Philippines đã khởi động tiến trình chấm dứt Thỏa thuận các lực lượng thăm viếng (VFA) với Mỹ vào giữa tháng 2/2020. Bắt đầu có hiệu lực kể từ năm 1998, VFA trao tư cách pháp lý cho các lực lượng Mỹ được tạm thời ở lại Philippines để tập trận, hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thảm họa, và trong các tình huống khẩn cấp khác. Tương tự như các thỏa thuận về quy chế của các lực lượng Mỹ (SOFA) với Nhật Bản và Hàn Quốc, tư cách pháp lý này đã tạo điều kiện cho mối quan hệ hợp tác có thể dự đoán và đáng tin cậy giữa Philippines và Mỹ, đồng thời cho phép Mỹ thực hiện nhanh chóng các trách nhiệm theo Hiệp ước phòng thủ chung (MDT).

Không có sự bảo vệ pháp lý mà VFA mang lại, các lực lượng Mỹ được điều tới tập trận với các đối tác Philippines hoặc phản ứng sau một tình huống khẩn cấp về nhân đạo sẽ phải đối mặt với các quy trình phức tạp và tốn thời gian để xin thị thực cho các quân nhân cũng như quyền tiếp cận các căn cứ và bến cảng để nhận trang thiết bị. Quả thực, chính VFA đã cho phép các lực lượng Mỹ phản ứng nhanh hơn các nước khác sau siêu bão Yolanda năm 2013.

Mỹ và Philippines có 180 ngày để đàm phán một VFA mới. Nếu không có VFA nào được ký kết vào ngày thứ 181, điều đó sẽ không tự động làm mất hiệu lực của MDT hay buộc Mỹ phải luân phiên rút mọi binh sĩ và trang thiết bị khỏi Philippines. Tuy nhiên, việc không có VFA sẽ đẩy số binh lính này vào tình trạng bấp bênh về pháp lý (phụ thuộc vào quyền tài phán của Philippines trong trường hợp xảy ra sự cố hình sự) và khiến Mỹ gặp khó khăn hơn nhiều trong việc phản ứng nhanh chóng trước một cuộc khủng hoảng, cả hai điều trên đều trực tiếp đe dọa khả năng tồn tại của MDT. Vì lẽ đó, VFA là một yếu tố quan trọng giúp Mỹ có thể chống lại kẻ thù và trấn an các bằng hữu. Mỹ có nhiều lợi ích trong việc duy trì quyền tiếp cận Philippines.

Vào thời điểm quyền tiếp cận này bị nghi ngờ, Mỹ cần phải đánh giá lại tác động của việc mất đi VFA. Theo giả thuyết, nếu việc mất đi VFA gây ra một phản ứng dây chuyền mà, dưới sức ép của Trung Quốc, sẽ kết thúc bằng việc chấm dứt MDT, trục xuất các lực lượng Mỹ và từ chối trao quyền tiếp cận cho các lực lượng Mỹ trong tương lai, thì điều đó sẽ có ý nghĩa gì đối với các hoạt động của Mỹ? Về bản chất, việc mất đi các căn cứ ở Philippines sẽ đẩy gánh nặng tác chiến và hậu cần cho 4 địa điểm tác chiến chính khác – Hàn Quốc, Nhật Bản (đại lục và đảo Okinawa), Úc và Guam. Kết quả là quy mô, tốc độ và tính chất của các lực lượng Mỹ được triển khai nhằm giải quyết xung đột có liên quan đến Biển Đông và Đài Loan sẽ thay đổi vì 2 lý do chính – chính trị và hậu cần.

Hiệp ước phòng thủ chung không đảm bảo quyền tiếp cận không giới hạn

Một hiệp ước phòng thủ chung không thể đảm bảo quyền tiếp cận tác chiến để giải quyết bất kỳ xung đột nào nảy sinh. Tùy thuộc vào chi tiết cụ thể của xung đột, Mỹ có thể phải đối mặt với sức ép từ Seoul, Tokyo hay Canberra về việc không sử dụng lãnh thổ của các nước này để tiến hành các hoạt động quân sự cho một cuộc chiến mà bản thân họ không có liên quan.

