Ngoại giao kinh tế Trung Quốc: Những sáng kiến mới

Ngày 19/12/2014 tại Bangkok, các thủ tướng của Trung Quốc và Thái Lan đã ký kết hai bản ghi nhớ về việc Trung Quốc sẽ xây dựng 2 tuyến đường sắt đôi trải dài tổng cộng 867 km, mua gạo và cao su của Thái Lan cũng như các sản phẩm nông nghiệp khác. Cùng tuần, Thủ tướng Thái Lan đã tới Bắc Kinh để tái khẳng định các thỏa thuận vừa được ký kết đó. Một năm trước, Trung Quốc và Thái Lan đã công bố một thỏa thuận tương tự, với việc Thủ tướng Trung Quốc gửi yêu cầu đích danh tới Quốc hội Thái Lan để được chấp thuận về mặt lập pháp. Thỏa thuận đó đã bị bỏ phiếu bác bỏ. Phần còn lại đã là lịch sử, chỉ có điều Trung Quốc đã thắng thế trong cuộc cạnh tranh đa quốc gia nhằm nâng cấp hệ thống đường sắt cho Thái Lan.

Tính biểu tượng trong dự án hợp tác kinh tế Trung-Thái này là sâu rộng. Thái Lan tiêu biểu cho một cuộc chơi một mất một còn trong việc biến khái niệm kéo dài cả thế kỷ về đường sắt Côn Minh-Singapore thành hiện thực. Ý tưởng này chính thức được hồi sinh vào năm 2006 khi 18 nước châu Á và Âu-Á ký kết Thỏa thuận mạng lưới đường sắt xuyên Á, dưới sự bảo trợ của Ủy ban kinh tế và xã hội Liên hợp quốc về châu Á và Thái Bình Dương (ESCAP). Chưa đến một thập kỷ sau, thỏa thuận đường sắt Thái Lan mới đại diện cho giấc mơ xuất khẩu các dự án “sản xuất ở Trung Quốc” phức tạp và uy tín trở thành hiện thực. Về dài hạn hơn, những bên hưởng lợi trực tiếp của các tuyến đường sắt mới ở Thái Lan và những đoạn kéo dài của nó trong tương lai là người dân và doanh nghiệp của nước này và hơn thế nữa. Cơ hội tăng trưởng và phát triển trong khu vực đang mở ra.

Trung Quốc đã đạt được những thành tựu ngoại giao kinh tế nào nữa (được định nghĩa ở đây là xúc tiến thương mại và đầu tư thông qua các sáng kiến ngoại giao)? Trong số các tuyên bố chính thức và hành động của Trung Quốc do ban lãnh đạo mới lên nắm quyền năm 2012 đưa ra, có thể nhận thấy gì về những khả năng tương lai? Việc trả lời những câu hỏi này và những câu hỏi có liên quan có thể hữu ích để trả lời câu hỏi lớn hơn về cách Trung Quốc liên hệ với phần còn lại của nền kinh tế thế giới. Hãy bắt đầu với một nét phác họa bức tranh về Trung Quốc về nước này trong thế giới ngày nay.

Tầm nhìn toàn diện: Giấc mộng Trung Hoa

Khi Bộ Ngoại giao Trung Quốc thành lập Ban kinh tế quốc tế mới vào tháng 10/2012, nước này chỉ cách thời điểm chuyển giao lãnh đạo một lần trong một thập kỷ có một tháng. Đại hội đảng 18 đã chính thức hóa danh sách các nhà lãnh đạo Trung Quốc thế hệ thứ 5. Giữa những kỳ vọng rằng chiến lược chính sách đối ngoại sẽ tiếp tục được duy trì, tân Tổng bí thư và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã bắt đầu chỉ ra những sự đổi mới trong tư duy chính sách đối ngoại, được đặt ra trong cụm từ “Giấc mộng Trung Hoa”.

Kể từ tháng 12/2012 khi ông đọc phát biểu tại cuộc triển lãm “Con đường Hồi sinh” ở Bảo tàng lịch sử quốc gia tại Bắc Kinh, “Giấc mộng Trung Hoa” đã trở thành một sự tham khảo tiêu chuẩn trong các thảo luận chính sách lớn. Thuật ngữ này được định nghĩa tương đối lỏng lẻo nhưng ban lãnh đạo rõ ràng đang tìm cách thống nhất người dân đằng sau đảng và chính phủ, vì cụm từ đa nghĩa này cho phép các nhóm khác nhau trong xã hội Trung Quốc hướng những ý tưởng của riêng họ vào khẩu hiệu mới này.

Khái niệm “Giấc mộng Trung Hoa” cũng có thể được hiểu là một nguyên tắc mới dẫn dắt sự phát triển của chính Trung Quốc và cách Trung Quốc liên kết với phần còn lại của thế giới. Nó được dựa trên khái niệm kép, “xã hội hài hòa” và “thế giới hài hòa”, xuất hiện tại Đại hội đảng 16 năm 2002 và đánh dấu sự chuyển giao chính thức một thế hệ lãnh đạo trước đó. Khái niệm “hài hòa” chính thức được đưa ra như một nguyên tắc chỉ đạo cho hoạt động chính trị toàn cầu tại Hội nghị Thượng đỉnh kỷ niệm 60 năm thành lập Liên hợp quốc vào tháng 9/2005. Nó do đó đã thay thế khái niệm trước đó của Trung Quốc về một “thế giới tốt đẹp hơn”, được nguyên thủ quốc gia Trung Quốc khi đó nêu rõ trong bài phát biểu tại hội nghị kỷ niệm 50 Liên hợp quốc năm 1995.

