Trong 5 năm qua, Trung Quốc và Nhật Bản đã cùng thương lượng để phát triển một số biện pháp xây dựng lòng tin và tăng cường trao đổi thông tin nhằm làm giảm những nguy cơ xảy ra tình trạng leo thang căng thẳng ngoài ý muốn ở biển Hoa Đông và cải thiện các mối quan hệ giữa hai nước. Những động thái này bao gồm việc thiết lập thỏa thuận về Cơ chế thông tin hàng hải Nhật Bản–Trung Quốc (JCMCM), Thỏa thuận hợp tác tìm kiếm và cứu nạn hàng hải (SAR) và thỏa thuận thành lập Ban tư vấn cấp cao về các vấn đề hàng hải. Tuy nhiên, bất chấp sự tiến triển đáng kể trong việc đạt được thỏa thuận về mặt nguyên tắc, đến nay vẫn chưa có thỏa thuận nào được ký kết hay được thực hiện. 

Nếu được ký kết và được thực hiện hợp lý, những thỏa thuận này có thể hữu ích đối với việc quản lý các vấn đề hàng hải bất chấp những căng thẳng tăng cao xung quanh cuộc tranh chấp chủ quyền quần đảo Điếu Ngư/Senkaku. Những tài liệu của Nhật Bản nhìn chung đề cập đến JCMCM đơn giản chỉ là một “cơ chế thông tin hàng hải”. Ban đầu thỏa thuận này được hình dung như là điều gì đó tương tự Thỏa thuận tư vấn hàng hải quân sự Mỹ-Trung Quốc (MMCA), các cuộc thương lượng về JCMCM đã bắt đầu với một cuộc họp của nhóm làm việc chung Trung – Nhật ở Bắc Kinh vào ngày 21/4/2008. Phái đoàn Nhật Bản do Vụ trưởng Vụ Chính sách quốc tế dẫn đầu, trong đó có các đại diện của Lực lượng Phòng vệ, bao gồm cả các lực lượng hải lục không quân. Phái đoàn Trung Quốc tương tự cũng bao gồm các đại diện của Bộ Quốc phòng, Hải quân Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc (PLA) và Không quân PLA.

Những phái đoàn riêng khác chỉ bao gồm các quan chức quốc phòng, và kết quả là cơ chế này về cơ bản là một sự dàn xếp quốc phòng. Điều này đã trở thành những hạn chế cố hữu đối với những hiệu quả của JCMCM, do các tàu thuyền không phải thuộc lực lượng PLA là nguyên nhân gây ra hầu hết các vụ việc gần đây liên quan đến các hoạt động quân sự nguy hiểm. 

Sau cuộc họp đầu tiên vào năm 2008, mọi việc bị ngừng trệ cho đến khi Bộ trưởng Quốc phòng Nhật Bản Kitazawa Toshimi và người đồng cấp Trung Quốc Lương Quang Liệt nhất trí vào tháng 11/2009 về việc thúc đẩy các hoạt động tham vấn. Một cuộc họp nhóm làm việc thứ hai đã được tổ chức vào tháng 7/2010 và tiếp đó là cuộc họp nhóm làm việc thứ ba diễn ra vào tháng 6/2012, hai phía đã nhất trí về mặt nguyên tắc rằng JCMCM sẽ bao gồm 3 yếu tố: Thứ nhất là các cuộc họp thường niên phải bao gồm các cuộc thảo luận cấp chuyên viên; thứ hai là thiết lập một đường dây nóng để cho phép trao đổi thông tin về khủng hoảng; và thứ ba là trong trường hợp xảy ra các cuộc đối đầu không được cảnh báo trước giữa các tàu của Hải quân PLA và Lực lượng phòng vệ trên biển Nhật Bản (JMSDF), hai bên phải trao đổi thông tin bằng tiếng Anh qua kênh radio VHF 16, hoặc nếu như trong phạm vi tầm nhìn cho phép, phải trao đổi thông tin bằng các tín hiệu cờ quốc tế. 

Những thỏa thuận liên quan đến vấn đề đường dây nóng, bao gồm vị trí, cấp độ (hạm đội, cấp Bộ Tư lệnh hải quân hay cấp Bộ Quốc phòng), và liệu tín hiệu qua đường dây nóng có được mã hóa hay không… vẫn chưa được giải quyết. Sau việc một tàu khu trục Trung Quốc hướng rađa điều khiển hỏa lực vào một tàu khu trục của Nhật Bản hồi tháng 1 năm nay, Chính phủ Nhật Bản đã hối thúc khôi phục các cuộc tham vấn, hoạt động đã từng diễn ra vào ngày 26/4/2013 ở Bắc Kinh. Những cuộc gặp này đã được chủ trì bởi cấp trưởng, cao hơn hai cấp so với các cuộc họp trước đó, và có thể phản ánh sự thừa nhận rằng tiến trình đó sẽ đòi hỏi sự quan tâm ở cấp cao hơn cũng như là một không gian chính trị lớn hơn. 

