố về Cách tiếp cận Trung Quốc mới (Tuyên bố Blinken) ngày 26/5,[7] Chiến lược đảo quốc Thái Bình Dương (PIS) ngày 29/9,[8] Chiến lược An ninh Quốc gia (NSS) ngày 12/10[9] và Chiến lược Quốc phòng Quốc gia (NDS) ngày 27/10.[10] Các văn bản này có thể được coi là những “mảnh ghép,” tạo nên bức tranh toàn cảnh về chính sách của Mỹ tại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương với những điểm mới về cách định vị khu vực và hướng triển khai chính sách. Cụ thể, các văn bản cho thấy Mỹ coi Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là khu vực quan trọng nhất về chiến lược trong trật tự thế giới mới bất chấp chiến sự tại Ukraine, có kết nối với những khu vực khác. Các văn bản cũng cho thấy chính quyền Biden tiếp cận khu vực theo hướng toàn diện hơn chính quyền Trump: Mỹ coi trọng giá trị riêng của khu vực chứ không chỉ tập trung vào Trung Quốc; Mỹ muốn thúc đẩy hiện diện tại khu vực trong nhiều lĩnh vực, bổ sung trụ cột về kinh tế sau khi Mỹ rút khỏi TPP, mở rộng các nội hàm về an ninh biển ra các khu vực dưới và trên mặt biển, tập trung nhiều hơn vào các vấn đề an ninh phi truyền thống... Ngoài ra, Mỹ cũng đưa ra các công cụ mới để triển khai các văn bản, tiêu biểu nhất là Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương (IPEF), Đối tác Thế kỷ 21 với Đài Loan, Đối tác Thái Bình Dương Xanh hay Sáng kiến Nhận thức Biển Khu vực (IPMDA) với Quad.

Định vị khu vực

Thứ nhất, các văn bản trên cho thấy Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương được chính quyền Biden coi là khu vực quan trọng của cục diện thế giới mới.

Mỹ không mô tả cụ thể cục diện mới nhưng nội dung các văn bản, nhất là NSS, cho thấy Mỹ đánh giá trật tự thế giới thời kỳ hậu Chiến tranh Lạnh đã qua, trật tự mới đang hình thành; cạnh tranh nước lớn sẽ diễn ra gay gắt nhưng không dẫn đến Chiến tranh Lạnh 2.0.; các nước vừa phi dân chủ, vừa “xét lại” như Trung Quốc và Nga là mối nguy lớn nhất với Mỹ. Nga là “mối đe dọa tức thời” do chiến sự U-crai-na nhưng Trung Quốc mới là thách thức lớn nhất về dài hạn do là quốc gia duy nhất có ý định và năng lực thay đổi cán cân lực lượng; các vấn đề toàn cầu được Mỹ lần đầu tiên nâng lên thành thách thức an ninh quốc gia; các khu vực ngày càng phu thuộc lẫn nhau về an ninh, theo đó khủng hoảng tại khu vực này có thể nhanh chóng lan sang khu vực khác...

Trong bối cảnh đó, Mỹ coi Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương vừa là nơi bắt nguồn, vừa là nơi thể hiện rõ nhất các thay đổi này của cục diện: khu vực là nơi chứng kiến cạnh tranh nước lớn sâu sắc (NSS khẳng định Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là nơi cạnh tranh nước lớn được định hình rõ rệt nhất[11] và xuất hiện các “trở ngại lịch sử” trong thập kỷ mang tính “quyết định”[12]); thách thức từ Trung Quốc và Nga đều gắn liền với Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương; các vấn đề phi truyền thống như dịch bệnh, gián đoạn chuỗi cung ứng (năng lượng và thực phẩm) và biến đổi khí hậu đều hiện diện rõ tại đây (NSS nhấn mạnh trọng tâm của khủng hoảng khí hậu nằm ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương[13]); các đồng minh và đối tác Mỹ trên toàn cầu đang hướng sự chú ý vào Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (IPS cho biết đồng minh châu Âu ngày càng tập trung vào Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương và Quốc hội đạt đồng thuận lưỡng đảng rằng Mỹ cũng cần bắt kịp xu hướng này[14]).

Thứ hai, Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là khu vực được các văn bản chính sách thời Biden ưu tiên hàng đầu, cả về hình thức và nội dung.

Về hình thức, số văn bản và tuyên bố chính sách liên quan đến Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tăng lên. Mỹ lần đầu tiên công bố chiến lược riêng với các nước đảo quốc Thái Bình Dương (dù các đảo quốc đã có một phần riêng trong IPS). NSS thời Trump nhấn mạnh châu Âu hơn (châu Âu được nhắc đến 29 lần, trong khi Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương chỉ xuất hiện 4 lần) trong khi NSS thời Biden ưu tiên Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương hơn rõ rệt với 32 lần xuất hiện (hơn 19 lần của châu Âu), nâng các đảo quốc Thái Bình Dương lên hàng khu vực được ưu tiên thứ ba trong khi NSS thời Trump chỉ gắn các đảo quốc vào vùng Tây Thái Bình Dương xếp ở gần cuối, trước châu Phi.