Danh sách thế hệ lãnh đạo Trung Quốc thứ 5 xuất hiện trong bối cảnh quốc tế có những sự hồi phục không đồng đều trên khắp thế giới từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008. Một mặt, thứ không thay đổi là nhu cầu của Trung Quốc về một môi trường quốc tế ổn định để phát triển nền kinh tế của mình. Vì nền kinh tế nước này dựa nhiều vào an ninh của chuỗi cung ứng cho mình, nước này phải giành được niềm tin và sự ủng hộ của cộng đồng quốc tế các nước. Mặt khác, điều đã thay đổi là quy mô của nền kinh tế Trung Quốc. Nước này đã vượt qua Nhật Bản về Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) danh nghĩa để trở thành nền kinh tế lớn thứ hai thế giới vào năm 2010. Trung Quốc phải giải quyết vấn đề làm thế nào để sử dụng sự giàu có, sức mạnh và địa vị của mình. Nền tảng của “Giấc mộng Trung Hoa” là sự hài hòa, hòa bình, ổn định cũng như tạo ra của cải. Cụm từ này thể hiện một sự mời gọi mở tất cả các quốc gia làm việc cùng nhau vì mỗi nước có quyền đạt được giấc mơ ổn định và thịnh vượng của riêng mình.

Tại Diễn đàn hợp tác kinh tế châu Á-Thái Bình Dương (APEC) được tổ chức ở Bắc Kinh vào tháng 11/2014, Chủ tịch Tập Cận Bình đã nhận thấy rằng các nhà lãnh đạo khu vực “có trách nhiệm tạo ra và hoàn tất một giấc mơ châu Á-Thái Bình Dương cho người dân của chúng ta”. Ông nói thêm rằng giấc mơ châu Á-Thái Bình Dương liên quan đến việc đi trước đón đầu sự phát triển toàn cầu và đóng góp lớn hơn vào sự thịnh vượng của loài người. Thông qua việc có những mức độ cộng hưởng kinh tế cao hơn, tạo điều kiện cho thương mại tự do và đầu tư, đường sá tốt hơn và trao đổi nhân dân gần gũi hơn, các nước và các dân tộc của khu vực có thể phát triển một ý thức tốt hơn về vận mệnh chung.

Trong khi đó, ý tưởng về việc Trung Quốc đề xuất chia sẻ “giấc mộng” giàu có và quyền lực của mình vẫn chưa giành được sự ủng hộ của các cường quốc phương Tây đang có vị thế chi phối trong việc ra quyết định quản lý kinh tế toàn cầu. Một ví dụ điển hình là vào cuối năm 2014, Quốc hội Mỹ đã không thể thông qua luật cho phép cải cách bỏ phiếu của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF). Gói cải cách IMF, điều Chính phủ Mỹ đã đồng ý vào năm 2010, sẽ tăng gấp đôi nguồn lực của quỹ này và trao nhiều quyền bỏ phiếu IMF hơn cho Trung Quốc, bên cạnh Brazil, Nga, Ấn Độ và Nam Phi. Nó cũng sẽ cải tiến ban điều hành IMF nhằm giảm sự chi phối của Tây Âu. Một phần lý do là Chính phủ Mỹ “chưa hoàn toàn đặt trách nhiệm của mình vào đó trong 9 tháng qua”. 

Như có thể thấy, Trung Quốc chưa thâm nhập được nhiều để được nằm trong các cơ chế quản lý kinh tế toàn cầu đã tồn tại. Đồng thời, ban lãnh đạo mới dường như cũng không quan tâm đến việc đảm nhận trách nhiệm của những nước có nhiều quyền ra quyết định hơn. Trong nửa cuối năm 2012, nền kinh tế Trung Quốc đã bắt đầu giảm tốc. Thay vì biến Trung Quốc thành một động cơ tăng trưởng nâng phần còn lại của nền kinh tế toàn cầu lên, ban lãnh đạo mới đã hành động để định hình những kỳ vọng ở bên ngoài.

Định hình những kỳ vọng: Một “Trạng thái bình thường mới” về tăng trưởng

Tại hội nghị thượng đỉnh APEC Bắc Kinh, Chủ tịch Tập Cận Bình cũng đã phác thảo một bức tranh toàn cảnh về “trạng thái bình thường mới” của nền kinh tế Trung Quốc. Điều gì mới trong đó? Thứ nhất, nền kinh tế đã chuyển từ tốc độ tăng trưởng cao trước đây sang tốc độ trung bình đến cao. Thứ hai, cấu trúc kinh tế thường xuyên được cải thiện và nâng cấp. Thứ ba, nền kinh tế ngày càng được thúc đẩy bởi sự đổi mới thay vì đầu vào và đầu tư.

Là một thuật ngữ, “trạng thái bình thường mới” không phải là một sản phẩm chính thức của Trung Quốc. Trên thực tế, khi tăng trưởng của GDP Trung Quốc đã giảm tốc xuống 7,8% trong nửa đầu năm 2012 từ 9,6% một năm trước, biểu hiện của quan điểm cơ bản trong các quan chức đó là sụt giảm tăng trưởng có bản chất về cấu trúc cũng như mang tính chu kỳ. Tháng 11/2008, Trung Quốc đã ban hành một gói kích cầu 4 nghìn tỷ Nhân dân Tệ. Trong những năm sau đó, các chương trình đầu tư khổng lồ của chính phủ đã bị chỉ trích vì làm gia tăng các rủi ro tài chính và tài khóa. Nhiều quan chức chính phủ đã thường xuyên nói về sự cần thiết phải khoan dung với tăng trưởng chậm để cải thiện tính bền vững của tăng trưởng. Họ nhấn mạnh mục tiêu bình ổn của chính sách, thay vì thúc đẩy tăng trưởng trước những nguy cơ suy thoái ngày càng tăng đối với nền kinh tế. Đối với Trung Quốc, “câu hỏi cơ bản” hơn là liệu nước này “có thể vượt qua thu nhập trung bình để trở thành một nước giàu. Tốc độ tăng trưởng của một nền kinh tế giảm xuống khi nước đó đến gần hơn biên giới công nghệ thế giới là điều tự nhiên”.

