Bắt đầu thế kỷ 21, các quốc gia ở mọi nơi trên thế giới hào hứng đàm phán về các hiệp định thương mại tự do (FTA) dựa trên nguyên tắc mở cửa thị trường, đối lập với nguyên tắc tối huệ quốc của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Đàm phán về các thỏa thuận thương mại ưu đãi đang là xu hướng chủ đạo trong thương mại và hầu như không quốc gia nào thoát khỏi ảnh hưởng của hiện tượng FTA. Vậy tại sao Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) - một thỏa thuận thương mại tiêu chuẩn cao - vẫn là trung tâm trong các cuộc tranh luận? 

Tầm quan trọng của TPP 

TPP thu hút sự chú ý vì nó khuấy đảo sự cần thiết phải có những thỏa thuận lớn so với những thỏa thuận thương mại song phương nhỏ như FTA và đưa ra một cơ sở mới để thúc đẩy đàm phán thương mại khi vòng đàm phán Doha bế tắc. TPP ban đầu chỉ gồm 4 nền kinh tế nhỏ là Brunei, New Zealand, Chile và Singapore thì nay đã có tới 12 quốc gia, chiếm 26% thương mại thế giới và được kỳ vọng tạo ra thu nhập khoảng 492 tỷ USD đến năm 2030. TPP thúc đẩy tầm nhìn rộng mở về châu Á-Thái Bình Dương với tham vọng xây dựng các tiêu chuẩn quốc tế. Cấu trúc mở của khu vực với các cơ chế kết nối sẽ khuyến khích mở rộng thành viên thêm nữa và thiết lập mối liên kết xuyên khu vực nhằm kết nối châu Á với các khu vực Bắc Mỹ và Nam Mỹ. Mặt khác, TPP đem đến hy vọng có thể kiểm soát những thay đổi trong quản lý thương mại quốc tế. Nguyên nhân do sự thay đổi trong các chương trình nghị sự thương mại và những hạn chế của WTO với tư cách là một diễn đàn đàm phán đã đưa đến những nghi ngờ về vai trò của một hệ thống luật bắt buộc dành cho hơn 150 quốc gia thành viên. Tuy vậy, TPP cũng tiềm ẩn những rủi ro về sự chia rẽ (nếu những quy định của TPP không được truyền bá rộng rãi) và sự loại trừ (nếu các thỏa thuận thương mại tự do bỏ qua các quốc gia ít phát triển).

TPP còn xây dựng hệ thống các quan điểm toàn diện nhằm xóa bỏ hàng rào thuế quan và phi thuế quan như các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, tính cạnh tranh, dây chuyền cung ứng... Với 30 chương và dài hơn 5.000 trang, các quy định của TPP phải mất thời gian mới có thể thực hiện được. Tuy nhiên, có thể nhận thấy ngay những quy định về những vấn đề quan trọng trong lĩnh vực kinh tế chẳng hạn như chương về Thương mại Điện tử buộc các chính phủ phải cho phép các dòng dữ liệu được lưu hành một cách tự do, không được yêu cầu đối tác phải đặt các trung tâm dữ liệu tại các vị trí bắt buộc, đưa ra khuôn khổ pháp lý để bảo mật thông tin cá nhân hay không yêu cầu phải có mã nguồn phần mềm khi cần chuyển giao hay truy cập. 

TPP còn mở ra một chương mới đầy hứa hẹn cho 12 quốc gia thành viên với thể chế và mức độ phát triển khác nhau có thể thống nhất về sự tự do hóa thương mại lớn nhất cho đến thời điểm hiện nay. Mặc dù còn nhiều khó khăn nhưng việc thúc đẩy ký kết TPP vào năm 2015 đã thể hiện một thắng lợi lớn về thương mại hiện nay sau hai thập kỷ chưa thấy một thành tựu nào về lĩnh vực này. Kể từ khi thành lập, WTO vẫn chưa nâng cấp các quy định về đầu tư và thương mại quốc tế, trong khi đàm phán Doha vẫn bế tắc. Do đó, TPP sẽ trở thành khuôn khổ có sức cuốn hút mạnh mẽ nhất để thúc đẩy các nước khác, trong đó có Trung Quốc phải cải cách thị trường và tham gia các cam kết tự do hóa thương mại toàn cầu. 

