Ngay khi được công bố vào ngày 18/12/2017, Chiến lược an ninh quốc gia (NSS) đầu tiên của Tổng thống Mỹ Donald Trump đã vấp phải làn sóng chỉ trích đúng như dự đoán. Tài liệu này, một nỗ lực để biến các bản năng “Nước Mỹ trước tiên” của Trump thành một học thuyết chính sách đối ngoại, đã không thể kết nối các mục tiêu đầy tham vọng với các phương thức, đặt ra ưu tiên trong số các mục tiêu, và truyền tải ý đồ thực sự của tổng thống. Những chỉ trích đó là có cơ sở. Nhưng những thiếu sót không chỉ bắt nguồn từ thất bại của Chính quyền Trump, mà chúng còn đóng vai trò như một lời nhắc nhở cao nhất về những gì đã đi sai hướng với toàn bộ nỗ lực của NSS – các vấn đề có từ trước kỷ nguyên Trump. 

NSS được cho là có nhiệm vụ vạch ra một chiến lược, nhưng qua thời gian, kế hoạch này đã “biến chất” thành một hành động ngôn từ với đặc trưng là các tham vọng lớn lao và các danh sách ưu tiên dài dằng dặc. Thay vì buộc Chính phủ Mỹ tham gia lập kế hoạch chiến lược nghiêm túc, nó đã trở thành một ví dụ điển hình cho việc không thể làm được điều này. NSS của năm nay không có khả năng gây ảnh hưởng tới chính sách đối ngoại của Chính quyền Trump theo bất kỳ cách thức có ý nghĩa nào. Nhưng nó nên đóng vai trò như một hồi chuông thức tỉnh, trước hết nhắc nhở Quốc hội về sự cần thiết phải sửa đổi lại NSS để nó hoàn thành mục đích được đề ra của mình – thay vì chỉ đơn giản là ngụy trang cho một chính sách đối ngoại đặc biệt trở đi trở lại. 

Có mục tiêu nhưng không có phương thức 

Là một phần của cải cách quốc phòng trên diện rộng, Đạo luật Goldwater-Nichols năm 1986 giao nhiệm vụ cho Nhà Trắng soạn thảo một báo cáo hàng năm lên Quốc hội về chiến lược an ninh quốc gia của Mỹ. Tài liệu này được cho là để xem xét lại “các lợi ích, mục đích và mục tiêu trên toàn thế giới” của Mỹ; trình bày “các đề xuất sử dụng những yếu tố chính trị, kinh tế, quân sự và các yếu tố khác của sức mạnh quốc gia trong ngắn hạn và dài hạn”; và đánh giá các năng lực cần có để thực thi chiến lược được chọn. Khi đó, nó có thể giúp các nhà phân bổ ngân sách của Quốc hội kết nối ngân sách và chiến lược, cũng như chỉ đạo các đánh giá chiến lược khác bên trong chính quyền, cụ thể là trong quân đội và Bộ Quốc phòng. 

Trong 3 thập kỷ kể từ đó, NSS đã ngày càng xa rời các yếu tố then chốt này của việc thực thi. Thay vì có một chiến lược đi kèm với mỗi kiến nghị ngân sách hàng năm, hai chính quyền gần đây nhất đã soạn thảo một chiến lược cho mỗi nhiệm kỳ, với rất ít sự kết nối tới các đánh giá chính sách khác. Chẳng hạn, Chính quyền Obama đã cho ra mắt Báo cáo quốc phòng 4 năm 1 lần của Lầu năm góc vào tháng 2/2010, ba tháng trước khi công bố NSS vào tháng 5. Năm nay, Chính quyền Trump đã đệ trình kiến nghị ngân sách của mình lên Quốc hội nhiều tháng trước khi hoàn thiện NSS. 