Về nội dung, nếu như Mỹ thời Trump tuyên bố Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là khu vực “có nhiều hệ lụy nhất,”[15] nước Mỹ thời Biden khẳng định đây là khu vực Mỹ có lợi ích “sống còn”[16], không khu vực vào khác có ý nghĩa như Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, thịnh vượng “của mọi người dân Mỹ” đều gắn với Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương[17], theo đó Mỹ chỉ ổn định khi an ninh Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương được đảm bảo. Các khu vực khác, nhất là châu Âu và Bắc Cực, đều được xem xét trong mối liên hệ với Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Cụ thể NSS 2022 lần đầu khẳng định an ninh châu Âu và Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương “đan xen” và Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là “tiêu điểm” của địa-chính trị thế kỷ 21[18]. IPS của chính quyền Biden cũng khẳng định việc đồng minh và đối tác của Mỹ tại châu Âu hướng về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương là xu thế tất yếu dù chiến sự Ukraine còn tiếp diễn[19].

Thứ ba, nội dung các văn bản chính sách cho thấy chính quyền Biden nhìn nhận tầm quan trọng của Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương không chỉ vì cạnh tranh với Trung Quốc hay thách thức từ Trung Quốc mà còn vì giá trị của riêng khu vực.

Trung Quốc thường được coi là nguyên nhân chính để Mỹ chuyển dịch trọng tâm chiến lược sang khu vực[20] và các sáng kiến Mỹ thúc đẩy cũng thường được coi là nhằm kiềm chế ảnh hưởng của Trung Quốc[21]. Tuy nhiên, nếu như các văn bản chính sách của chính quyền Trump có xu hướng đặt khu vực trong mối tương quan với Trung Quốc, coi hiện diện của Mỹ tại khu vực là công cụ để xử lý quan hệ với Trung Quốc[22], các văn bản chính sách thời Biden lại thể hiện thái độ tôn trọng khu vực hơn. Trong NSS 2022, chính quyền Biden khẳng định Mỹ “không nhìn thế giới chỉ qua lăng kính cạnh tranh chiến lược” hay thiết lập các phe “kiểu Chiến tranh Lạnh”, hàm ý các chính sách của Mỹ với khu vực không chỉ xoay quanh cạnh tranh Mỹ - Trung. Trong IPS, chính quyền Biden khẳng định Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương gắn liền khu vực với lợi ích người Mỹ, nhất là về kinh tế[23] thay vì chỉ có lợi ích trong cạnh tranh với Trung Quốc. Trong PPS, chính quyền Biden thậm chí không nhắc tên Trung Quốc, nhấn mạnh tầm quan trọng của các đảo quốc Thái Bình Dương với Mỹ. Quan chức Mỹ thời Biden cũng nhiều lần khẳng định lập luận này, cho biết Mỹ sẽ ra các chiến lược khu vực như PPS dù Mỹ không cạnh tranh với Trung Quốc[24] hay các sáng kiến mới của Mỹ không nhằm vào Trung Quốc[25]. Các định hướng triển khai chính sách với khu vực của Biden đều làm nổi bật hợp tác với đồng minh - đối tác hơn là cạnh tranh với Trung Quốc.[26] Có thể, chính quyền Biden muốn truyền tải thông điệp rằng: Mỹ coi Trung Quốc là một phần Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương chứ không phải ngược lại; Mỹ có lợi ích riêng không gắn liền với Trung Quốc tại khu vực.

Định hướng triển khai chính sách đối với khu vực

Các văn bản chính sách đối ngoại của chính quyền Biden đề ra những định hướng triển khai chính sách khác nhau, trong đó có chính sách tại Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Tổng hợp lại, các hướng triển khai có ba điểm chính: (i) chính quyền Biden đề ra các định hướng chính sách toàn diện hơn; (ii) các chính sách sẽ được triển khai với nhiều khái niệm và sáng kiến mới; (iii) cạnh tranh - hợp tác với Trung Quốc được nâng tầm, cả về phạm vi và mức độ.

Thứ nhất, chính quyền Biden triển khai chính sách khu vực toàn diện hơn. Trong lĩnh vực an ninh, nội hàm của an ninh phi truyền thống và an ninh biển được mở rộng: (Mỹ lần đầu tiên nâng các vấn đề toàn cầu lên hàng “chiến lược”; trụ cột “tự do và rộng mở” không chỉ đề cao chủ quyền, độc lập và luật quốc tế như thời Trump mà còn hướng tới các giá trị dân chủ, tự do, minh bạch tài khóa và nguyên tắc, luật lệ trong các lĩnh vực mới; an ninh biển không chỉ hướng tới các thách thức trên mặt biển mà được gắn kết với vùng trời - đáy biển - vũ trụ. Chính quyền Biden cũng nhận thức thách thức ngày càng phức tạp và đa dạng hơn. Lần đầu tiên, các mối đe dọa an ninh “phức hợp”, “vùng xám” hay “dưới ngưỡng xung đột truyền thống” được các văn bản của Mỹ đề cập[27]. Về an ninh phi truyền thống, Mỹ lần đầu tích hợp bản Rà soát Năng lực Hạt nhân (NPR) và Tên lửa (MDR) vào NDS.

Trong lĩnh vực kinh tế, Mỹ lấp đầy khoảng trống sau khi rút khỏi TPP với Khuôn khổ Kinh tế Khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (IPEF). IPEF không phải thỏa thuận thương mại nhưng mang tính định hướng toàn diện và linh hoạt hơn với bốn trụ cột, bao trùm nhiều lĩnh vực gồm thương mại, công - nông nghiệp, lao động, môi trường, kinh tế số, quản trị minh bạch, chuỗi cung ứng, cơ sở hạ tầng, năng lượng sạch, thuế và tham nhũng. Đây là các vấn đề mang tính dài hạn hơn và phù hợp với xu thế mới hơn quyền tiếp cận thị trường. Nội dung cụ thể cũng do Mỹ và 13 thành viên IPEF trong khu vực quyết định. Ngoài IPEF, Mỹ thúc đẩy nhiều sáng kiến đầu tư cơ sở hạ tầng ở khu vực, theo hướng huy động nguồn lực từ nhiều nơi chứ không chỉ của riêng Mỹ, tiêu biểu là “Xây dựng cho thế giới tốt đẹp hơn” (B3W) với G7 hay “Đối tác Thái Bình Dương Xanh” với Ô-xtrây-li-a, Nhật Bản, Anh, Ca-na-đa và Niu Di-lân.