Thuật ngữ này có được sự chấp nhận ở Trung Quốc trong chuyến thị sát của Chủ tịch Tập Cận Bình ở tỉnh Hà Nam vào tháng 5/2014. Ông mô tả sự cần thiết phải thích ứng với một “tình trạng bình thường mới” và tiếp tục bình tĩnh. Theo một bản tin cuối năm trên Nhân dân Nhật báo, ông đã nói về “tình trạng bình thường mới” như một hình thức quản lý kinh tế vào 9 dịp khác nhau trong năm.

Việc Chủ tịch Tập Cận Bình liên tục nhắc đến cụm từ này cho thấy một sự công nhận rằng 3 thập kỷ tăng trưởng hai con số gần như không bị ngắt quãng đã đến với một cái giá đắt, thể hiện rõ nhất ở tình trạng ô nhiễm không khí ngạt thở trên toàn quốc. Ngoài ra, tăng trưởng trong quá khứ của Trung Quốc dựa vào việc khai thác kiệt quệ tài nguyên thiên nhiên, cả ở trong nước lẫn nước ngoài. Bản chất của “trạng thái bình thường mới” không chỉ là về tốc độ. Sẽ là thích đáng hơn nếu tìm kiếm một cấu trúc kinh tế tiến bộ phụ thuộc nhiều hơn vào công nghiệp dịch vụ, nhu cầu tiêu thụ và đổi mới. Quan trọng nhất, ban lãnh đạo dường như đang định hình những kỳ vọng trong nước và quốc tế. Tăng trưởng của nền kinh tế Trung Quốc đã giảm tốc xuống 7,7% trong năm 2012 và 2013, và con số này là 7,4% trong 3 quý đầu năm 2014. Xã hội được đề nghị bình tĩnh về “sức khỏe” nền kinh tế đất nước.

Rất giống “Giấc mộng Trung Hoa”, việc thực hiện ý tưởng về một trạng thái “bình thường mới” trong nền kinh tế nước này được diễn giải và tranh luận công khai. Dễ dàng đạt được đồng thuận rằng có nhu cầu đem lại tăng trưởng kinh tế cân bằng hơn, thông qua những biện pháp như né tránh kích thích rộng lớn và chống nạn hối lộ và sự thái quá. Nhưng sẽ khó hơn cho ban lãnh đạo khi vận động hành lang – trên danh nghĩa đóng góp vào việc phòng ngừa gián đoạn tăng trưởng nghiêm trọng – của các nhóm lợi ích nước này. Quá trình này có kết thúc mở, với những mốc báo hiệu thành công cũng liên tục thay đổi.

Nói một cách công bằng, đây không phải lần đầu tiên Trung Quốc phải điều chỉnh con đường phát triển quen thuộc của mình. Người ta cho rằng sự kích thích sâu rộng nhất trong những thập kỷ gần đây đến vào khi Trung Quốc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) năm 2001. Thành tích của nước này đã chứng minh những người hoài nghi đã sai, ít nhất về việc tạo ra của cải cho đất nước vì Trung Quốc đã trở thành động cơ của tăng trưởng kinh tế toàn cầu. Vào lúc đó, ban lãnh đạo Trung Quốc đã lập luận việc Trung Quốc bắt nhịp với thế giới trong một nỗ lực nhằm can ngăn sự chống đối trong nước với cải cách và làm yên lòng phần còn lại của tế giới về ý định địa kinh tế ôn hòa của Trung Quốc”.

Nhưng hiện nay, một trạng thái “bình thường mới” đòi hỏi Trung Quốc phải trở nên tích cực hơn trong việc xử lý quản lý kinh tế quốc tế.
Liên quan đến phần còn lại của nền kinh tế thế giới, nếu ý tưởng về một “Giấc mộng Trung Hoa” là một lời hứa bao gồm cả trong nước lẫn quốc tế về theo đuổi sự giàu có và quyền lực, và trạng thái “bình thường mới” là một cách thức để quản lý những kỳ vọng từ xã hội và thị trường, thì Trung Quốc vẫn phải thể hiện thông qua hành động rằng nước này đang nắm rất rõ những thách thức trong và ngoài nước. Quả thực, thay vì chờ đợi một loạt nguyên tắc quốc tế mới được nhất trí, chính quyền trung ương đã khởi động một cuộc thử nghiệm tự do hóa thương mại và đầu tư, như sẽ được mô tả ở phần sau.

Một thử nghiệm về tự do hóa hơn nữa: Các khu thương mại tự do

Tháng 8/2013, Quốc vụ viện Trung Quốc đã thiết lập một khu thương mại tự do (FTZ) thí điểm ở Thượng Hải. Dù diện tích địa lý có giới hạn (29km2), việc thành lập khu vực này là một nỗ lực về phần Trung Quốc để đơn phương tự do hóa hệ thống thương mại và đầu tư của mình, tương phản với sự trì trệ liên tục trong các vòng đàm phán Doha của WTO. FTZ Thượng Hải là một nỗ lực nhằm làm giảm những sự can thiệp của chính quyền, nới lỏng các biện pháp hạn chế đối với đầu tư, mở cửa hơn nữa hệ thống tài chính của Trung Quốc và quốc tế hóa đồng tiền của nước này nhằm đẩy mạnh vận tải biển, hậu cần và thương nghiệp.

Từ “thí điểm” trong FTZ Thượng Hải để lộ quy mô của thách thức trong việc đem lại sự thay đổi chính sách kinh tế mang tính cấu trúc ở Trung Quốc. Khác với một thập kỷ trước, khi Trung Quốc bắt đầu thi hành các nguyên tắc WTO, quản lý kinh tế ở Trung Quốc ngày nay phức tạp đến mức không thể biến một ủy nhiệm đơn nhất của chính quyền trung ương trở thành một lựa chọn khả thi. Điều này giải thích lý do tại sao chính quyền thành phố Thượng Hải được giao nhiệm vụ phát triển chi tiết chính sách ngay từ đầu.