Điều này có thể gây ra một số khó khăn nhất định cho các cuộc xung đột liên quan đến Đài Loan. Không một nước lớn nào trong khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương công nhận Đài Loan; một số nước như Úc tuân thủ chính sách “một Trung Quốc” của riêng họ, mà nhìn chung cũng đồng nghĩa với việc không công nhận Đài Loan là một quốc gia, nhưng vẫn duy trì liên lạc không chính thức với Đài Loan nhằm thúc đẩy các lợi ích kinh tế, thương mại và văn hóa. Tất cả các quốc gia đều có quan hệ kinh tế mạnh mẽ với Trung Quốc, và do đó có rất nhiều điều để mất. Chắc chắn không có gì đảm bảo rằng Úc, Nhật Bản hay Hàn Quốc sẽ cho phép các căn cứ Mỹ trên lãnh thổ của họ ngăn chặn một cuộc xâm lược của Trung Quốc vào Đài Loan.

Các quyền tác chiến liên quan đến Biển Đông có thể linh hoạt hơn và do đó khó có thể đoán trước. Đối với Hàn Quốc, ai sẽ trở thành chủ nhân Nhà Xanh vào thời điểm xung đột là điều có ý nghĩa quan trọng. Các chính quyền tự do trước đây, chẳng hạn như chính quyền của vị tổng thống cấp tiến Roh Moo-hyun, tương đối lãnh đạm với liên minh Mỹ-Hàn, chọn cách duy trì liên minh này chừng nào Mỹ không đòi hỏi hỗ trợ chính trị hay quân sự. Ngược lại, Moon Jae-in lại sẵn sàng hơn trong việc dựa vào liên minh nhằm có được năng lực hoạt động lớn hơn trong các hoạt động ở Biển Đông. Bất kể đảng nào lên nắm quyền, một cân nhắc thường trực sẽ là quan hệ của Hàn Quốc với Trung Quốc cũng như việc Hàn Quốc sẵn sàng chống lại Trung Quốc. Hàn Quốc vẫn nhớ tới sự tức giận của Trung Quốc trước quyết định cho phép Mỹ triển khai Hệ thống phòng thủ tên lửa tầm cao giai đoạn cuối (THAAD).

Đối với Nhật Bản, những lý do đằng sau cuộc xung đột – và cách Mỹ lên kế hoạch sử dụng quyền tiếp cận căn cứ của nước này tại Nhật Bản – sẽ là các yếu tố thúc đẩy. Nhật Bản nhấn mạnh vào cụm từ “tham vấn trước” được nêu trong các lá thư trao đổi giữa Thủ tướng Nhật Bản khi đó là Nobusuke Kishi và Ngoại trưởng Mỹ khi đó là Christian Herter, hai quan chức đã tham gia đàm phán MDT năm 1960. Theo đó, “những thay đổi lớn trong việc triển khai các lực lượng vũ trang Mỹ đến Nhật Bản, những thay đổi lớn về trang thiết bị của các lực lượng này, việc sử dụng các cơ sở và khu vực ở Nhật Bản làm căn cứ cho các hoạt động tác chiến quân sự được thực hiện từ Nhật Bản, ngoài những hoạt động được tiến hành theo Điều 5 của hiệp định đã tuyên bố, tất cả đều phải thông qua tham vấn trước với Chính phủ Nhật Bản”. Nếu cuộc xung đột được coi là một cuộc trưng cầu dân ý về các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc đối với vùng lãnh thổ bị tranh chấp, thì Nhật Bản có thể cho phép các lực lượng Mỹ hoạt động như một biện pháp để bảo vệ các tuyên bố chủ quyền của mình đối với quần đảo Senkaku. Tuy nhiên, một vị thủ tướng không theo đường lối cứng rắn có thể bác bỏ, hoặc ít nhất là giảm bớt các năng lực tác chiến của Mỹ.

Cả Nhật Bản và Hàn Quốc đều có một cơ chế phối hợp được nêu trong các hiệp ước của hai nước này với Mỹ, trong đó cho rằng về bản chất, các chính phủ phải nhất trí về “các cơ sở và khu vực cụ thể” cho phép quân đội Mỹ sử dụng trong một cuộc xung đột. Tùy thuộc vào tình hình, cả hai nước trên đều có thể hạn chế quyền tiếp cận tác chiến của Mỹ tới một số địa điểm hạn chế.