Về ngoại giao, các văn bản chính sách của chính quyền Biden cho thấy Mỹ định hướng thúc đẩy các quan hệ đồng đều hơn giữa song phương, tiểu đa phương, và đa phương, giữa đồng minh và đối tác, giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Trong IPS, chính quyền Biden khẳng định: ngoài 5 đồng minh hiệp ước, Mỹ sẽ tăng cường quan hệ với các đối tác khu vực, bất kể ý thức hệ; thúc đẩy vai trò trung tâm ASEAN đồng thời tiếp tục củng cố các nhóm do Mỹ dẫn dắt; hỗ trợ vai trò lãnh đạo khu vực của Ấn Độ; đưa các đảo quốc Thái Bình Dương lên hàng “đối tác hàng đầu”; nhấn mạnh kết nối giữa Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương và châu Âu - Đại Tây Dương...

Thứ hai, chính quyền Biden tập trung vào một số khái niệm và sáng kiến mới, mang tính then chốt. Trong lĩnh vực an ninh, Mỹ thúc đẩy quảng bá khái niệm “răn đe tích hợp.” Mặc dù khái niệm này đã được Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Austin đề cập đến đến lần đầu năm 2021,[28] các văn bản chính sách năm 2022 đã đưa ra định nghĩa cụ thể về khái niệm này với nội hàm rộng hơn so với khái niệm trong phát biểu của Bộ trưởng Quốc phòng Austin. Nội hàm ban đầu của khái niệm này là tích hợp năng lực hiện có với năng lực mới, tích hợp công cụ quân sự với phi quân sự và tích hợp các khí tài có sức mạnh răn đe của Mỹ với đồng minh và đối tác. NSS sau này bổ sung thêm 3 định hướng: tích hợp các khu vực - địa bàn với lãnh thổ Mỹ; tích hợp răn đe trong các giai đoạn xung đột (trước – trong – sau xung đột); tích hợp năng lực của các Bộ ngành và lực lượng trong chính phủ Mỹ.

Bên cạnh đó, trong các văn bản chính sách, Bộ quốc phòng Mỹ cũng đề ra khái niệm mới về hiện diện quân sự mang tên “vận động” (campaigning) với nội hàm triển khai tất cả các hoạt động quân sự một cách chiến lược khiến địch tự nhụt chí, suy yếu từ bên trong, không triển khai được chiến thuật vùng xám.

Song song với đó, Mỹ cùng nhóm Bộ Tứ (Quad) đã đưa ra Sáng kiến Nhận thức Biển Khu vực IPMDA,^[29] hướng đến chia sẻ thông tin thực tế trên biển với các đối tác khu vực thông qua công nghệ mới, nhằm ứng phó với thiên tai, thảm họa nhân đạo và các tàu “không phát tín hiệu” (dark shipping[30]). Đây có thể là chỉ dấu cho thấy Mỹ đang nhằm vào các hoạt động “vùng xám” của Trung Quốc.

Bên cạnh đó, Mỹ đã đưa ra hàng loạt sáng kiến mới như IPEF, Đối tác Thế kỷ 21 với Đài Loan hay Đối tác Thái Bình Dương Xanh;  nhấn mạnh việc thúc đẩy “hợp tác cải tiến” (transformative cooperation). Dù không giải thích cụ thể định nghĩa, “hợp tác cải tiến” có thể được hiểu là hình thức hợp tác mang tính chất của các cơ chế “tiểu đa phương,” có thể hạn chế hơn về thành viên và phạm vi hoạt động nhưng linh hoạt hơn về cơ chế hoạt động, ví dụ như AUKUS, QUAD, CHIP 4, Thái Bình Dương Xanh hay thậm chí IPEF (IPEF dù có 14 thành viên nhưng cơ chế khá “mở” do mỗi nước tự đàm phán về các nội dung và cách thức tham gia).

Thứ ba, chính quyền Biden quyết tâm tăng cường cạnh tranh với Trung Quốc cả về phạm vi và mức độ. Định hướng này được thể hiện qua cách các văn bản chính sách xác định đối thủ, phạm vi và phương thức cạnh tranh. Về đối thủ, Mỹ không đặt Nga và Trung Quốc ngang hàng như trước mà khẳng định Trung Quốc là mối đe dọa lớn hơn bởi Trung Quốc là nước duy nhất vừa có ý định, vừa có năng lực định hình lại hệ thống quốc tế.[31] Về phạm vi địa lý, Mỹ mở rộng cạnh tranh từ Thái Bình Dương ra phạm vi toàn cầu, theo đó ưu tiên hơn các khu vực Trung Quốc đang tìm cách tăng ảnh hưởng, tiêu biểu là các đảo quốc Thái Bình Dương.[32] NSS lần đầu tiên có phần riêng về Bắc Cực và không gian biển, trên không, vũ trụ và định hướng phát triển các nguyên tắc, luật lệ mới, có thể vì đây là các không gian mà Trung Quốc đang thúc đẩy sự hiện diện của mình. Về phương thức, trong lĩnh vực kinh tế, thay vì tập trung vào cuộc chiến thương mại hay thuế quan như thời Trump, chính quyền Biden mở rộng sang cạnh tranh công nghệ mới, nhất là về chất bán dẫn. Trong lĩnh vực an ninh, Mỹ lần đầu khẳng định mục tiêu của “răn đe tích hợp” là răn đe Trung Quốc ở mọi khu vực.[33]