Trong số những thay đổi chính sách lớn khác, FTZ hoạt động với mô hình “danh sách tiêu cực”, tức là chính phủ công bố một danh sách các lĩnh vực kinh doanh đóng cửa hoặc mở cửa có điều kiện với đầu tư, trong khi để phần còn lại của giới kinh doanh được tự do quyết định. Điều này khiến cách làm của Trung Quốc phù hợp hơn với những chuẩn mực của các nền kinh tế phát triển. Các doanh nghiệp trong và ngoài nước đăng ký hoạt động trong khu vực này được tự do thực hiện các hoạt động của họ hơn.

Nhưng những cải cách khó khăn, như tỷ giá hối đoái đồng nhân dân tệ, một cơ chế tạo lãi suất, và lãi suất, đòi hỏi phải có nỗ lực chung của các bộ khác nhau. Chính quyền thành phố Thượng Hải đã tiếp cận việc ra nguyên tắc trong khu vực này bằng cách vẫn hoạt động trong quyền hạn của mình, mà không làm đảo lộn những ưu tiên của các bộ trong chính quyền trung ương. Không có sự can thiệp của giới chức cao nhất trong chính phủ trung ương, FTZ Thượng Hải đã thu được một số lợi ích trong khi chiến đấu chống lại sự kháng cự từ các nhóm lợi ích bên trong hệ thống Trung Quốc. 

Cho đến cuối năm 2014, ban lãnh đạo trung ương đã quyết định mở rộng phạm vi địa lý của FTZ Thượng Hải để bao gồm trung tâm thương mại của thành phố, nơi các công ty đa quốc gia và các ngân hàng Trung Quốc đặt trụ sở. Họ cũng đã chấp thuận việc thành lập các FTZ tương tự ở 3 tỉnh thành khác (Quảng Đông, Phúc Kiến và Thiên Tân). Lý do đằng sau những sự mở rộng này là một số thay đổi chính sách đã vượt qua bài thử thách của thời gian. Các chính quyền tỉnh ở nơi có các khu vực mới này tương tự được cho phép đề xuất những chính sách cụ thể hơn xử lý các điều kiện của địa phương. 

Cần lưu ý rằng sự nhiệt tình trong việc tổ chức các FTZ từ các chính quyền tỉnh khác, kể cả 3 tỉnh cuối cùng đã nhận được cái gật đầu của chính phủ trung ương, được coi là những cơ hội để xúc tiến thương mại. Họ có xu hướng đánh giá thấp vai trò cải cách của FTZ về tài chính và chính quyền. Xét cho cùng, Thiên Tân có thể muốn đẩy mạnh thương mại với Hàn Quốc và Nhật Bản, Quảng Đông đang tới gần Hong Kong và Macau, trong khi Phúc Kiến háo hức muốn gia tăng thương mại với Đài Loan và Đông Nam Á. Nếu việc cải tổ ban quản lý FTZ Thượng Hải hai lần mỗi năm là một chỉ dấu, thì đó là vì chính phủ trung ương đang ngày càng mất kiên nhẫn với mức độ tận tâm của nó đối với các cải cách cấu trúc. 

Đánh giá của các nhà quan sát quốc tế về thử nghiệm FTZ Thượng Hải cũng lẫn lộn. Một số người nhận thấy “một nền tảng to lớn cho những cải cách kinh tế của đất nước và chiến lược của đất nước mở cửa các thị trường trong nước của mình cho các nhà đầu tư nước ngoài”. Một số nhà quan sát nước ngoài ít thỏa mãn hơn với tiến bộ trong việc thay đổi chính sách. Chẳng hạn, Bộ trưởng Tài chính của Chính quyền Obama, Jack Lew, được trích dẫn nói rằng đến tháng 7/2014, cải cách “dường như không đang nhắm vào những lĩnh vực có sự quan tâm lớn về tiếp cận thị trường Mỹ”. 

Trong bất kỳ trường hợp nào, việc hoạch định chính sách đầu tư xuyên quốc gia, cả trên mặt trận trong nước lẫn quốc tế, giờ đây gắn với những vấn đề giàu tính tư tưởng như an ninh quốc gia/kinh tế, nguyên tắc đối xử quốc gia, giải quyết tranh chấp, hạn chế chuyển giao công nghệ, và bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ. Không thể có sự đồng thuận dễ dàng, vì tất cả các chính quyền đều phải vật lộn tìm một sự cân bằng giữa vô số lý tưởng và lợi ích. 

Đối với Trung Quốc, ý nghĩa thực sự trong sự đổi mới chính sách là thế hệ lãnh đạo thứ 5 đã phá vỡ một số chuẩn mực cũ trong việc xử lý đầu tư nước ngoài, như áp dụng “danh sách tiêu cực” nhằm thay thế các đường lối chỉ đạo đầu tư truyền thống. Điều này đánh dấu một sự từ bỏ đáng chú ý thói quen nhấn mạnh rằng Trung Quốc là một nước đang phát triển và bào chữa cho những biện pháp hạn chế liên tục trong dòng đầu tư trực tiếp nước ngoài vào. Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, sự bảo đảm của Trung Quốc về thị phần cho các công ty Trung Quốc bất kể thành tích trên thị trường ra sao (đặc biệt đối với các thực thể do nhà nước sở hữu) đã nuôi dưỡng sự lãng phí và tham nhũng, và cũng ngăn cản đổi mới công nghệ và quản lý.