Một hướng thứ hai của các cuộc tham vấn hàng hải đã diễn ra giữa lực lượng bảo vệ bờ biển Nhật Bản (JCG) và Cục An toàn Hàng hải Trung Quốc (MSA). Trong một cuộc họp hồi tháng 3/2009 ở Bắc Kinh, các ngoại trưởng Trung Quốc và Nhật Bản đã nối lại một nỗ lực từng kéo dài trong suốt 30 năm qua nhằm phát triển một Thỏa thuận tìm kiếm và cứu nạn song phương, coi đó như là “một bước đi cụ thể để đưa biển Hoa Đông trở thành một ‘vùng biển của hòa bình, hợp tác và hữu nghị.’” 

Các cuộc thương lượng đã có tiến triển và vào tháng 12/2011, ngay sau vòng thương lượng thứ tư giữa đại diện JCG và MSA, Thủ tướng Nhật Bản khi đó là ông Noda Yoshihiko và Thủ tướng Trung Quốc tại thời điểm đó, ông Ôn Gia Bảo đã xác nhận rằng hai nước đã đạt được một thỏa thuận về mặt nguyên tắc đối với vấn đề Thỏa thuận hợp tác tìm kiếm và cứu nạn hàng hải Nhật – Trung. 

Theo thỏa thuận này, hai nước sẽ cùng chia sẻ những thông tin liên quan đến những cuộc gọi cấp cứu, hành động xử lý các tình huống khẩn cấp, và phối hợp hiệu quả trong các hoạt động tìm kiếm, cứu nạn. Do đó, thỏa thuận này là một thành quả hoạt động thực tiễn và bao gồm nhiều vấn đề hơn là một cơ chế quản lý khủng hoảng. 

Tuy nhiên, nó cũng đóng một vai trò xây dựng lòng tin quan trọng và tăng cường những cơ hội cho sự hợp tác giữa các các quan hàng hải hai nước. Đáng tiếc là, do MSA không nằm trong kế hoạch sáp nhập các cơ quan thực thi nhiệm vụ hàng hải dân sự của Trung Quốc mới đây, nên thỏa thuận này đã bị hạn chế khả năng đóng góp trực tiếp vào các cơ chế song phương rộng hơn. 

Sau một loạt cuộc đối đầu với mật độ cao giữa các phương tiện của lực lượng hải giám Trung Quốc và các tàu khu trục của Nhật Bản, vào tháng 12/2011, trong chuyến thăm đầu tiên của ông Noda đến Trung Quốc trên cương vị Thủ tướng Nhật Bản, Thủ tướng Ôn Gia Bảo và Thủ tướng Noda đã nhất trí thiết lập Ban Tư vấn cấp cao song phương về các vấn đề Hàng hải gồm đại diện của nhiều cơ quan hai bên. 

Cuộc họp đầu tiên của Ban Tư vấn cấp cao đã diễn ra vào tháng 5/2012 và cuộc họp thứ hai đã được công bố là diễn ra vào cuối năm 2012. Vụ phó vụ châu Á và châu Đại dương thuộc Bộ Ngoại giao Nhật Bản, ông Yamanouchi Kanji đã dẫn đầu phái đoàn Nhật Bản cùng với các đại diện của 9 bộ ngành và cơ quan chính phủ khác gồm: An ninh Nội các; Trụ sở Chính sách Hải dương; Bộ Ngoại giao; Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể thao, Khoa học và Công nghệ; Cơ quan Ngư nghiệp; Cơ quan Tài nguyên Thiên nhiên và Năng lượng; Bộ Đất đai, Cơ sở Hạ tầng, Vận tải và Du lịch; JCG; Bộ Môi trường và Bộ Quốc phòng. 

Phía Trung Quốc cũng thành lập một phái đoàn với những thành phần tương tự, do Vụ phó Vụ Biên giới và Các vấn đề Hàng hải Bộ Ngoại giao Trung Quốc Di Hiền Lương làm trưởng đoàn, với các đại diện của Bộ Ngoại giao Trung Quốc, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Nông nghiệp; Cơ quan Năng lượng Quốc gia và Bộ Tổng Tham mưu PLA. 