Tác động đối với Việt Nam

Nội dung và các hoạt động triển khai các các văn bản chính sách liên quan đến Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương cho thấy Việt Nam là quốc gia được Mỹ coi trọng. Một số văn bản chính sách đề cập trực tiếp đến Việt Nam như IPS hay Tuyên bố khởi động IPEF, coi Việt Nam là một trong những quốc gia “dẫn dắt” (leading) khu vực. NSS và NDS tuy không đề cập trực tiếp, nhưng  Việt Nam vẫn là một trong số ít thành viên ASEAN (bên cạnh Xin-ga-po) được đề cập trong văn bản Hướng dẫn Chiến lược An ninh Quốc gia Tạm thời (INSSG). Truyền thống NSS và NDS cũng thường không nhắc tên các thành viên ASEAN,ngay cả khi có thành viên là đồng minh của Mỹ.

Những vấn đề như Mê Công hay Biển Đông không hoặc ít được đề cập đến trong các văn bản chính sách về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Mỹ Tuy nhiên, nhiều vấn đề khác được đề cập phù hợp với định hướng của Việt Nam. Cụ thể, tầm quan trọng của khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương được đặt lên hàng đầu; Mỹ khẳng định theo đuổi chủ nghĩa đa phương và thúc đẩy vai trò trung tâm của ASEAN; thách thức vùng xám từ Trung Quốc được chú ý; biến đổi khí hậu, an ninh mạng, bất bình đẳng trong phát triển… là những vấn đề Việt Nam đặc biệt quan tâm, nhất là khi Việt Nam vừa được bầu làm thành viên Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc và đặt mục tiêu phát thải ròng bằng không vào năm 2050.

Trong quá trình triển khai chính sách, Việt Nam là đối tác được Mỹ quan tâm. Việt Nam có khả năng tiếp nhận tàu cảnh sát biển thứ ba từ Mỹ thông qua Chương trình bán trang bị quốc phòng dư thừa (EDA)[34], được Mỹ sớm mời tham gia IPEF hay IPMDA. Việt Nam cũng là một trong số các nước chính quyền Biden chọn để quảng bá Báo cáo Giới hạn Trên Biển số 150 (LITS 150[35]) và IPMDA đầu tiên. Quan chức Mỹ cũng cho biết một số văn bản (như NSS hay LITS 150) được đề xuất dịch sang Tiếng Việt, cho thấy Việt Nam là “độc giả” Mỹ đang hướng đến. Trong quá trình quảng bá IPS tại Học viện Ngoại giao, Thứ trưởng Mỹ Daniel Kritenbrink cũng khẳng định Việt Nam là đối tác cốt lõi của Mỹ trong tất cả 5 trụ cột IPS (khu vực tự do – rộng mở, kết nối, kinh tế - thịnh vượng, an ninh và chống chọi thách thức xuyên quốc gia). Nội bộ Mỹ cũng có nhiều ý kiến đánh giá cao vị trí của Việt Nam trong tầm nhìn khu vực của Mỹ, hoan nghênh tinh thần tích cực và chủ động của ngoại giao Việt Nam.[36]

Cơ hội

Phân tích ở trên cho thấy Việt Nam có vị trí quan trọng trong các văn bản chính sách về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của Mỹ. Vị trí này đem đến cho Việt Nam nhiều cơ hội. Về chiến lược, Việt Nam có tiềm năng nâng cao vị thế khi là một trong số ít các thành viên ASEAN đượcMỹ coi trọng. Đồng minh của Mỹ do vậy cũng có thể có sự coi trọng tương tự đối với Việt Nam.Ngoài ra, khi cạnh tranh nước lớn và tăng cường liên kết với khu vực ngày càng mở rộng, Mỹ cần sự ủng hộ lớn hơn từ các đối tác “đồng quan điểm,” cần thêm thành viên tham gia sáng kiến mới, Việt Nam chắc chắn được coi trọng hơn.

Về an ninh, trật tự dựa trên luật lệ Mỹ thúc đẩy có lợi cho an ninh Việt Nam. Đại hội XVIII của Đảng  xác định việc bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất toàn vẹn lãnh thổ là lợi ích quốc gia và luật pháp quốc tế là vũ khí sắc bén nhất cho các nước nhỏ để đạt được lợi ích này; nếu các bên đều tuân thủ luật quốc tế, Việt Nam cũng sẽ giữ vững được môi trường hòa bình, ổn định, đặc biệt trong không gian mạng, vũ trụ, đáy biển hay vùng trời - những lĩnh vực mà Việt Nam không có nhiều thế mạnh kỹ thuật.