Tác động của TPP đối với Mỹ và Nhật Bản

Cốt lõi của TPP chính là vai trò của Mỹ và Nhật Bản với tư cách hai nền kinh tế lớn nhất và phát triển nhất trong TPP. TPP nổi lên là ưu tiên chính sách trọng tâm của hai nước này nhằm cải thiện tính cạnh tranh kinh tế và đạt được các mục tiêu rộng hơn. Với tư cách một cường quốc tại Thái Bình Dương, Mỹ hy vọng thu hoạch những lợi ích kinh tế quan trọng từ TPP. Đây là thỏa thuận khai thác tối đa những lĩnh vực có thế mạnh cạnh tranh của nền kinh tế Mỹ như xuất khẩu nông sản, dịch vụ thương mại, kinh tế số... Các nghiên cứu kinh tế gần đây dự đoán những thành quả mà TPP có thể mang lại cho Mỹ vào khoảng 131 tỷ USD mỗi năm và khi TPP mở rộng hơn thành một tiêu chuẩn quốc tế thì con số này còn tăng hơn nữa. Thực sự TPP là trọng tâm của thương mại Mỹ. 

Xuất phát từ quan điểm về quản lý toàn cầu, TPP là một phép thử đối với khả năng dẫn đầu của Mỹ trong thời điểm có nhiều xáo trộn trong trật tự kinh tế thế giới. Các nền kinh tế đang nổi sẽ có tiếng nói ngày càng lớn trong điều hành kinh tế thế giới do các dây chuyền cung ứng nổi lên là yếu tố định hướng sản xuất và thương mại toàn cầu. Thông qua TPP, Mỹ thể hiện sức mạnh trong đàm phán các quy định thương mại, thành lập các hình thức thể chế mới, chủ động tham gia các sáng kiến kinh tế. 

TPP cũng là một trụ cột trong chính sách hướng tới châu Á của Mỹ, củng cố cam kết duy trì vai trò của Mỹ với tư cách một cường quốc ở Thái Bình Dương. Thỏa thuận thương mại này làm gia tăng tính hấp dẫn của chính sách "tái cân bằng" - không chỉ là điều chỉnh lại các nguồn lực quân sự của Mỹ tại khu vực mà còn theo đuổi mục tiêu thúc đẩy liên kết kinh tế với những quy định phù hợp với thực tế hoàn cảnh kinh tế trong thế kỷ 21 và có thể mở ra triển vọng kết nạp Trung Quốc vào TPP. Sự thành công của TPP còn là động lực cần thiết đối với đàm phán thương mại xuyên Đại Tây Dương nhưng cũng ảnh hưởng tới các sáng kiến thương mại quan trọng khác. Ví dụ như nguyên tắc của TPP đối với các tập đoàn sở hữu nhà nước sẽ ảnh hưởng tới Hiệp định thương mại dch vụ trong khuôn khổ WTO. 

Trong khi đó, Nhật Bản là đối tác rất quan trọng của Mỹ trong việc thực hiện những mục tiêu trên. Nhật Bản tham gia đàm phán TPP muộn vào mùa Hè năm 2013 nhưng đã có những thay đổi quan trọng về kinh tế và chính trị để phù hợp với thỏa thuận này. Sự tham gia của Nhật Bản cho phép TPP đáp ứng chất lượng của một thỏa thuận thương mại lớn. Chỉ tính riêng với Mỹ, những thành quả kinh tế có được với Nhật Bản đã tăng gấp ba lần. Điều này không đáng ngạc nhiên khi xem xét độ lớn của thị trường Nhật Bản và thực tế là Mỹ và Nhật Bản chưa có thỏa thuận thương mại song phương nào. Hơn nữa, trước khi Nhật Bản tham gia TPP thì cũng có một vài nghi ngờ rằng thỏa thuận này liệu có trở thành nền tảng của sự hội nhập kinh tế ở châu Á-Thái Bình Dương khi không có một nền kinh tế lớn nào ở châu Á tham gia. Việc Nhật Bản tham gia TPP đã chấm dứt những nghi ngờ này. 

