Hoạt động tự do hàng hải của Mỹ ở Biển Đông những tháng đầu của Chính quyền Biden: những điểm tiếp nối và xu hướng mới trong cách thức triển khai

Chương trình tự do hàng hải của Mỹ (FONOP)

Theo Tài liệu thông tin của Bộ Quốc phòng Mỹ, kể từ khi lập quốc, Mỹ luôn đặt ưu tiên trong việc duy trì tự do biển cả và nhấn mạnh vai trò của Hải quân và Không quân Mỹ trong việc bảo vệ lợi ích này trên toàn cầu.[1] Chính sách Đại dương (Ocean Policy) 1983 của Mỹ nêu rõ “Mỹ sẽ thực hiện và khẳng định các quyền, sự tự do và việc sử dụng biển theo cách thức cân bằng lợi ích của các bên như đã được thể hiện trong Công ước Luật biển.” Theo văn bản này, Mỹ cho rằng “Một vài quốc gia ven biển đã khẳng định các yêu sách vùng biển hoặc yêu sách quyền tài phán quá mức, không tuân theo luật biển quốc tế. Nếu các yêu sách này không bị thách thức có thể ảnh hưởng đến các quyền, sự tự do và việc sử dụng vùng biển và vùng trời đang được đảm bảo cho tất cả các quốc gia theo luật quốc tế”.[2]

Về thực tiễn triển khai, Tài liệu thông tin của Bộ Quốc phòng Mỹ cho biết từ năm 1979, các Tổng thống Mỹ bắt đầu chỉ đạo triển khai Chương trình tự do hàng hải (FON Program). Chương trình này bao gồm: (1) quá trình tham vấn và thuyết trình của các nhà ngoại giao (Bộ Ngoại giao Mỹ); và (2) việc triển khai hành động trên thực tế do lực lượng quân đội Mỹ chịu trách nhiệm thực hiện (Bộ Quốc phòng). Từ đó đến nay, Mỹ đã triển khai nhiều hoạt động tự do hàng hải (FONOP) thách thức các yêu sách biển quá mức của nhiều quốc gia ven biển trên thế giới bao gồm cả nước đồng minh và đối tác của Mỹ. Hằng năm, Bộ Quốc phòng Mỹ đều tổng hợp và công bố danh sách các FONOP mà Mỹ đã thực hiện trong năm đó. Gần đây nhất, ngày 10/3/2021, Mỹ công bố Báo cáo FONOP năm 2020, trong đó liệt kê Mỹ đã thực hiện hoạt động FONOP để thách thức 28 yêu sách biển quá mức của 19 quốc gia khác nhau trên thế giới mà Mỹ trong khoảng thời gian từ 1/10/2019 đến 30/9/2020.[3]

FONOP: công cụ tăng cường hiện diện trên biển của Mỹ

Như vậy, Chương trình FON của Mỹ đã có từ hơn 40 năm trước nhưng bắt đầu thu hút sự chú ý của truyền thông và được dư luận quan tâm nhiều hơn khi Mỹ triển khai FONOP tại Biển Đông vào năm 2015 dưới thời Obama và được coi là để đáp trả việc Trung Quốc đẩy mạnh việc xây dựng, cải tạo đảo quy mô lớn ở vùng biển này.[4] Từ thời Obama cho đến nay, các FONOP đều gắn liền với khẳng định “Tất cả các hoạt động của chúng tôi được tiến hành phù hợp với luật pháp quốc tế và chứng minh rằng Mỹ sẽ bay, đưa tàu đi qua và hoạt động ở bất cứ nơi nào luật pháp quốc tế cho phép.”[5]

Xét về số lượng, dựa trên các thông tin công khai, Mỹ đã thực hiện 4 hoạt động FONOP dưới thời Obama (1 vào năm 2015, 3 vào 2016), 27 hoạt động dưới thời Trump (4 vào năm 2017, 6 năm 2018, 8 năm 2019 và 9 năm 2020). Tại Đối thoại Shangrila 2020, Bộ trưởng Quốc phòng Esper cũng khẳng định “Mỹ đã thực hiện số lượng FONOP ở Biển Đông trong năm 2019 nhiều nhất trong lịch sử 40 năm của chương trình FON và sẽ duy trì số lượng này trong năm 2020.”[6]