Việt Nam có thể tăng năng lực quốc phòng. Ví dụ, khi Mỹ triển khai “răn đe tích hợp” tại Biển Đông, thúc đẩy năng lực biển của đối tác song song với năng lực của Mỹ, Việt Nam có thể nhận thêm nguồn viện trợ về năng lực cho các lực lượng trên biển của mình, nhất là các năng lực chấp pháp (Tổng thống Biden đã cam kết hỗ trợ 60 triệu USD cho các sáng kiến do Cảnh sát biển Mỹ phụ trách tại khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương[37]). Việc NDS của Mỹ đặt ra khái niệm chiến thuật mới mang tên “vận động” (campaigning), nhằm vào các thách thức “vùng xám” cũng có thể có lợi cho Việt Nam vì Việt Nam cần ứng phó với các thách thức mới trên Biển Đông từ tàu dân binh, tàu khảo sát hay giàn khoan nổi nước ngoài. Việc Mỹ gia tăng hiện diện của cảnh sát biển trong khu vực theo định hướng của các văn bản cũng có tác dụng răn đe với các tàu đánh bắt cá trái phép (IUU), cướp biển hay buôn lậu[38]. Về năng lực “mềm,” nhiều chương trình hỗ trợ năng lực mềm cho các lực lượng của Việt Nam trong năm qua đều từ nguồn sáng kiến PDI, ví dụ như chương trình đào tạo ngoại ngữ, an ninh toàn diện hay SeaVision cho cán bộ Việt Nam. Sáng kiến IPMDA mà Quad thúc đẩy có thể đem lại nguồn thông tin toàn diện hơn về hoạt động của các tàu trên thực địa, bao gồm cả các tàu tắt tín hiệu AIS, qua đó giúp Việt Nam sớm nhận biết các sự cố trên biển hơn, quản lý tàu cá hiệu quả hơn, có thể góp phần sớm gỡ “thẻ vàng” của EU (nhất là khi thanh tra EU sẽ tới Việt Nam kiểm tra về tiến độ xử lý tình trạng đánh bắt cá trái phép trong năm 2023). IPMDA cũng tạo ra diễn đàn hợp tác mới giữa các nước cùng lợi ích về an ninh biển, mở rộng tập hợp lực lượng của Việt Nam trong vấn đề biển đảo.

Ngoài ra, Việt Nam có thể thu hút thêm nguồn lực từ Mỹ để giải quyết các vấn đề toàn cầu đang tác động trực tiếp đến an ninh và phát triển của mình. Đại hội XIII của Đảng xác định “biến đổi khí hậu, thiên tai, dịch bệnh và các vấn đề an ninh phi truyền thống khác” là các thách thức Việt Nam đặc biệt quan tâm. Các văn bản của chính quyền Biden cho thấy quan tâm tương tự và Mỹ đang tìm cách huy động nguồn lực và gia tăng hợp tác quốc tế để giải quyết các vấn đề này.

Về kinh tế, các sáng kiến được Mỹ đề ra trong các văn bản, nhất là IPEF, có thể giúp Việt Nam hiện thực hóa các định hướng về phát triển kinh tế, bao gồm phục hồi kinh tế sau đại dịch, phát triển kinh tế bền vững, đa dạng hóa thị trường và nguồn cung, số hóa kinh tế, giảm thuế quan… Việt Nam cũng có thể đóng góp ý kiến để định hình các nội hàm của IPEF thay vì tham gia một cách bị động – điều phù hợp với mong muốn định hình các thể chế đa phương về chính trị - kinh tế Việt Nam đã đề ra trong Đại hội XIII. Ngoài IPEF, các sáng kiến về cơ sở hạ tầng của Mỹ và số tiền Mỹ đầu tư cho cơ sở hạ tầng của ASEAN cũng hứa hẹn đem lại nguồn vốn đầu tư theo hướng minh bạch và đạt tiêu chuẩn cao về môi trường, lao động và chất lượng. Việc Mỹ thúc đẩy các chuỗi cung ứng mới cũng đem lại tiềm năng để Việt Nam trở thành điểm nối quan trọng về sản xuất, từ đó học tập công nghệ để di chuyển lên các nấc cao hơn trong chuỗi sản xuất.

Về ngoại giao, việc Mỹ thúc đẩy vai trò trung tâm của ASEAN, cử Đại sứ tại ASEAN, mở rộng phái đoàn, cạn dự tích cực hơn với ASEAN là phù hợp với lợi ích của Việt Nam và Tầm nhìn Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương của ASEAN (AOIP). Việc Mỹ đề cao ASEAN cũng giúp các hợp tác nhóm khác của Mỹ dễ được đón nhận hơn, mở ra cơ hội hợp tác giữa Việt Nam với các cơ chế hợp tác này, trong đó có Nhóm Bộ tứ/Quad.

Thách thức

Tuy nhiên, Việt Nam có thể phải đối mặt với một số thách thức. Về chiến lược, Việt Nam được các văn bản chú trọng nhưng vị trí này vẫn có thể bị suy giảm. Khi phạm vi cạnh tranh với Trung Quốc ngày càng mở rộng, Mỹ sẽ phải chú ý đến nhiều đối tác, khu vực khác, có thể khiến cạnh tranh Mỹ - Trung tại các địa bàn sát sườn với Việt Nam như Biển Đông ít được chú ý hơn. Mỹ cũng có thể đặt kỳ vọng cao hơn với tiếng nói của Việt Nam trên trường quốc tế trong khi hai bên còn có quan điểm khác biệt về lập trường trong các vấn đề như xung đột Nga - U-crai-na, thương mại, tiền tệ hay mua vũ khí từ Nga…