Chiến lược tốt bao gồm việc cân bằng giữa mục tiêu và phương thức, và kết quả tích lũy của những thay đổi này là đã nhấn mạnh quá mức vào mục tiêu mà bỏ bê phương thức. Mỗi NSS cuối cùng đã có nét đặc trưng là sự nở rộ của giọng điệu rất khoa trương và các mục tiêu thái quá mà không bị kiềm chế bởi các thực tế chính trị và vật chất. Trong một ví dụ đương thời có lẽ mang tính cực đoan nhất, NSS năm 2006 của Tổng thống George W. Bush đã xác định “việc chấm dứt chính thể chuyên chế trong thế giới của chúng ta” là mục tiêu của chính sách đối ngoại của Mỹ. Ngay cả khi NSS năm 2015 của Chính quyền Obama khẳng định rằng “những sự đánh đổi chính sách và các lựa chọn khó khăn sẽ cần phải được thực hiện”, nó tiếp tục nhấn mạnh 8 ưu tiên riêng rẽ, từ chống biến đổi khí hậu và các dịch bệnh truyền nhiễm tới xử lý vấn đề phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt và các nhà nước thất bại. 

Chiến lược là gì? 

Một đại chiến lược hiệu quả của Mỹ đòi hỏi phải có một học thuyết chặt chẽ về an ninh quốc gia, một học thuyết xác định mục đích của sức mạnh Mỹ và cân bằng giữa phương thức và mục tiêu cần có để đạt được mục đích đó. Thế nhưng bất chấp tất cả những biến động và thay đổi trong 7 thập kỷ qua, tầm nhìn của bộ máy chính quyền về vai trò thích hợp của Mỹ trên thế giới hầu như không có sự thay đổi: các nốt nhạc có khác nhau, nhưng bài hát thì vẫn như cũ. Từ Chiến tranh Lạnh cho tới ngày nay, các tổng thống của cả hai đảng đều kêu gọi Mỹ lãnh đạo trật tự quốc tế tự do mà Washington và các đồng minh đã xây dựng sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Ngày nay, các chiến lược gia phải đối mặt với cùng một câu hỏi xuất hiện định kỳ trong suốt kỷ nguyên hậu chiến: Liệu Mỹ có thể và có nên tiếp tục đi theo truyền thống này hay không – và nếu không, thì một cách tiếp cận mới sẽ trông như thế nào? 

Nếu câu trả lời là có, chiến lược khi đó phải kể đến các mối đe dọa quốc tế mà có thể làm suy yếu trật tự, cùng với các cơ hội có thể củng cố nó, và sau đó kết nối mục tiêu và nguồn lực. Cho dù có sức hút đến đâu về mặt trí tuệ, thì các mục tiêu chiến lược hầu như không có ý nghĩa nếu không được gắn với các phương thức quân sự, kinh tế và ngoại giao cần có để đạt được chúng. Mặc dù một mức độ khát khao nào đó là điều không tránh khỏi, nhưng việc lập kế hoạch trong tương lai xa cần phải xuất phát từ các đánh giá thực tế về năng lực, cũng như các bước đi tạm thời hợp lý hướng tới các mục tiêu trong dài hạn. 

Các đại chiến lược hiệu quả nhất của Mỹ đã kết hợp tầm nhìn chiến lược táo bạo với sự chú ý thận trọng tới các nguồn lực. Thừa nhận các hạn chế của sức mạnh Mỹ sau Chiến tranh Việt Nam, Tổng thống Richard Nixon và Cố vấn an ninh quốc gia của ông, Henry Kissinger, đã tìm cách tiếp sinh lực cho vai trò lãnh đạo của Mỹ với phí tổn có thể chịu đựng được. “Học thuyết Nixon” đã giải quyết những hạn chế bằng cách nhấn mạnh việc chuyển giao trách nhiệm về an ninh khu vực cho các đối tác của Mỹ ở nước ngoài, việc duy trì lực lượng hạt nhân cần thiết để ngăn chặn một cuộc tấn công vào Mỹ và các đồng minh, và việc giảm căng thẳng trong quan hệ với Trung Quốc và Liên Xô. 13 năm sau, Chính quyền Reagan đã đảo ngược đường lối với một đại chiến lược dựa trên giả định rằng Mỹ có cả năng lực kinh tế lẫn ý chí chính trị để cạnh tranh quyết liệt hơn với Liên Xô. Bằng cách mở rộng sức mạnh quân sự của Mỹ, chiến lược Reagan, được Hướng dẫn quyết định an ninh quốc gia (NSDD) 75 vạch ra, đã đón nhận cạnh tranh Mỹ-Xô và chủ trương tiến hành các bước đi quyết liệt nhằm thúc đẩy Moskva hướng tới sự mở cửa lớn hơn tại quê nhà. 