Như vậy, Mỹ đã bắt đầu đẩy mạnh FONOP ở Biển Đông dưới thời Obama và gia tăng nhanh chóng về tần suất của hoạt động này dưới thời Trump, tổng cộng số lượng FONOP dưới thời Trump nhiều hơn gấp 7 lần so với Obama. Ngoài ra, các hoạt động FONOP dưới thời Trump cũng có 1 số đặc điểm đáng chú ý khác như 2 lần thực hiện FONOP 2 ngày liên tiếp (ngày 20-21/11/2019 và ngày 28-29/4/2020); 3 lần sử dụng 2 tàu chiến trong 1 lần FONOP (FONOP ngày 27/5/2018 với tàu USS Higgins và USS Antietam, FONOP ngày 11/2/2019 với 2 tàu USS Spruance và USS Preble và FONOP nhày 6/5/2019 với 2 tàu USS Chung Hoon và USS Preble).

Nhìn nhận từ góc độ này, với Mỹ, FONOP từ một hoạt động với các mục đích thuần pháp lý dường như đã trở thành một công cụ để tăng cường sự hiện diện của nước này tại Biển Đông và khu vực. Chuẩn Đô đốc Philip Davidson tháng 2/2019 cũng đã phát biểu rằng “FONOP là để cho các quốc gia khác biết rằng Mỹ cam kết can dự ở khu vực”.[7] Kurt M. Campbell, điều phối viên Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương dưới thời Biden trong một bài phỏng vấn cũng cho biết “Tôi cho rằng khía cạnh quan trọng của Biển Đông là tự do hàng hải, và Mỹ cần tiếp tục chứng minh điều đó, ở cả khía cạnh dân sự và quân sự nói chung.”[8]

Với các nước khác, FONOP trở thành một tiêu chí hoặc chuẩn mực để đánh giá sự can dự của Mỹ ở khu vực, các đồng minh và đối tác đều chú ý khi tàu của Hải quân Mỹ thực hiện FONOP. Nhiều đồng minh của Mỹ như Anh, Pháp, Úc, Nhật cũng đi theo sự dẫn dắt của Mỹ, thực hiện FONOP của riêng họ. Tuy hình thức có thể không hoàn toàn giống với FONOP của Mỹ và không trực tiếp thách thức yêu sách của Trung Quốc, nhưng đều góp phần duy trì trật tự trên biển dựa trên luật lệ ở khu vực. Ở góc độ nào đó, các hoạt động FONOP của Mỹ và các nước ngoài khu vực phần nào đặt Trung Quốc và các nước yêu sách khác dưới áp lực phải làm rõ các yêu sách biển của mình theo đúng luật pháp quốc tế.

Ở một khía cạnh khác, có ý kiến cho rằng việc Mỹ tăng FONOP làm gia tăng nguy cơ xung đột, đụng độ giữa Mỹ và Trung Quốc trên thực địa. Một ví dụ điển hình, trong FONOP vào tháng 9/2018 tại khu vực gần Đá Gaven, tàu USS Decatur của Mỹ đã suýt va chạm với tàu của Hải quân Trung Quốc. Phía Trung Quốc được cho là đã áp sát, đe doạ tàu Decatur rời khỏi khu vực. Phía Mỹ cho rằng đây là động thái thiếu chuyên nghiệp và không an toàn từ phía Trung Quốc.[9] Với Trung Quốc, các tuyên bố của nước này sau mỗi FONOP của Mỹ nói chung đều mang tính chất chỉ trích, coi hoạt động này là hành vi đe doạ đến chủ quyền lãnh thổ và các lợi ích an ninh của Trung Quốc, đồng thời gây ảnh hưởng đến ổn định và hoà bình chung của khu vực.

FONOP: cần những lý giải pháp lý cụ thể hơn?