TPP cũng có tác động đối với ngoại thương và sự theo đuổi các ưu tiên chính sách đối nội và đối ngoại trọng tâm của Nhật Bản. Trước khi gia nhập TPP, chiến lược thương mại của Nhật Bản đạt được những thành quả khá khiêm tốn: tụt lại phía sau so với các nước bạn trong đàm phán một mạng lưới FTA bao trùm phần lớn các lĩnh vực thương mại của nước này, phải đối mặt với nhiều khó khăn trong thuyết phục các quốc gia Đông Nam Á chấp nhận nhiều quy tắc ngoài WTO, nhận được sự thờ ơ từ Mỹ và châu Âu khi Nhật Bản khởi xướng đàm phán về các thỏa thuận thương mại và rơi vào tình trạng bế tắc với Trung Quốc về tiêu chuẩn thành viên của nhóm thương mại Đông Á. TPP đã giúp Nhật Bản có thể đàm phán về quyền tiếp cận ưu tiên đối với các thị trường lớn. Phản ứng với việc Nhật Bản tham gia TPP, Trung Quốc đã sửa đổi chính sách thương mại của họ để bắt kịp với đàm phán thương mại ba bên trong khu vực Đông Bắc Á và đang thúc đẩy kết thúc đàm phán Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực (RCEP) với 15 nước đối tác khác. 

Với tư cách thành viên trong thỏa thuận thương mại tự do lớn như vậy, Nhật Bản có thể theo đuổi những mục tiêu quan trọng như: 

- Đàm phán về các thỏa thuận thương mại FTA để thúc đẩy tính cạnh tranh quốc tế của chuỗi cung ứng toàn cầu của Nhật Bản. Các hoạt động sản xuất trong nước không phải là mục tiêu khả thi mà việc duy trì và củng cố vai trò của Nhật Bản đối với chuỗi cung ứng toàn cầu mới là mục tiêu quan trọng. Nhật Bản có thể củng cố được vai trò ngoại giao quốc tế thông qua can dự sâu vào hoạt động đàm phán các thỏa thuận thương mại tự do - những thỏa thuận có thể đáp ứng nhu cầu của các chuỗi sản xuất. Hơn nữa, cam kết mạnh mẽ trong các thỏa thuận thương mại tự do cũng sẽ giúp Nhật Bản giải quyết những điểm yếu trong nước như sự tự do hóa các thành phần kinh tế dịch vụ còn khiêm tốn. 

- Cải cách cấu trúc. Một trong những lợi thế của việc kết nối cải cách cấu trúc trong nước với các cam kết thương mại quốc tế là sẽ rất khó rút lại những cải cách khi điều kiện chính trị thay đổi. TPP không chấp nhận các đặc điểm xưa cũ khi Nhật Bản còn lưỡng lự thay đổi mặc dù có những sức ép từ phía Mỹ. Lần này Nhật Bản háo hức tìm cơ hội ngồi vào bàn đàm phán và đã thực hiện những nỗ lực trong cải tổ nền kinh tế trong nước. 

- Tham gia TPP tức là chuyển đổi từ nước "chấp nhận luật chơi" thành nước "xây dựng luật chơi". Bởi sự trì trệ của WTO nên các quốc gia đã chuyển sang một hệ thống cạnh tranh phân quyền, theo đó một nhóm các quốc gia tự tìm kiếm tiêu chuẩn hội nhập kinh tế. Cái giá của một chính sách thương mại bị động ngày nay cao hơn nhiều so với thời kỳ tối huệ quốc khi mà các thỏa thuận thương mại ưu đãi chỉ là sự ngoại lệ chứ không phải là quy định bắt buộc. Kỳ vọng vào những lợi ích của tự do hóa thông qua các vòng đàm phán thương mại đa phương đã thay đổi rất nhiều. Vì thế, các quốc gia muốn tránh tác động của sự phân biệt đối xử trong các thỏa thuận thương mại ưu đãi và cải thiện khả năng tiếp cận đối với các thị trường quan trọng thông qua việc xóa bỏ nhiều hơn các hàng rào thuế quan và thông qua các quy định giải quyết rào cản phi thuế quan đành phải triển khai chính sách ngoại giao FTA chủ động. Nói cách khác, Nhật Bản sẽ giành được nhiều điều từ việc thể hiện vai trò lãnh đạo của mình trong điều hành nền kinh tế quốc tế, theo cách phù hợp với các mục tiêu của Chính quyền Abe nhằm đóng vai trò tích cực hơn trong các vấn đề quốc tế.