Cái giá phải trả cho sự rời rạc 

Bản chất bất thường của nhiệm kỳ tổng thống của Trump khiến cho sự rời rạc mang tính truyền thống của NSS trở nên đặc biệt sâu sắc. Sự không thống nhất giữa ngôn từ của NSS và các quan điểm đã nêu của chính Trump làm suy yếu bất kỳ giá trị nào mà tài liệu này có thể có với vai trò là đường lối chỉ đạo việc thực hiện chính sách đối ngoại trên thực tế. Và sự bốc đồng của Trump làm dấy lên câu hỏi rằng liệu chính quyền này có thể thực hiện bất kỳ chiến lược nào hay không. 

Hãy lấy vai trò của các liên minh trong chiến lược của Mỹ làm ví dụ. Nỗi ác cảm của Trump đối với các đồng minh của Mỹ đã có từ lâu: từ những năm 1980, ông đã cho rằng "các ‘đồng minh’ của chúng ta đang khiến cho hàng tỷ người lợi dụng chúng ta", một thông điệp ông đã nhắc lại nhiều lần trong chiến dịch tranh cử tổng thống của mình. Ngay cả khi đã nhậm chức, ông cũng nhiều lần từ chối xác nhận Điều 5 trong Hiến chương của NATO, vốn ràng buộc các thành viên của liên minh này trong một cam kết bảo vệ lẫn nhau (cuối cùng ông đã lật ngược lập trường đó). Do đó, khi một NSS được viết dưới danh nghĩa của Trump khẳng định "những lợi thế vô giá mà các mối quan hệ mạnh mẽ của chúng ta với các đồng minh và đối tác mang lại", thì những ngôn từ này có vẻ sáo rỗng. 

NSS của Trump tìm kiếm sự khác biệt bằng một sự thừa nhận mang màu sắc chính sách thực dụng - hay "mang tính thực tế có nguyên tắc" – rằng nền chính trị quốc tế là một doanh nghiệp vốn có tính cạnh tranh. Tài liệu này lập luận rằng một trong những đối thủ cạnh tranh chính về an ninh của Mỹ là nước Nga theo chủ nghĩa xét lại, mà cùng với Trung Quốc sẽ "thách thức quyền lực, ảnh hưởng và quyền lợi của Mỹ, âm mưu làm xói mòn an ninh và sự thịnh vượng của Mỹ”. NSS không chỉ lưu ý rằng Nga đe dọa các lợi ích của Mỹ ở châu Âu, mà còn nhấn mạnh việc Nga sử dụng "các công cụ thông tin nhằm phá hoại tính hợp pháp của các nền dân chủ", một lời bóng gió không hề tế nhị về sự can thiệp của Moskva vào cuộc bầu cử năm 2016. Nhưng ở đây, ngôn từ cũng trái ngược với các quan điểm thường được tuyên bố của tổng thống về vấn đề này. Trump đã nhiều lần ca ngợi Tổng thống Nga Vladimir Putin và, đến lượt mình, hân hoan đón nhận lời tán dương của Putin trong khi coi nhẹ phát hiện mang tính đồng thuận của các cơ quan tình báo Mỹ rằng Nga đã can thiệp vào cuộc bầu cử năm ngoái. 