FONOP của Mỹ ở Biển Đông thường được tiến hành với hai mục đích sau: (1) thách thức yêu cầu về thông báo trước khi tàu thuyền nước ngoài thực hiện qua lại vô hại ở vùng lãnh hải của nước yêu sách; (2) thách thức yêu sách vùng lãnh hải của thực thể nửa nổi nửa chìm (LTE). Tuy nhiên, trên thực tế, không phải lúc nào Mỹ cũng đưa ra những giải thích rõ ràng về mục đích và căn cứ pháp lý cho hoạt động FONOP của mình tại Biển Đông. Trong nhiều trường hợp, các căn cứ pháp lý này đều xuất phát các diễn giải và nhận định của giới học giả. Cụ thể như sau:

Trong trường hợp (1), một quốc gia ven biển yêu cầu tàu nước ngoài phải thông báo trước và phải được cho phép khi qua lại vô hại ở vùng lãnh hải của mình. Trong khi đó, theo UNCLOS tất cả các tàu nước ngoài đều được hưởng quyền qua lại vô hại tại vùng lãnh hải của nước khác và việc cho phép hay yêu cầu phải xin phép trước là không bắt buộc. Trong trường hợp này, Mỹ sẽ phản đối bằng cách thực hiện quyền qua lại vô hại [tàu thuyền đi qua phải liên tục, nhanh chóng và không làm phương hại đến hoà bình, an ninh của quốc gia ven biển] mà không tiến hành xin phép trước quốc gia ven biển đó. Với FONOP ngày 29/1/2016 tại Đảo Triton (Hoàng Sa) do tàu USS Curtis Wilbur thực hiện, Mỹ đã thực hiện qua lại vô hại, thách thức yêu cầu phải được cho phép trước khi thực hiện qua lại vô hại ở vùng lãnh hải của quốc gia yêu sách.

Trong trường hợp (2), một quốc gia ven biển yêu sách 12 hải lý lãnh hải xung quanh một thực thể lúc nổi lúc chìm mà thực thể này không nằm trong 12 hải lý của bất kỳ đảo hay lãnh thổ đất liền nào. Theo UNCLOS, một thực thể như vậy không thể tạo ra vùng lãnh hải. Trên cơ sở đó, Mỹ sẽ phản đối yêu sách này bằng cách đi vào 12 hải lý của thực thể này và tiến hành các hoạt động không phải là qua lại vô hại. trong FONOP ngày 24/5/2017 tại Đá Vành Khăn (Trường Sa) với tàu USS Dewey, Mỹ đã thách thức yêu sách với vùng lãnh hải không rõ ràng. Theo đó, tàu Mỹ đã đi theo hướng zigzag và cho binh lính luyện tập trên thuyền (man overboard drill) - những hoạt động không phải là qua lại vô hại.

Trong nhiều trường hợp khác, Mỹ không đưa ra giải thích kỹ hơn, và gây ra những cách diễn giải và hiểu lầm về ý đồ, mục tiêu của Mỹ. Ví dụ, với FONOP tháng 10/2015 của tàu USS Lassen tại Đá Subi, việc Mỹ không đưa ra giải thích rõ ràng mà chỉ thông báo thực hiện FONOP trong phạm vi 12 hải lý của Subi có thể vô tình củng cố yêu sách của Trung Quốc về vùng lãnh hải xung quanh 1 thực thể lúc nổi lúc chìm.[10]

Từ thực trạng đó, nhiều học giả chia sẻ quan điểm cho rằng FONOP là cần thiết nhưng chưa đủ để chứng minh sự can dự có hiệu quả của Mỹ ở Biển Đông. Hơn nữa, FONOP chỉ có tác dụng thực sự nếu được làm rõ mục đích và đi kèm các lý giải pháp lý cụ thể. Bonnie Glaser, Gregory Poling và Michael Green (CSIS, Mỹ) trong một bài phỏng vấn từ năm 2015 nhận định rằng các hoạt động FON không chỉ đơn thuần về răn đe quân sự hay gửi đi các thông điệp ngoại giao (mặc dù đã ít nhiều làm thay đổi môi trường chính trị ở Biển Đông) mà về gốc rễ, hoạt động FON phải hướng đến các mục tiêu pháp lý nhằm củng cố sự diễn giải của Mỹ về luật biển quốc tế.[11]

Ngoài ra, FONOP cần được duy trì thường xuyên nhưng không cần phải làm truyền thông quá mạnh, cần được phi chính trị hoá và phi nhạy cảm hoá.[12] Các hoạt động FONOP không được thiết kế với mục đích gửi đi các tín hiệu nhằm mục đích trấn an, cam kết, quyết tâm, răn đe hay bất cứ tín hiệu chính trị - quân sự nào khác như các hoạt động của hải quân, FONP chỉ nên tập trung bảo vệ các quy chuẩn luật pháp là nền tảng của trật tự trên biển.[13]

FONOP dưới thời Chính quyền Biden: tiếp nối và điều chỉnh

Sau khoảng hơn 5 tháng cầm quyền, tuy chính sách của Chính quyền Biden với khu vực Đông Nam Á và với Biển Đông chưa thực sự rõ nét, nhưng nếu chỉ nhìn từ góc độ FONOP, có thể thấy một mặt Mỹ vẫn duy trì tần suất các hoạt động này, mặt khác có một số chỉ dấu cho thấy Chính quyền Biden có xu hướng hoá giải các chỉ trích về cách thức công bố và triển khai trên thực tế.