Về phần Úc, mặc dù quan tâm đến Biển Đông, nhưng nước này cũng nhận thức rõ rằng liên minh của họ với Mỹ cho thấy tình thế tiến thoái lưỡng nan giữa “bỏ mặc và mắc bẫy”: tránh ủng hộ một đồng minh trong một cuộc chiến và có nguy cơ đánh mất họ, hoặc ủng hộ một đồng minh và có nguy cơ mắc kẹt trong một cuộc chiến không mong muốn. Vì lý do này và nhiều lý do khác, Úc tìm kiếm các giải pháp hòa bình khi căng thẳng nổ ra ở Biển Đông.

Do đó, việc mất quyền tiếp cận Philippines sẽ khiến Mỹ dễ bị tổn thương hơn nữa trước các chính sách chính trị và đối ngoại trong nước của các đồng minh hiệp ước khác. Ngay cả nếu các đồng minh đó có trao cho Mỹ một số quyền tiếp cận tác chiến nhất định, thì một cuộc xung đột nổ ra vẫn có thể có tác động nghiêm trọng.

Mở rộng các tuyến cung ứng tới Biển Đông

Nếu không có Philippines, các lực lượng Mỹ sẽ phải đối mặt với một loạt vấn đề về toán học và vật lý do phải chiến đấu từ xa. Các cơ sở quân sự gần Biển Đông nhất là ở Okinawa (khoảng 1.000 dặm), Hàn Quốc (1.600 dặm), đảo chính của Nhật Bản (2.000 dặm), Guam (2.000 dặm) và Darwin ở Úc (2.300 dặm). Các khoảng cách này đồng nghĩa với một số tác động về mặt logistics và tác chiến.

Vì con đường của họ phần lớn sẽ dẫn họ qua vùng biển mở, nên các lực lượng Mỹ từ Nhật Bản và Hàn Quốc sẽ không phải qua các không phận nước ngoài, giúp mở ra tuyến đường thẳng hơn và nhanh hơn. Tuy nhiên, các lực lượng này sẽ đến từ - và đi qua – những khu vực nằm ngay trong tầm bắn của các tên lửa cỡ lớn của Trung Quốc. Để hạn chế nguy hiểm, các tham mưu tác chiến có thể buộc phải chuyển phần lớn số đơn vị này tới Guam và Úc.

Các khoảng cách lớn như trên tạo ra một gánh nặng trầm trọng hơn về logistics, đặc biệt là đối với lực lượng Không quân. Các phi cơ chiến đấu cần phải được tiếp nhiên liệu trên đường thường xuyên hơn, tạo cho các lực lượng thù địch 2 mục tiêu chính thay vì một mục tiêu duy nhất. Philippines và Indonesia cũng có thể từ chối cho các lực lượng Mỹ tiếp cận không phận của họ, khiến tuyến đường bay thậm chí còn lòng vòng hơn.

Cần nhiều thời gian hơn ở trên không cũng đồng nghĩa với việc các nhà tham mưu sẽ vấp phải những hạn chế về thời gian nghỉ ngơi cho phi hành đoàn. Giả sử với tốc độ bay của Mach 1.6, một phi công F-35 bay từ Darwin tới Biển Đông sẽ cần tối thiểu 4 tiếng đồng hồ để bay hết 1 vòng, cộng thêm thời gian xuất kích. Sau đó, phi công này sẽ phải rời khỏi cuộc chiến trong ít nhất 10 tiếng đồng hồ để nghỉ ngơi theo quy định. Tùy vào số phi công sẵn sàng bay và nhịp độ tác chiến, 10 tiếng đồng hồ có thể là một khoảng thời gian dài.

Ngoài việc sử dụng các căn cứ ở Philippines làm địa điểm tác chiến, các căn cứ này cho phép các lực lượng Mỹ xác định trước vị trí của nguyên vật liệu tiếp tế gần chiến trường. Okinawa là nơi dự trữ các nguyên vật liệu tiếp tế quan trọng, chẳng hạn như nhiên liệu và đạn dược cho Lục quân và Không quân, nhưng 1.000 dặm vẫn là khoảng cách quá xa khi cần thiết.