Bộ Ngoại giao Nhật Bản đã mô tả các cuộc tham vấn cấp cao là một “nền tảng” cho việc tăng cường đối thoại và thông tin, thúc đẩy hợp tác và xử lý tranh chấp trên biển. Ngoại trưởng Nhật Bản khi đó, ông Koichiro Gemba, đã giải thích rằng “điểm quan trọng là tăng cường sự tin tưởng song phương giữa nhà chức trách hàng hải hai nước”. Ông Gemba bày tỏ tin tưởng rằng cuối cùng hai nước sẽ “tạo ra một cơ chế quản lý nguy cơ nhiều tầng lớp”. 

Bất chấp những mục tiêu đầy tham vọng như vậy, vô số yếu tố quan liêu và những khó khăn kèm theo đã cho thấy rằng các cuộc tham vấn chưa chắc đã vượt được ra ngoài việc xây dựng lòng tin để phát triển thành một thỏa thuận toàn diện trong tương lai gần. 

Tuy nhiên, nhìn chung 3 nỗ lực trên cho thấy rằng cả Bắc Kinh và Tôkyô đều công nhận rằng một vụ việc trên biển nếu được giải quyết không cẩn thận sẽ dễ dàng bùng phát thành một cuộc khủng hoảng lớn hơn. Không giống như khuôn khổ hợp tác Trung-Nhật năm 2001 về việc hai bên thông báo trước cho nhau hoạt động nghiên cứu hải dương và Thỏa thuận năm 2008 về Sự đồng thuận nguyên tắc về vấn đề biển Hoa Đông (cả hai văn kiện này đều tìm cách loại bỏ những nguồn gốc tiềm ẩn khả năng gây xung đột), những thỏa thuận xây dựng lòng tin và trao đổi thông tin nói trên nhằm tìm cách giảm bớt những nguy cơ leo thang căng thẳng mà không có sự giải quyết trực tiếp những bất đồng chính trị gốc rễ. Chính vì vậy, vẫn cần phải chờ xem hiệu quả của những thỏa thuận này. 

Những cơ chế tương tự không đặc biệt hữu ích trong các mối quan hệ của Trung Quốc với các nước láng giềng Đông Nam Á của họ hay với Mỹ. Trong Thỏa thuận tư vấn hàng hải quân sự Mỹ-Trung Quốc, các phái đoàn Mỹ và Trung Quốc đã đàm phán rộng rãi với nhau, với việc Mỹ tập trung vào các cơ chế cấp sách lược để đảm bảo an toàn hàng hải cho các tàu thuyền; và các đại diện Trung Quốc đã đưa ra những tranh luận chính trị và pháp lý thúc đẩy sự chấm dứt các hoạt động quân sự của Mỹ ở vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc. Các cuộc họp giữa Trung Quốc và các nước thành viên Hiệp hội Các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), cả song phương và đa phương, đã thất bại trong việc ngăn chặn sự tái diễn các vụ việc ở Biển Đông. Các chuyên gia Nhật Bản có sự trông đợi hạn chế đối với giá trị thế giới thực của những cơ chế này.

Tuy nhiên, các yếu tố về những sự tính toán chính sách của Bắc Kinh liên quan đến mối quan hệ hàng hải Trung-Nhật có thể khác với những yếu tố chi phối hành vi của Trung Quốc đối với các quốc gia ven biển khác. Những phần liên quan đến việc quản lý các nguy cơ leo thang căng thẳng do một vấn đề hàng hải là lớn hơn khi có sự liên quan của Nhật Bản. 
Sự kiểm soát của Nhật Bản đối với khu vực phía Bắc các tuyến đường biển chiến lược của chuỗi đảo thứ nhất, nơi những khả năng của hải quân và JCG tương đối mạnh, và tình cảm chống Trung Quốc đang gia tăng nhanh chóng trong người dân Nhật Bản có thể khiến Trung Quốc thận trọng hơn trong những vấn đề có nguy cơ làm leo thang căng thẳng với Nhật Bản. 

Sức mạnh của liên minh Mỹ-Nhật và uy lực của các lực lượng thuộc Hạm đội 7 mà Mỹ đã triển khai tới Nhật Bản càng làm cho những nhân tố này trở nên sắc bén hơn. Xét một cách kỹ lưỡng, những cơ chế xây dựng lòng tin và trao đổi thông tin nói trên giữa Trung Quốc và Nhật Bản có lẽ vẫn chưa đóng những vai trò có giá trị trong việc xử lý những căng thẳng giữa hai nước trên biển Hoa Đông. 

James Przystup là nhà nghiên cứu cao cấp tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược, Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế, Đại học Quốc phòng (NDU); John Bradford là nghiên cứu sinh tại Trung tâm Nghiên cứu về Quân đội Trung Quốc và James Manicom là nhà nghiên cứu tại Trung tâm Cải cách Chính phủ tại Waterloo, Canada. Bài viết thể hiện quan điểm riêng của các tác giả và được đăng lần đầu trên CSIS.

Trần Quang (gt)