Các khó khăn còn ở phía trước 

Việc thông qua các quy định trong TPP đòi hỏi phải có 6 quốc gia tương ứng với 85% tổng GDP ủng hộ thỏa thuận trước khi nó có hiệu lực. Để đạt được con số này thì cả Nhật Bản và Mỹ đều phải thông qua. Tuy nhiên đối với Mỹ, việc thông qua TPP vẫn là một cuộc chiến gay gắt về chính trị trong bối cảnh năm bầu cử tổng thống Mỹ. Mặc dù các cuộc thăm dò dư luận cho thấy hầu như tất cả người Mỹ đều coi thương mại quốc tế là một cơ hội nhưng vẫn còn nhiều ý kiến phản đối của các nhóm môi trường và các liên đoàn lao động. 

Đối với cả hai đảng, TPP vẫn là một vấn đề gây tranh cãi. Trong khi Tổng thống Barack Obama coi đàm phán và thông qua TPP chính là trọng tâm ưu tiên trong nhiệm kỳ của ông thì số đông đảng Dân chủ tại Quốc hội Mỹ không ủng hộ sáng kiến thương mại của ông, một phần do sự phản đối từ các liên đoàn lao động - khối cử tri truyền thống của đảng này. Sự thay đổi trong đảng Cộng hòa khiến vấn đề TPP ngày càng trở nên phức tạp. Đảng Cộng hòa ngày càng ít gắn kết hơn với sự nổi lên của phong trào "đảng Trà" - những người phản đối việc Obama đưa ra các thỏa thuận thương mại. Sự ủng hộ của những thành viên chủ chốt trong đảng Cộng hòa tại Thượng viện Mỹ cũng giảm đi vì sự bất mãn đối với việc loại bỏ các điều luật liên quan đến thuốc lá và thời gian độc quyền dữ liệu đối với các dược phẩm sinh học. Cộng đồng doanh nghiệp cũng lên án những điều luật này. 

Một trong những lợi ích lớn nhất của thỏa thuận thương mại là các chính phủ có thể sử dụng chúng như là phương tiện cam kết để thực hiện những thay đổi kinh tế cần thiết. Trên thực tế, sự cải tổ chính là vấn đề quan trọng đối với Nhật Bản bởi họ thực sự muốn thoát khỏi tình trạng tăng trưởng trì trệ, chậm chạp. Việc hồi sinh nền kinh tế tất nhiên không chỉ có cải cách nông nghiệp mà còn cần hoàn thiện các biện pháp thúc đẩy năng suất trên tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế, quốc tế hóa các dịch vụ, thúc đẩy đầu tư vào trong nước, nâng cấp hơn nữa mạng lưới sản xuất trong khu vực và xuyên khu vực. 

Các biện pháp đối phó về chăn nuôi, trồng trọt đã được chấp nhận làm gia tăng lo ngại về quyết tâm của Chính phủ Nhật Bản trong thay đổi thành phần nông nghiệp. Cam kết của Nhật Bản về việc mở cửa thị trường trong TPP là 56.000 tấn gạo nhập khẩu (dần dần sẽ lên tới 78.400 tấn). Tuy nhiên, Chính phủ Nhật Bản cũng đã tuyên bố gia tăng thu mua dự trữ để phù hợp với hạn ngạch của TPP nhằm ngăn chặn nguy cơ giảm giá gạo và điều chỉnh thị trường. Sự hỗ trợ này ngăn cản việc hiện đại hóa lĩnh vực nông nghiệp bởi nó khiến những nông dân làm việc bán thời gian tiếp tục hoạt động với quy mô nhỏ, cản trở sự cần thiết phải canh tác, nuôi trồng theo lối thương mại. Chính phủ Nhật Bản đã đệ trình ngân quỹ bổ sung trị giá 312 tỷ yên Nhật dành cho các biện pháp đối phó với TPP trên lĩnh vực nông nghiệp. Tuy nhiên, các chuyên gia nghi ngờ về hiệu quả của gói đề xuất này trong việc thúc đẩy cạnh tranh nông nghiệp bởi sự phân bổ cho các công trình công cộng vẫn rất lớn, chiếm 30% chi phí hỗ trợ nông nghiệp dành cho các dự án tái tạo đất. 