Về an ninh, cạnh tranh Mỹ - Trung có thể ảnh hưởng đến an ninh truyền thống và phi truyền thống, đến quyền tự quyết của Việt Nam. Thứ nhất, khả năng Việt Nam rơi vào thế kẹt vẫn còn, nhất là khi Trung Quốc đang thúc đẩy nhiều sáng kiến mới và có xu hướng phản ứng mạnh mẽ với hiện diện của Mỹ tại khu vực. Thứ hai, nguy cơ va chạm thực địa gia tăng khi các bên đều tăng cường hoạt động trên biển, dưới nước và trên không. Một số quan chức trong nội bộ Mỹ  có quan điểm “diều hâu” muốn đẩy căng thẳng lên cao để có “cớ” thúc đẩy cạnh tranh với Trung Quốc - đây sẽ là kịch bản rất nguy hiểm vì có thể châm ngòi đụng độ. Thứ ba, khu vực đứng trước nguy cơ chạy đua hạt nhân. Bản NDS mới cho thấy chính quyền Biden không theo đuổi nguyên tắc “không sử dụng đầu tiên” (no first-use) như đã hứa, có thể sẽ tìm cách tăng số đầu đạn. NDS cho biết Mỹ sẽ phát triển đầu đạn W76-2 phóng từ tàu ngầm và cam kết tăng hiện diện dưới nước, khiến Biển Đông có thể đối mặt với nhiều rủi ro va chạm hơn, nhất là khi nhiều nguồn tin cho biết Mỹ đã từng gặp sự cố tàu ngầm tại đây do các bản đồ đáy biển Mỹ sử dụng đã cũ.[39]

Việt Nam cũng có thể chịu nhiều sức ép khác khi Mỹ triển khai các nội dung trong các văn bản: NSS nhắc đến cạnh tranh theo ý thức hệ (dân chủ - phi dân chủ) trong khi Việt Nam và Mỹ còn nhiều khác biệt trong vấn đề này; việc đề cập trực tiếp đến Việt Nam trong một số văn bản lớn cũng có thể nhằm tạo sức ép lên Việt Nam để thúc đẩy hợp tác quân sự ngoài khuôn khổ “4 không”; các sáng kiến an ninh như IPMDA còn chưa minh bạch về nội hàm, nhất là về công nghệ và trách nhiệm của thành viên nên có thể làm nảy sinh quan ngại về mặt kỹ thuật (liệu công nghệ tích hợp trong IPMDA có phù hợp với công nghệ hiện có của Việt Nam hay ảnh hưởng đến bảo mật an ninh quốc gia hay không?).

Về an ninh phi truyền thống, có thể các hợp tác của Mỹ không hoàn toàn thực chất. Hợp tác Việt - Mỹ về vấn đề toàn cầu nói riêng và tiến bộ trong đẩy lùi các thách thức toàn cầu nói chung có thể bị dùng làm “con bài” cạnh tranh Mỹ - Trung. Ví dụ, để phản ứng lại chuyến thăm Đài Loan của Chủ tịch Hạ viện Mỹ Pelosi, Trung Quốc đã ngừng kênh đối thoại song phương về khí hậu. Chính trị nội bộ Mỹ cũng không hoàn toàn thống nhất về thúc đẩy kinh tế xanh. Nhiều ý kiến đối lập cho rằng “chuyển dịch xanh” sẽ khiến Mỹ phụ thuộc vào Trung Quốc hơn do phải nhập nhiều nguyên liệu pin điện tử[40] hay làm tổn hại nền kinh tế Mỹ.[41]

Về kinh tế, IPEF còn tiềm ẩn nhiều hạn chế. Với trụ cột thương mại, Mỹ kỳ vọng các nước tham gia phải cam kết đáp ứng tất cả yêu cầu về lao động (công đoàn độc lập) và tiêu chuẩn số (đặc biệt là tự do và bảo mật thông tin). Với trụ cột chuỗi cung ứng, Mỹ có thể có ý định ngăn chặn công nghệ lưỡng dụng bị chuyển giao cho Trung Quốc, đòi hỏi các nước thắt chặt xuất khẩu và chuyển giao công nghệ, thậm chí từ bỏ quyền kiểm soát chuỗi cung ứng. Trong khi đó, Việt Nam đang khuyến khích nhập khẩu công nghệ lõi từ nước ngoài và xuất khẩu hàng điện tử với số lượng lớn sang Trung Quốc (lớn nhất trong số các hàng xuất khẩu[42]). Về cơ sở hạ tầng, năng lượng sạch và phi các-bon hóa, chi phí ban đầu để sản xuất năng lượng tái tạo cao hơn so với sử dụng năng lượng hóa thạch và cơ sở hạ tầng hiện có của Việt Nam (Việt Nam vẫn sử dụng hơn 50% năng lượng từ than đá). Khả năng huy động vốn của các sáng kiến như B3W và Mạng lưới Điểm xanh còn chưa rõ ràng. Về chống tham nhũng, đây là lĩnh vực nhạy cảm vì Việt Nam bị Trading Economics của Mỹ đánh giá là có chỉ số tham nhũng cao (kỷ lục năm 2021[43]).