Có nhiều mâu thuẫn như vậy, sau khi phê phán chủ nghĩa ngoại lệ của Mỹ là nguy hiểm, liệu Trump có thực sự tin rằng Mỹ là một "lực lượng bền vững bảo vệ cho sự tốt đẹp trên thế giới" như NSS tuyên bố hay không? Với cách tiếp cận mang tính giao dịch của ông đối với chính sách đối ngoại, có bao nhiêu không gian cho các "giá trị và khát vọng" với vai trò là cơ sở cho sự hợp tác? Và nếu các nhà ngoại giao là "không thể thiếu để xác định và tiến hành các giải pháp cho những xung đột ở các khu vực bất ổn trên thế giới", thì tại sao chính quyền của ông lại hạ thấp tính hiệu quả của Bộ Ngoại giao? Nói một cách cơ bản hơn, NSS phải đối mặt với nhiệm vụ bất khả thi là vạch ra lộ trình chiến lược cho một nhà ra quyết định bốc đồng. Hầu hết các hành động chính sách đối ngoại quan trọng của ông cho tới nay - rút khỏi Hiệp định đối tác thương mại xuyên Thái Bình Dương (TPP), bác bỏ thỏa thuận khí hậu Paris, không xác nhận thỏa thuận hạt nhân của Iran, công nhận Jerusalem là thủ đô của Israel - không phải là kết quả của các đánh giá địa chính trị cẩn trọng, cũng như không phải là để hoàn thành các cam kết trong chiến dịch tranh cử. Nếu được trao cho một sự lựa chọn, Trump có khả năng sẽ chọn những chiến thắng chiến thuật ngắn hạn thay vì thực hiện dần dần các ưu tiên dài hạn được trình bày trong NSS. 

Lên kế hoạch, chứ không phải bản thân các kế hoạch 

Tổng thống Dwight Eisehower có câu nói nổi tiếng: "Bản thân các kế hoạch là không có giá trị, mà việc lên kế hoạch mới là quan trọng nhất". Nếu có điều gì biện minh cho NSS dưới hình thức hiện nay, thì đó là “quá trình quan trọng hơn là sản phẩm cuối cùng”. Quá trình đó buộc các nhà ra quyết định cấp cao, quá thường xuyên bị trói buộc trong các yêu cầu hàng ngày đối với các vị trí của họ, phải mở rộng tầm nhìn phân tích của họ. Nó cũng cho phép các cấp thấp hơn của bộ máy quan liêu hiểu sâu sắc hơn các ưu tiên hàng đầu của Nhà Trắng. 

Nhưng để hoàn thành sứ mệnh chiến lược ban đầu của mình, NSS cần phải được xem xét lại - và ví dụ lớn nhất về nỗ lực đặc biệt tức cười của Chính quyền Trump cần phải thúc đẩy nhánh lập pháp đi tiên phong trong việc xem xét lại đó. Thay vì cho phép Nhà Trắng phớt lờ các yêu cầu theo quy định của pháp luật về việc phải đưa ra một NSS hàng năm cùng với yêu cầu về ngân sách, Quốc hội nên nhấn mạnh vào lịch trình ban đầu, nhưng với những kỳ vọng được giảm bớt về điều mà mỗi tài liệu sẽ bao hàm. Mặc dù NSS đầu tiên của một chính quyền phải bao gồm một tuyên bố tầm nhìn táo bạo, các tài liệu chiến lược an ninh quốc gia tiếp theo không cần nhấn mạnh tính mới lạ; chúng cần phải đóng vai trò như là một cơ hội để sửa đổi các giả định chiến lược dựa trên cơ sở các sự kiện trên thế giới, đánh giá tiến độ thực hiện, và nếu cần thiết, hiệu chỉnh lộ trình. Các tài liệu tạm thời này có thể được phân loại và ngắn gọn để tạo điều kiện cho đánh giá thẳng thắn. 

Quốc hội không cần chờ cho tới khi chính quyền kế tiếp ban hành những thay đổi này. Các thành viên của Uỷ ban quân vụ của Thượng viện và Hạ viện có thể thông báo ngay cho Nhà Trắng của Trump về thủ tục mới. Với một quy trình NSS bám sát với thực tế hơn, các tài liệu đưa ra có thể có các tham vọng khiêm tốn hơn. Nhưng những tiêu đề mờ nhạt là một mức giá rẻ phải trả để đổi lấy chiến lược đúng đắn hơn.

Rebecca Friedman Lissner là chuyên viên nghiên cứu tại Perry World House, trung tâm nghiên cứu chính sách toàn cầu của Đại học Pennsylvania. Bài viết được đăng trên Foreign Affairs.

Trần Quang (gt)