Mở cửa hơn nữa: Các thỏa thuận thương mại tự do

Trong hai thập kỷ qua, các thỏa thuận thương mại tự do (FTA) là một công cụ phổ biến được các chính phủ trên khắp thế giới sử dụng để phòng ngừa rủi ro của quá trình tự do hóa thương mại đa phương chậm chạp (và bế tắc). Vào thời điểm của bài viết, Trung Quốc có 12 FTA đang có hiệu lực với 20 FTA đang được thương lượng.

Một đặc điểm đáng chú ý trong các FTA của Trung Quốc là chúng được hoàn tất với các nền kinh tế nhỏ, những nền kinh tế vừa không có kim ngạch thương mại lớn lẫn nguyên liệu then chốt cho nền kinh tế Trung Quốc (chẳng hạn năng lượng, khoáng sản công nghiệp và lương thực).

Điều này tạo cơ sở cho kết luận của giới học thuật rằng Trung Quốc là ngoại lệ với các chuẩn mực quốc tế khi liên quan tới hoạt động FTA. Về bề ngoài, Trung Quốc thể hiện “đạo lý nước lớn” bằng cách đề xuất các thỏa thuận để giúp các nước nhỏ hơn. Điều này phản ánh các thế lực tự do hóa ngày càng suy yếu tương đối trước các thế lực bảo hộ sau khi nước này gia nhập WTO.

Một ví dụ nổi bật là FTA mà Trung Quốc đã đàm phán với ASEAN. Theo một tính toán, Thỏa thuận thương mại tự do Trung Quốc-ASEAN (CAFTA) bao gồm lãnh thổ thương mại tự do lớn nhất thế giới về dân số và lớn thứ ba về GDP trên danh nghĩa sau Liên minh châu Âu và Khu vực thương mại tự do Bắc Mỹ. Tuy CAFTA đã được ký kết năm 2002 nhưng chỉ bắt đầu có hiệu lực vào năm 2010. Hơn nữa, kế hoạch này nhằm mục tiêu giảm thuế quan đối với gần 8.000 mặt hàng, hay 90% hàng nhập khẩu, xuống bằng 0, giữa Trung Quốc và các nước thành viên ASEAN ban đầu (Brunei, Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Thái Lan). Campuchia, Lào, Myanmar và Việt Nam dự kiến sẽ thực hiện các điều khoản này năm 2015. Trong khi CAFTA tán thành ưu tiên truyền thống của Đông Nam Á (và Trung Quốc) xử lý tự do hóa thương mại trên cơ sở tự nguyện, hiệu lực của nó với tư cách là một công cụ pháp lý để xúc tiến thương mại và cải cách thị trường vẫn còn yếu.

Trên thực tế, ASEAN với tư cách là một tổ chức đã xác định 2015 là năm thiết lập một cộng đồng kinh tế của riêng mình. Một số thành viên ASEAN, nhất là Singapore, đã tích cực đàm phán các FTA song phương và đa phương chất lượng cao. Năm 2005, Singapore đã ký kết một Hiệp định quan hệ đối tác kinh tế chiến lược xuyên Thái Bình Dương với Brunei, Chile và New Zealand, trở thành một khuôn mẫu cho Mỹ thúc đẩy phiên bản thỏa thuận Quan hệ đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) của mình. TPP đã tạo ra những thảo luận sôi nổi về chính sách kinh tế đối ngoại của Trung Quốc, đặc biệt với Mỹ. Chúng ta sẽ bàn đến điều đó ở phần sau của bài viết này.

Tháng 11/2014, Chính phủ Trung Quốc đã khiến nhiều người hoài nghi ngạc nhiên bằng việc ký một tuyên bố dự định thiết lập FTA song phương với Australia. Điều này có nghĩa là hai nước trên thực tế đã hoàn tất các cuộc đàm phán song phương, chỉ còn phải giải quyết các chi tiết kỹ thuật. Thỏa thuận FTA Trung Quốc-Australia hoàn thành sau hơn 20 vòng đàm phán trong 9 năm qua.

FTA của Trung Quốc với Australia, so với đa số các FTA đang có hiệu lực, toàn diện hơn và có mức độ tự do hóa thương mại và đầu tư cao hơn. Thỏa thuận với Australia đặc biệt ở chỗ nó bao gồm hơn 10 lĩnh vực, kể cả thương mại hàng hóa và dịch vụ, các nguyên tắc đầu tư và thương mại, thương mại điện tử và thu mua của chính phủ. Bắc Kinh và Seoul cũng đã công bố kết thúc các cuộc đàm phán FTA trọng yếu của họ hồi tháng 11/2014. Với những công bố này, Trung Quốc đã bắt đầu nâng cấp quan hệ kinh tế của mình với các nền kinh tế lớn trong khu vực châu Á-Thái Bình Dương.

Một FTA lớn đang được đàm phán của Trung Quốc là với Hội đồng hợp tác vùng Vịnh (GCC). Khởi đầu chính thức của FTA Trung Quốc-GCC bắt nguồn từ năm 2004. Hai bên đã tổ chức 5 vòng đàm phán và đã đạt được thỏa thuận về đa số các vấn đề liên quan đến thương mại lương thực. Các cuộc đàm phán về thương mại dịch vụ cũng đang diễn ra. Cuối năm 2014, các quan chức thương mại Trung Quốc được trích dẫn đã cam kết đẩy nhanh việc hoàn tất các cuộc đàm phán đó.