Về ngoại giao, các nội dung các văn bản chính sách về Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương có thể ảnh hưởng đến vai trò trung tâm của ASEAN. Thứ nhất, IPS của Mỹ có nhiều khác biệt với Tầm nhìn Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của ASEAN. Thứ hai, “vai trò trung tâm ASEAN” có thể chỉ là khẩu hiệu khi Mỹ vừa tôn vinh ASEAN, vừa khẳng định thúc đẩy Nhóm Bộ tứ là tập hợp nhóm hàng đầu khu vực. Thứ ba, trong ASEAN, Mỹ cũng có xu hướng tập trung vào một số đối tác song phương trọng yếu trong đó có Việt Nam và đồng minh trước, có phần “bỏ mặc” một số nước còn lại (IPEF không có Lào hay Cam-pu-chia; Thượng đỉnh Dân chủ không có Xin-ga-po). Điều này có thể làm rạn nứt ASEAN thêm sâu sắc.

Kết luận

Năm 2022, Chính quyền Biden ra một loạt văn bản, tuyên bố chính sách có liên quan đến khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương, bao gồm Chiến lược An ninh Quốc gia, Chiến lược Quốc phòng Quốc gia, Chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương mới, Chiến lược đảo quốc Thái Bình Dương và Tuyên bố về Cách tiếp cận Trung Quốc mới. Các văn bản cho thấy thay đổi trong cách Mỹ định vị khu vực, theo đó Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương là ưu tiên hàng đầu của Mỹ trong cục diện mới, quyết định các lợi ích “sống còn” của Mỹ chứ không chỉ gắn với cạnh tranh Mỹ - Trung Nhiều khu vực khác trên thế giới, nhất là châu Âu, đều được xem xét trong mối liên hệ với Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Các văn bản cũng cho thấy những điều chỉnh của Mỹ trong tăng cường sự hiện diện tại khu vực, đó là toàn diện hơn về lĩnh vực, tập trung vào những sáng kiến “đinh” như IPEF và IPMDA hay các chiến thuật mới như “răn đe tích hợp” và “vận động,” đẩy cao cạnh tranh nước lớn, cả về phạm vi và mức độ.

Tầm quan trọng của Việt Nam cũng được thể hiện trong các văn bản chính sách mới này của Mỹ. Dù không nhắc đến Mê Công hay không quá chú trọng vào Biển Đông, các văn bản chính sách của Mỹ vẫn có nhiều nội dung phù hợp với định hướng của Việt Nam. Để phát huy hết cơ hội các việc triển khai các chính sách này mang lại, tăng giá trị của Việt Nam trong mắt bạn bè quốc tế, đồng thời hạn chế khả năng Việt Nam và ASEAN bị ảnh hưởng tiêu cực bởi cạnh tranh Mỹ - Trung, Việt Nam có thể mạnh dạn tham gia các sáng kiến mới của Mỹ trong khả năng và phù hợp với lợi ích của mình; linh hoạt thúc đẩy hợp tác xây dựng năng lực mềm, hướng các nguồn lực an ninh của Mỹ vào đối phó với các vấn đề vùng xám liên quan đến Biển Đông, thậm chí vận động chính quyền Biden đưa ra các văn bản riêng biệt về Đông Nam Á hay Biển Đông như Mỹ đã làm với các đảo quốc Thái Bình Dương. Đồng thời, Việt Nam cũng nên phát tín hiệu ủng hộ các chính sách khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của các bên khác vì đây đã là xu thế chung, được chính ASEAN chào đón. Trong quá trình này, Việt Nam cần chiếu các nội dung “mảnh ghép” theo lợi ích quốc gia và cẩn trọng tìm cách giảm bớt áp lực “chọn bên” từ  cạnh tranh nước lớn./.

[1] “National Security Strategy of the United States of America,” Archived Trump White House, ngày 18/12/2017, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf 

[2] “Indo-Pacific Strategy Report ,” U.S. Department of Defense, ngày 1/7/2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF

[3] “A Free and Open Indo-Pacific - Advancing a Shared Vision,” U.S. Department of State, ngày 4/11/2019, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf

[4] Jeff Smith,
Unpacking the Free and Open Indo-Pacific”, War on the Rocks, ngayf 14/3/2018, https://warontherocks.com/2018/03/unpacking-the-free-and-open-indo-pacific/

[5] Peter Beinart, “Trump Doesn't Seem to Buy His Own National Security Strategy”, The Atlantic, ngày 19/12/2017, https://www.theatlantic.com/international/archive/2017/12/nss-trump-principled-realism/548741/

[6] “Indo- Pacific Strategy of the United States,” The White House, ngày 11/2/2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf

[7] Antony J. Blinken, “The Administration's Approach to the People's Republic of China - United States Department of State,” U.S. Department of State, ngày 26/5/2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/

[8] “Pacific Partnership Strategy of The United States,” The White House, ngày 29/9/2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/09/Pacific-Partnership-Strategy.pdf 

[9] “Biden-Harris Administration's National Security Strategy,” The White House, ngày 12/10/2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

[10] “2022 National Defense Strategy of The United States,” U.S. Department of Defense, ngày 27/10/2022, https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF

[11] Chú thích 9, trang 11.

[12] Chú thích 6, trang 6.

[13] Chú thích 9, trang 38.

[14] Chú thích 6, trang 5.

[15] “Indo-Pacific Strategy Report ,” U.S. Department of Defense, ngày 1/7/2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF

[16] “2022 National Defense Strategy of The United States,” U.S. Department of Defense, ngày 27/10/2022, https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF

[17] Chú thích 9, trang 38.

[18] Như trên, trang 17 và 37.

[19] Chú thích 14.