Về số lượng, tính đến nay, Mỹ đã tiến hành 3 FONOP dưới thời Biden (USS McCain ngày 05/2 tại Hoàng Sa[14], tàu USS Russell tại Trường Sa ngày 17/2[15] và tàu USS Curits Wilbur tại Hoàng Sa ngày 20/5[16]), ít hơn 2 lần so với cùng kỳ của năm 2020 nhưng nhiều và sớm hơn những tháng đầu của Chính quyền Trump (Trump tiến hành FONOP đầu tiên sau khi nhậm chức 4 tháng).

Đặc biệt, có 2 điểm đáng chú ý trong cách tiếp cận của Chính quyền Biden trong việc triển khai FONOP. Thứ nhất, tuy tần suất không cao (ví dụ trong tháng 3 và tháng 4 không có FONOP nào) nhưng Mỹ thể hiện xu hướng “bình thường hoá” và giảm nhạy cảm cho FONOP ở Biển Đông bằng cách ra thông cáo riêng về FONOP ở các vùng biển khác tại Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương như trong vùng EEZ của Ấn Độ (7/4)[17], tại SriLanka (3/4)[18] và Hàn Quốc (31/3)[19], chứ không chỉ tổng hợp trong bản báo cáo cuối năm.

Thứ hai, Mỹ thể hiện xu hướng làm rõ mục đích của mỗi hoạt động FONOP cùng những lý giải pháp lý cụ thể. Trong cả 2 FONOP ngày 5/2 và ngày 20/5, Mỹ đều khẳng định rõ FONOP lần này nhằm thách thức việc hạn chế bất hợp pháp quyền qua lại vô hại và yêu sách đường cơ sở thẳng của Trung Quốc với Hoàng Sa. Cụ thể là phía Mỹ đã khẳng định “Bằng cách tiến hành hoạt động này, Mỹ đã chứng minh rằng những vùng biển này nằm ngoài những gì Trung Quốc có thể yêu sách hợp pháp là lãnh hải của họ và rằng các đường cơ sở thẳng mà Trung Quốc yêu sách với Hoàng Sa là không phù hợp với luật pháp quốc tế.”

Tựu chung lại, chương trình FONOP của Mỹ đã có từ hơn 40 năm trước và rất chú trọng khía cạnh pháp lý. Tuy nhiên, FONOP ở Biển Đông bắt đầu được đặc biệt lưu ý từ thời Obama và phần nào đã bị “chính trị hoá”. Tuy FONOP mang đến những hệ quả tích cực như góp thêm hành động phản đối yêu sách biển quá mức của Trung Quốc và góp phần duy trì trật tự dựa trên luật lệ nhưng cũng vấp phải nhiều chỉ trích với các thông điệp chưa rõ ràng.

Đến thời Biden, tuy mới thực hiện được 3 FONOP cho đến nay nhưng có những chỉ dấu cho thấy Chính quyền mới cũng đang đi theo xu hướng minh bạch hoá, làm rõ lý giải pháp lý và giảm nhạy cảm cho FONOP ở Biển Đông. Cách tiếp cận của Mỹ với khu vực nói riêng và vấn đề Biển Đông nói chung còn đang định hình, và nếu chỉ nhìn  “lát cắt” FONOP cũng chưa thể đánh giá toàn bộ bức tranh. Nhưng nếu Mỹ duy trì được xu hướng trên, các hoạt động FONOP của Mỹ sẽ có hiệu quả hơn vì vừa góp phần lên án các yêu sách biển quá mức của Trung Quốc vừa giảm bớt sự chú ý, tránh bị coi là chỉ dấu cho sự gia tăng cạnh tranh Mỹ - Trung.

Nguyễn Thùy Anh, Viện Biển Đông. Bài viết phản ánh quan điểm riêng của tác giả.