Trở ngại về logistics quanh Đài Loan

Nếu Đài Loan là khu vực tác chiến, thì một số cơ sở quân sự của Mỹ lại gần hơn nhiều – nhưng vẫn đi kèm với các tác động nghiêm trọng. Okinawa và quần đảo chính của Nhật Bản chỉ cách 450 dặm; Hàn Quốc và Guam cách lần lượt 1.300 và 1.700 dặm. (Darwin, cách đó 2.300 dặm, là một trung tâm tác chiến khó có thể được lựa chọn). Nếu giả sử phần đông các lực lượng đến từ Nhật Bản và Hàn Quốc và đi qua hai nước này do cự ly gần, thì trở ngại về logistics đối với toàn bộ quá trình tiếp nhận, tổ chức, di chuyển về phía trước và sáp nhập có thể nảy sinh.

Số lượng sân bay, cầu cảng và đường bộ hạn chế, cũng như các quy tắc và quy định về việc sử dụng các cơ sở hạ tầng này, cho thấy một thách thức về mặt logistics. Chẳng hạn, để di chuyển các loại phương tiện lớn và nặng trên đường bộ Nhật Bản, quân đội Mỹ cần xin phép trước 45 ngày, trong đó nêu rõ các tuyến đường, kích cỡ và trọng lượng của từng loại phương tiện, cũng như bản đồ cụ thể sẽ được sử dụng. Giấy phép sau đó sẽ do Bộ Đất đai, Cơ sở hạ tầng, Giao thông và Du lịch cấp chứ không phải Bộ Quốc phòng. Ở Okinawa, Tổng cục Okinawa sẽ xem xét các yêu cầu như vậy trước ít nhất 10 ngày. Các hạn chế tương tự cũng tồn tại ở Hàn Quốc.

Mặc dù các giới hạn như vậy có thể thay đổi trong thời chiến, nhưng chúng sẽ làm chậm quá trình chuẩn bị lực lượng của Mỹ trước khi các hoạt động chiến đấu bắt đầu.

Thời gian và khoảng cách chính là kẻ thù

Nếu Mỹ mất quyền tiếp cận các căn cứ ở Philippines, thì điều đó sẽ gây ra một số tác động. Với việc Mỹ gần như không có phương án nào sẵn có, cho dù chỉ để tổ chức và sắp xếp vị trí, những gánh nặng lớn hơn sẽ bị đẩy sang một nơi nào khác. Tuy vậy, điều đó có thể không chấp nhận được vì các lý do ngoại giao và logistics.

Trong kịch bản tồi tệ nhất, trong đó các lực lượng Mỹ phải di chuyển từ Mỹ tới một cuộc xung đột tại khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, thời gian và khoảng cách cũng là một kẻ thù lớn không kém so với chính đối thủ của nước này. Giả định rằng với tốc độ 22 hải lý/giờ, một con tàu như LHA 6, xuất phát từ San Diego, sẽ mất 9 ngày để tới được Tokyo, 12 ngày để tới được Đài Loan và 13 ngày để tới được Biển Đông. Đây là sự phản ứng chậm trước những gì có thể được coi là một cuộc xung đột có diễn biến rất nhanh chóng. Quả thực, thật nguy hiểm khi cho rằng Mỹ sẽ được cảnh báo rõ ràng và kịp thời về bất kỳ cuộc xung đột nào diễn ra trong khu vực.

Nhìn chung, liệu việc thiếu vắng VFA về cơ bản có làm suy yếu các hoạt động của Mỹ trong khu vực hay không? Câu trả lời là không. Tuy nhiên, liệu đây có phải là bước đi đầu tiên hướng đến một kết quả cuối cùng hay không? Câu trả lời là có. Đó là lý do giải thích tại sao việc đảm bảo một binh lính Mỹ có thể giúp huấn luyện một binh lính ở Manila mà không cần thị thực cũng đồng nghĩa với việc đảm bảo rằng anh ta có thể tới bảo vệ một đồng minh hiệp ước của Mỹ. Việc duy trì các liên minh này trong khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương dưới mọi hình thức là điều quan trọng – và mọi chi tiết đều có ý nghĩa.

Caroline Baxter là nhà phân tích chính sách kì cựu tại RAND Corporation. Bài viết được đăng trên Viện Nghiên cứu Chính sách Đối ngoại (FPRI)

Minh Anh (gt)