Kỳ bầu cử tổng thống tại Mỹ không giúp ích cho sự thông qua TPP, trong khi đó, bầu cử Thượng viện Nhật Bản vào tháng 6 tới cũng không có lợi cho việc thông qua một khoản bồi thường thương mại. Tuy nhiên, việc các nước chủ động thông báo nội dung TPP đã làm sáng tỏ một điểm rất quan trọng: các nước thành viên có thể mở rộng không chỉ trong khối kinh tế APEC mà bất cứ quốc gia nào có thể đáp ứng các quy định của TPP. Việc mở rộng thành viên là rất quan trọng để tránh những nguy cơ về sự chia rẽ và loại trừ kể trên. Trong ngắn hạn và trung hạn, kết luận của đàm phán TPP được kỳ vọng sẽ có hai tác động chính: mở rộng danh sách các quốc gia xin gia nhập và khuyến khích tham vọng cao hơn trong các cuộc đàm phán đang diễn ra. 

Số các quốc gia thể hiện sự quan tâm việc gia nhập TPP đang gia tăng, bao gồm cả Hàn Quốc, vùng lãnh thổ Đài Loan, Indonesia, Thái Lan, Philippines, Colombia, Costa Rica và nhiều quốc gia khác. Kết quả đàm phán TPP cũng tạo ra sự khích lệ đối với việc cải thiện các thỏa thuận thương mại khác và nâng cao mức độ tham vọng trong các cuộc đàm phán thương mại hiện nay bởi các quốc gia ngoài TPP sẽ muốn bảo vệ thị trường xuất khẩu của họ, thu hút đầu tư nước ngoài và bảo hộ các công ty của họ trong chuỗi cung ứng quốc tế.

Về dài hạn, thách thức lớn nhất là tạo ra một chiến lược hiệu quả để khuyến khích sự tham gia của các nền kinh tế đang nổi như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil. Đây vẫn là lỗ hổng trong kế hoạch phát triển các nhóm thương mại xuyên Thái Bình Dương và xuyên Đại Tây Dương của Mỹ. TPP và Hiệp định đối tác thương mại và đầu tư xuyên Đại Tây Dương (TTIP) chính là bước khởi đầu cho một chiến lược như vậy bởi nó khuyến khích các quốc gia thực hiện tự do hóa thị trường nhiều hơn nữa. Cuối cùng, các nền kinh tế đang nổi buộc phải đi đến quyết định tuân thủ các tiêu chuẩn về kinh tế và tìm kiếm giải pháp chính trị để bảo vệ các lợi ích bất di bất dịch. 

Câu hỏi cấp bách nhất là Trung Quốc sẽ đặt họ vào vị trí như thế nào trong mối liên hệ với TPP. Liệu chúng ta có thể hy vọng Trung Quốc sẽ hành động theo tiền lệ trước đó - tìm cách gia nhập TPP như cách họ đã làm khi thúc đẩy cải cách kinh tế để có thể là thành viên của WTO? Hay thay vào đó họ lựa chọn đàm phán Hiệp định thương mại tự do châu Á-Thái Bình Dương (FTAAP) nhằm đóng vai trò chủ động hơn trong cấu trúc kinh tế quốc tế.

Mireya Solis, chuyên gia cao cấp về chính sách kinh tế đối ngoại Nhật Bản tại Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Đông Á thuộc Viện Brookings. Bài viết được đăng lần đầu trên Economy, Culture & History Japan SPOTLIGHT Bimonthl số tháng 3/4 năm 2016 và được đăng lại trên The Brookings.

Văn Cường (gt)