Đối với Trung Quốc, các FTA với Australia và các nền kinh tế GCC có thể được hiểu là một sự chuyển đổi lớn trong quản lý an ninh tài nguyên. Các nguồn tài nguyên – dầu lửa, khí đốt, quặng sắt và các khoáng sản khác (từ Australia), ngũ cốc, bơ sữa và các sản phẩm nông nghiệp khác – từ lâu đã được các khu vực tập đoàn và chính phủ ở Trung Quốc coi là chiến lược. Được biến thành ưu tiên chính sách thương mại, khái niệm về một mặt hàng là “chiến lược” thường xuyên cho thấy sự đối kháng với những công cụ như FTA. Điều này có nghĩa là các tập đoàn của chính Trung Quốc, đặc biệt là tập đoàn thuộc sở hữu nhà nước, phải học cách điều chỉnh phù hợp với sự cạnh tranh ngày càng tăng từ các tập đoàn của các nước cung cấp. Theo nghĩa nào đó, việc các FTA Trung Quốc với Australia và các nền kinh tế GCC hiện thực hóa cho thấy mức độ chấp nhận lớn hơn các khái niệm “nước ảo” và “đất ảo”. Trung Quốc có thể xử lý tình trạng căng thẳng nguồn cung nước và mất đất trồng (cùng với tình trạng xuống cấp đất) bằng cách gia tăng nhập khẩu các sản phẩm sử dụng nhiều nước và đất từ nước ngoài.

Những khoảng cách cần thu hẹp: TPP và FTAAP

Có bản chất địa chiến lược mang tính đại diện nhất trong số các kế hoạch FTA đa phương khác nhau ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương là hiệp định quan hệ đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP). Sau năm 2008, Chính phủ Mỹ đã bày tỏ sự quan tâm đến việc gia nhập Quan hệ đối tác kinh tế chiến lược Xuyên Thái Bình Dương (P4), mà cho tới khi đó hầu như không được chú ý nhưng mở cửa với các nước tham gia mới. Cùng năm đó cũng đã chứng kiến Australia, Việt Nam và Peru gia nhập các cuộc đàm phán P4. Tháng 3/2013, với việc Nhật Bản trở thành bên thứ 12 tham gia đàm phán, TPP đã nhanh chóng trở thành khối thương mại hùng mạnh nhất của toàn bộ khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Nhiều nhà quan sát chỉ ra quyền thành viên TPP là một biểu hiện của chiến lược lớn của Mỹ hậu Chiến tranh Lạnh ở Đông Á. Trung Quốc là trường hợp bị loại trừ khỏi quá trình đàm phán đáng chú ý nhất.

Một thay đổi không khí ngoại giao xuất hiện vào cuối tháng 5/2013. Người phát ngôn Bộ Thương mại Trung Quốc đã phát biểu rằng Trung Quốc sẽ “phân tích các lợi thế, bất lợi và khả năng gia nhập TPP, dựa trên nghiên cứu cẩn thận và nguyên tắc bình đẳng và cùng có lợi”. Sự thay đổi lập trường này cũng có thể là một phản ứng với những bình luận trước đó của các nhà đàm phán thương mại Mỹ, chừng nào Trung Quốc “có khả năng đáp ứng những tiêu chuẩn cao mà chúng ta đang đàm phán”, Mỹ vẫn để ngỏ lựa chọn của nước này về quyền thành viên TPP sau cùng.

Về TPP, hầu như chưa có gì khác đã được hiện thực hóa giữa Bắc Kinh và Washington. Nhưng hai bên đã đồng ý tái khởi động các cuộc đàm phán về một hiệp ước đầu tư song phương (BIT) tại Đối thoại chiến lược và kinh tế song phương. BIT Trung-Mỹ được hình dung là bao gồm tất cả giai đoạn đầu tư và tất cả khu vực. Bộ trưởng Tài chính Mỹ Jack Lew coi đó là “một sự đột phá đáng kể, và là lần đầu tiên Trung Quốc đồng ý làm vậy với một nước khác”. Cuối năm 2014, các nhà đàm phán Trung Quốc và Mỹ được cho là đã hoàn tất kiểm tra văn bản về BIT, chỉ chờ trao đổi chính thức về các danh sách tiêu cực trong năm 2015. Mục tiêu được cho là hoàn tất đàm phán trong nhiệm kỳ tổng thống của Obama. 

Bề ngoài, các nội dung trong BIT song phương Trung-Mỹ giống với trong chương về đầu tư của TPP. Tại sao Trung Quốc không chính thức gia nhập quá trình đàm phán TPP? Câu trả lời ngắn gọn là cả Bắc Kinh lẫn Washington chưa bao giờ ủng hộ việc chia sẻ không gian đàm phán với phần còn lại của các nước đàm phán TPP. Những cân nhắc địa chính trị chắc chắn đóng một vai trò nào đó. Theo lập luận của các nhà phân tích Mỹ, TPP liên quan đến cạnh tranh sự lãnh đạo cũng nhiều như thương mại và đầu tư.

Việc đưa Nhật Bản vào TPP tăng thêm ngờ vực ở Trung Quốc về sự trở lại của chính sách kiềm chế do Mỹ dẫn đầu hoặc một nỗ lực đầy lùi sự trỗi dậy của Trung Quốc. Quan hệ chính trị giữa Bắc Kinh và Tokyo đã ngày càng xấu đi, nhất là sau năm 2012, khi Tokyo hành động để “quốc hữu hóa” quần đảo Điếu Ngư/Senkaku tranh chấp ở biển Hoa Đông. Các nhà bình luận ở Trung Quốc cũng đã lập luận rằng Nhật Bản tỏ ra chậm chạp trong các cuộc đàm phán FTA Trung-Hàn-Nhật để hạ bớt vai trò kinh tế ngày càng tăng của Trung Quốc trong khu vực. Nhật Bản và Mỹ được coi là những nước ủng hộ “nguyên trạng” trong khu vực và ngăn cản những lợi ích kinh tế của Trung Quốc. Cuối cùng nhưng không kém quan trọng, đó là kể từ khi nhậm chức thủ tướng lần thứ hai năm 2012, Shinzo Abe đã tuyên bố muốn củng cố quan hệ kinh tế và an ninh với các nước ASEAN, trong nỗ lực nhằm tăng cường sức quyến rũ của khu vực để đối phó với cái được coi là mối đe dọa Trung Quốc.