[20] Premesha Saha, “From ‘Pivot to Asia’ to Trump’s ARIA: What Drives the US’ Current Asia Policy?,” ORF Occasional Paper số 236 (tháng 2/2020), https://www.orfonline.org/research/from-pivot-to-asia-to-trumps-aria-what-drives-the-us-current-asia-policy-61556/

[21] Ted Carpenter, “Washington’s Three‐​pronged Strategy to Contain China’s Military Power”, CATO, ngày 8/10/2020, https://www.cato.org/commentary/washingtons-three-pronged-strategy-contain-chinas-military-power

[22]

[23] Các văn bản khẳng định khu vực nơi Mỹ có nhiều quân đội đóng quân nhất, đem lại hơn 3 triệu việc làm cho Mỹ, gần 900 tỷ USD FDI và thị trường lớn với hơn 1,5 tỷ người sẽ gia nhập tầng lớp trung lưu trong thập kỷ này.

[24] Phelim Kine, “U.S. looks to claim victory in Pacific Islands influence battle with China”, Politico, 21/9/2022, https://www.politico.com/news/2022/09/21/pacific-islands-influence-china-us-00057911

[25] “The Veracity of Indo-U.S. Defence Ties”, Kashmir Observer, ngày 14/2/2023, https://kashmirobserver.net/2023/02/14/the-veracity-of-indo-u-s-defence-ties/

[26] Ví dụ, NDS liệt kê các định hướng về hiện đại hóa liên minh với Nhật và Úc, thúc đẩy hợp tác với AUKUS và QUAD, đối tác với Ấn - Hàn – Đài Loan, vai trò của ASEAN… rồi mới đến đối phó với hoạt động “vùng xám” của Trung Quốc. Mỹ cũng ưu tiên giữ liên lạc với quân đội Trung Quốc, quản lý cạnh tranh có trách nhiệm.

[27] NDS 2022 khẳng định Mỹ cam kết hỗ trợ đồng minh - đối tác ứng phó trước hoạt động vùng xám của Trung Quốc, bao gồm tại Biển Đông trong khi các bản NDS trước đó không nhắc đến thách thức này.

[28] “Austin Discusses Need for Indo-Pacific Partnerships in the Future,” U.S. Department of Defense, ngày 27/7/2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2708315/austin-discusses-need-for-indo-pacific-partnerships-in-the-future/

[29] “Fact Sheet: Quad Leaders' Tokyo Summit 2022,” The White House, ngày 23/5/2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-quad-leaders-tokyo-summit-2022/

[30] Chỉ các tàu không bật Tín hiệu Nhận diện Tự động (AIS) để tránh bị phát hiện.

[31] “Biden-Harris Administration's National Security Strategy,” The White House, ngày 12/10/2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf

[32] Trung Quốc mới đây đạt được thỏa thuận an ninh riêng với Solomon, tìm cách ký thỏa thuận an ninh - kinh tế với các đảo quốc, thuyết phục nhiều đảo quốc bỏ công nhận ngoại giao Đài Loan.

[33] Trước kia, khi quan chức Mỹ quảng bá về khái niệm, Mỹ không nói rõ đối tượng răn đe và chỉ giải thích khía cạnh “tích hợp” về năng lực, lĩnh vực và đối tác.

[34] https://vnexpress.net/dai-su-knapper-my-san-sang-chuyen-tau-tuan-tra-thu-ba-cho-viet-nam-4453767.html

[35] Báo cáo bác bỏ một số yêu sách của Trung Quốc tại Biển Đông dựa trên quyền lịch sử hay tập quán quốc tế.

[36] Trong trao đổi với tác giả, GS. Zachary Abuza (Đại học Quốc phòng Mỹ) cho rằng Việt Nam là nước năng động nhất trong vận động Mỹ can dự với ASEAN, trong khi In-đô-nê-xi-a có tâm thế nước lớn, Xin-ga-po hay vận động từ phía sau, Phi-líp-pin gửi tín hiệu lẫn lộn.

[37] Xem chú thích 3.

[38] Aristyo Rizka Darmawan, “Joe Biden's New Indo-Pacific Strategy: A View from Southeast Asia,” The Lowy Institute, ngày 16/2/2022, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/joe-biden-s-new-indo-pacific-strategy-view-southeast-asia

[39] Liu Xuanzun, “US Spy Ship Conducts Extensive Activities in S.china Sea, 'Aims to Collect Data to Support Submarine Warfare against China',” Global Times, ngày 11/10/2021, https://www.globaltimes.cn/page/202110/1235992.shtml;

Tucker Reals, “U.S. Nuclear Submarine USS Connecticut Damaged in Underwater Collision with Unknown ‘Object’ in South China Sea,” CBS News, ngày 8/10/2021, https://www.cbsnews.com/news/nuclear-submarine-uss-connecticut-south-china-sea-collision-unknown-object/

[40] “Leader Upton: Electric Vehicle Mandates Are Costly and Make America More Reliant on China,” The Committee on Energy and Commerce, ngày 5/5/2021, https://republicans-energycommerce.house.gov/news/leader-upton-electric-vehicle-mandates-are-costly-and-make-america-more-reliant-on-china/

[41] Lisa Friedman, “G.O.P. Coronavirus Message: Economic Crisis Is a Green New Deal Preview,” The New York Times, ngày 8/5/2020, https://www.nytimes.com/2020/05/07/climate/coronavirus-republicans-climate-change.html 

[42] “Vietnam Exports to China,” Trading Economics, truy cập ngày 1/3/2023, https://tradingeconomics.com/vietnam/exports/china

[43] “Vietnam Corruption INDEX,” Trading Economics, truy cập ngày 1/3/2023, https://tradingeconomics.com/vietnam/corruption-index.