Về phần Bắc Kinh, cả Chủ tịch Tập Cận Bình lẫn Thủ tướng Lý Khắc Cường đã tới thăm Đông Nam Á vào năm 2013. Những chuyến đi này nhấn mạnh tầm quan trọng của khu vực trong đường hướng hiện tại của Bắc Kinh đối với các vấn đề quốc tế. Đường hướng của Bắc Kinh đòi hỏi phải “nâng cấp” FTA Trung Quốc-ASEAN, thúc đẩy một “thập kỷ kim cương” mới, và một cuộc tấn công ngoại giao rộng hơn trong đó tư tưởng Nho giáo về “tìm kiếm hòa hợp nhưng không đồng nhất” đã được dẫn ra như một nguyên tắc chỉ đạo trong quan hệ Trung Quốc-ASEAN. Ngược lại, đường hướng của Mỹ dựa trên các quy tắc.

Tận dụng lợi thế là nước chủ nhà hội nghị các nhà lãnh đạo kinh tế APEC 2014 ở Bắc Kinh, Trung Quốc đã lựa chọn Khu vực thương mại tự do châu Á-Thái Bình Dương (FTAAP) là sáng kiến bước ngoặt cho hội nghị hàng năm này. Sáng kiến này được xây dựng dựa trên lời kêu gọi của Chủ tịch Tập Cận Bình tại hội nghị thượng đỉnh APEC năm 2013 ở Bali, Indonesia, về các thỏa thuận thương mại “mở và toàn diện” với APEC đóng một “vai trò lãnh đạo”. Mô tả của Mỹ về TPP là “không mang tính loại trừ” nhắc tới thực tế rằng tất cả các lĩnh vực đều được đàm phán; cáo buộc của Trung Quốc về “sự loại trừ” dựa trên thực tế là không phải tất cả các nước trong khu vực đều được đưa vào TPP.

Việc Trung Quốc tán thành FTAAP có thể được coi là một tuyên bố địa chiến lược. Sẽ không có giới hạn nào được vạch ra ở giữa Thái Bình Dương, trái với sự nhấn mạnh của Mỹ vào ưu tiên liên kết với các nước “có cùng tư tưởng”. Nhưng cũng ở Bắc Kinh, Mỹ trên thực tế đã không nhắc đến một khung thời gian cụ thể để ký kết FTAAP, dù Trung Quốc đã tìm cách đảm bảo khởi động một nghiên cứu chiến lược chung về các vấn đề gắn liền với việc thực hiện FTAAP. Vẫn còn chưa rõ liệu thỏa hiệp này có duy trì trong dài hạn hay không.

Tái kết nối với lịch sử: AIIB, Con đường, Vành đai

Có thể lập luận cho rằng nỗ lực lãnh đạo táo bạo hơn của Trung Quốc về ngoại giao kinh tế xuất hiện trong hai đề xuất được đưa ra năm 2014. Việc thành lập Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB), thúc đẩy làm sâu sắc hơn thương mại và đầu tư của Trung Quốc với các nền kinh tế được gán cho là nằm dọc “Con đường tơ lụa mới” và “Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21”. Ngày 21/10/2014, Trung Quốc đã đảm bảo được 20 nước khác là thành viên sáng lập của AIIB. Được Trung Quốc khởi động và đặt trụ sở ở Bắc Kinh, AIIB có số vốn điều lệ là 100 tỷ USD và dự kiến bắt đầu hoạt động vào cuối năm 2015. Theo các nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), chỉ riêng những đầu tư cần thiết cho cơ sở hạ tầng quốc gia ở các nước châu Á đang phát triển trong thời kỳ 2010-2020 đã lên tới 8 nghìn tỷ USD, tức 800 triệu USD mỗi năm. ADB chỉ cho vay khoảng 1,5% số đó. Nhu cầu có thêm một cơ chế góp vốn đầu tư nữa là quá rõ ràng.

Đối với Trung Quốc, trên thực tế ý tưởng về ngân hàng này đang học hỏi từ cách Ngân hàng Thế giới và ADB hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng như là một yếu tố chủ chốt để xóa đói giảm nghèo, đặc biệt trước khi nền kinh tế Trung Quốc bắt đầu khởi sắc vào giữa những năm 2000. Mức độ tin tưởng vào việc xuất khẩu một “mô hình Trung Quốc” tự xưng về xóa đói giảm nghèo và tăng trưởng kinh tế là một chủ đề diễn giải và nằm ngoài phạm vi của bài viết này.

Hiện nay Trung Quốc có thể lựa chọn đầu tư một phần dự trữ ngoại tệ 3,9 nghìn tỷ USD của mình vào lĩnh vực thương mại thay vì đưa chúng vào ngân khố của Mỹ, nơi giá trị thực đang giảm xuống. Thứ hai, AIIB sẽ góp phần quốc tế hóa đồng tiền Trung Quốc. Thứ ba, ngân hàng này sẽ giúp giành hợp đồng về cho các công ty Trung Quốc để đẩy mạnh cơ hội việc làm ở trong nước. Thứ tư, Trung Quốc trong những năm gần đây đã tài trợ cho nhiều dự án cơ sở hạ tầng trên khắp thế giới thông qua Ngân hàng phát triển Trung Quốc và Ngân hàng xuất nhập khẩu bất chấp sự tức giận ở địa phương. Thông qua một thể chế đa phương, Trung Quốc có cơ hội tốt hơn để giảm bớt những hoạt động phi pháp của các tập đoàn thuộc chính nước này và hứng chịu ít sự căm ghét của công chúng hơn nhằm vào sự thâm nhập kinh tế đã thấy rõ của Trung Quốc.

Về những khái niệm hóa Con đường và Vành đai, quả thực bên lề APEC 2014, Chủ tịch Tập Cận Bình đã hứa dành 40 tỷ USD cho một quỹ Con đường Tơ lụa mới để đầu tư vào cơ sở hạ tầng, nguồn lực và hợp tác công nghiệp và tài chính trên khắp châu Á. Điều này chắc chắn là thể hiện một quyết tâm lãnh đạo cả trong nước lẫn trên quốc tế. Nhưng thử thách thực sự trên con đường này là liệu sáng kiến này có hóa ra trở thành một cơn tiêu xài hoàng phí mà không có những tính toán kỹ càng về tính khả thi của dự án về phương diện kinh doanh hoặc xã hội hay không.
Trong bối cảnh này, Trung Quốc có nhiệm vụ giữ vai trò đi đầu để chứng minh rằng những người chỉ trích và những người hoài nghi là sai. Một cách tiếp cận mà không cần cân nhắc việc lựa chọn và thực hiện dự án quả thực sẽ là thảm họa đối với Trung Quốc, các thành viên của AIIB cũng như các chính phủ nước nhận tiền. Những khoản đầu tư mới này không phải sao chép những điều kiện cho chính trị/hệ tư tưởng thúc đẩy gắn với các khoản đầu thể chế tư hiện có. Nhưng chúng phải sáng tạo trong việc công nhận rộng rãi (cụ thể là về xã hội) sự hợp tác “cùng có lợi”.
Những nhận xét kết luận

Bài viết này bao gồm một số điểm nổi bật nhất của ngoại giao kinh tế Trung Quốc trong những năm gần đây. Trong khi các chủ đề như tương tác của Trung Quốc với châu Phi, châu Âu và khu vực Mỹ Latinh nằm ngoài phạm vi của bài viết này, địa lý kinh tế của khu vực châu Á-Thái Bình Dương đem lại những triển vọng sáng sủa cho các đường hướng của Trung Quốc để xử lý các vấn đề kinh tế xuyên biên giới và cuối cùng cũng sẽ đóng vai trò là một nơi thử nghiệm.

Có thể được đưa ra bốn nhận xét khái quát từ những đánh giá trước đây về những sáng kiến của Trung Quốc trong ngoại giao kinh tế kể từ năm 2012. Thứ nhất, như tương tác Trung-Thái về dự án đường sắt nhắc lại cho chúng ta, Trung Quốc phải học cách thích nghi với một kiểu “tình trạng bình thường mới” khác (tức là liên quan đến các đối tác thương mại và đầu tư của nước này), vì thiện chí hoặc việc nhấn mạnh vào sự bổ sung trong những nguyên tắc cơ bản về kinh tế khó có thể đủ để biến hợp tác thành hiện thực. Trung Quốc cần phải giữ nguyên đường hướng xử lý sự cạnh tranh ở nước ngoài. Trung Quốc cũng có thể mong đợi các nước khác ủng hộ dự án và những ưu tiên lý tưởng của mình chỉ khi nào nước này có thể thể hiện sự thành công tương tự ở phạm vi trong nước.

Thứ hai, những khoảng cách được cho là giữa Trung Quốc và Mỹ và các đồng minh an ninh của nước này – thường được nói là đang cạnh tranh giành sự lãnh đạo khu vực (và thậm chí toàn cầu) loại trừ lẫn nhau – cần phải được đặt vào bối cảnh phù hợp. Bất kỳ lời kêu gọi nào về đạo lý của Bắc Kinh và Washington trong việc theo đuổi hòa hợp đều có giới hạn của nó. Những sự khác biệt giữa hai bên có thể sẽ là chuẩn mực thay vì là ngoại lệ. Các nước khác không phải lựa chọn giữa Trung Quốc và Mỹ làm bên hợp tác. Cuối cùng, tất cả các bên hợp tác về những lĩnh vực vấn đề mà họ có thể chia sẻ mẫu số chung nhỏ nhất về lợi ích.

Thứ ba, thế hệ lãnh đạo thứ 5 của Trung Quốc rõ ràng đang thể hiện rằng Trung Quốc cũng có thể đổi mới trong việc xử lý các sáng kiến thương mại và đầu tư đa phương cũng như trong việc tự do hóa hơn nữa các hệ thống thương mại và đầu tư của chính Trung Quốc, bất kể sự kháng cự trong nước liên tục. Thách thức thực sự đối với ban lãnh đạo là thực hiện lời hứa về tăng trưởng chất lượng, đặc biệt là thông qua đổi mới thay vì đầu tư do chính phủ thúc đẩy. Trung Quốc cũng cần phải thắng thế trong cuộc cạnh tranh khu vực để thu hút cả với tư cách là một điểm đến lẫn một nguồn đầu tư trực tiếp nước ngoài.

Cuối cùng những không kém quan trọng, Trung Quốc vẫn đang trong quá trình cải cách trong nước và mở cửa với phần còn lại của thế giới. Những thay đổi trong 2 năm qua, cả trong quản lý kinh tế nội địa lẫn trong chính sách kinh tế đối ngoại, nên được nhìn nhận là tiếp tục chính định hướng đã dẫn dắt đất nước trong 3 thập kỷ qua. Những lần nhắc đến “Giấc mộng Trung Hoa” và một trạng thái “bình thường mới” của nền kinh tế Trung Quốc trên thực tế là sự công nhận những giới hạn hành động. Quả thực Trung Quốc đang bắt đầu đi những bước táo bạo hơn – cụ thể là những bước đi về cấu trúc – để theo đuổi các cơ hội mới trên thế giới. Nhưng Trung Quốc không ở trong vị thế có thể cứu vãn nền kinh tế thế giới. Nước này cũng không tìm cách viết lại những quy tắc quản lý toàn cầu./.

Bài viết của tác giả Zha Daojiong đăng trên trang mạng của trường S.Rajaratnam (RSIS), Singapore

Duy Anh (gt)