Thảo luận những căng thẳng đang gia tăng do tranh chấp chủ quyền lãnh thổ ở Biển Đông là ưu tiên hàng đầu của các Ngoại trưởng trong Diễn đàn Khu vực ASEAN tại Campuchia từ 11/7 đến 12/7. Trong những tháng gần đây, khu vực đã chứng kiến hoạt động tăng cường quân sự giữa các quốc gia tranh chấp, cuộc đối đầu hải quân giữa Trung Quốc và Philippines, Trung Quốc gần đây mời thầu khai thác 9 lô dầu khí bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam và những lời lẽ qua lại không mấy thân thiện khác. Những vụ việc này khiến Biển Đông trở thành một vấn đề nóng bỏng giữa các bên yêu sách và gia tăng quan ngại đối với cộng đồng quốc tế.

Cục Nghiên cứu Quốc gia về Châu Á (NBR) đã có cuộc phỏng vấn ông Ian Storey (Viện Nghiên cứu Đông Nam Á) về những đánh giá của ông trước diễn biến ở Biển Đông, sự ‘rạn nứt’ giữa các thành viên ASEAN tại cuộc gặp của ASEAN gần đây ở Campuchia, và điều này có ý nghĩa như thế nào đối với sự ổn định của khu vực.

Tranh chấp Biển Đông đã leo thang như thế nào trong năm qua? Tác nhân của tình trạng leo thang này là gì?

Căng thẳng ở Biển Đông có xu hướng mang tính chu kỳ. Trong sáu tháng đầu năm 2011, có sự gia tăng đột biến, tiếp theo đó là khoảng thời gian tương đối yên tĩnh trong nửa cuối của năm. Trong sáu tháng đầu năm 2012, căng thẳng bắt đầu bùng phát trở lại, đỉnh điểm vào tháng Năm-tháng Sáu khi các tàu tuần tra của Trung Quốc và Philippines ở vào thế đối đầu kéo dài tại Bãi cạn Scarborough. Căng thẳng chính trị trong tranh chấp Biển Đông được đẩy lên đỉnh điểm tại các cuộc gặp của ASEAN gần đây ở Phnom Penh. Sự chia rẽ sâu sắc trong Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đối với vấn đề đã bộc lộ rõ khi các Ngoại trưởng thất bại trong việc đồng thuận nhằm đưa ra một bản thông cáo cuối cùng, lần đầu tiên trong lịch sử 45 năm của tổ chức. Sự đồng thuận đã không có thể đạt được bởi Philippines và Cam-pu-chia bất đồng về việc có nên đề cập vụ bãi cạn Scarborough trong thông cáo hay không. Sự kiện ở Phnom Penh nhấn mạnh rằng tranh chấp không chỉ trở thành vấn đề phức tạp hơn giữa Trung Quốc và một số bên yêu sách của ASEAN, mà nó còn khoét sâu thêm sự chia rẽ trong nội khối.

Trong khi căng thẳng có thể theo chu kỳ, các tác nhân chính vẫn không hề thay đổi: chủ nghĩa dân tộc đang tăng lên liên quan đến chủ quyền các đảo san hô ở Biển Đông, cuộc cạnh tranh quyền tiếp cận các nguồn tài nguyên biển, hành động quân sự hóa tranh chấp đang tiếp diễn. Những gì chúng ta thấy ở Biển Đông là kiểu hành động mang tính đáp trả, ở đó các bên yêu sách Đông Nam Á (đặc biệt là Philippines và Việt Nam) phản ứng lại những gì họ cho là sự quyết đoán ngày càng tăng của Trung Quốc, trong khi Trung Quốc đáp trả mạnh mẽ những gì nước này cho là các hành động bất hợp pháp và khiêu khích do các nước láng giềng nhỏ hơn tiến hành. Nếu xu hướng hiện nay vẫn tồn tại, chu kỳ này sẽ tiếp tục và có thể được đẩy nhanh hơn.

Biển Đông được cho là vấn đề an ninh hàng đầu trong nghị trình của hội nghị ARF gần đây ở Campuchia. Trước hội nghị ARF, các Ngoại trưởng ASEAN đã thông báo mục tiêu của họ là đạt được sự đồng thuận về nội dung của bộ quy tắc ứng xử (CoC) ở Biển Đông để đàm phán với Trung Quốc. Điều gì đã ngăn cản sự đồng thuận giữa các Ngoại trưởng ASEAN? Lợi ích của bộ quy tắc ứng xử như thế nào trong việc giảm bớt căng thẳng?

Cuối năm 2011, ASEAN và Trung Quốc đã đồng ý bắt đầu đàm phán về một CoC ở Biển Đông, một thỏa thuận mang ý nghĩa chính thức và ràng buộc. Các thành viên của ASEAN tiến hành thảo luận về những nguyên tắc cơ bản của CoC vào tháng Giêng, nhưng quá trình này nhanh chóng đi vào bế tắc do sự chia rẽ bên trong ASEAN, giữa các thành viên có yêu sách ở Biển Đông và những thành viên (và thậm chí có sự chia rẽ trong bản thân bốn thành viên yêu sách của ASEAN, Philippines, Việt Nam, Malaysia, và Brunei). Philippines muốn bộ quy tắc vượt xa khỏi việc quản lý xung đột, phải bao gồm những cơ chế giải quyết xung đột được nêu trong đề xuất của nước này năm 2011 với mục tiêu biến Biển Đông thành một “khu vực hòa bình, tự do, hữu nghị và trung lập.” Các thành viên khác dường như đã phản đối đề nghị này.

Cuối cùng một tài liệu mang tính thỏa hiệp đã được đưa ra, phác thảo "các thành tố đề xuất" cho CoC. Tôi đã đọc tài liệu này, và phần nào thất vọng. Không có gì mới trong đó, và dĩ nhiên không có gì khiến nó mang tính “ràng buộc pháp lý” như hình dung ban đầu. Tài liệu này xác định một số cơ chế giải quyết tranh chấp hiện hành theo “luật pháp quốc tế ", có thể là Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ), Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS), trong đó bao gồm một cơ quan được biết đến là Toà án quốc tế về Luật biển (ITLOS) có thể, bên cạnh những cơ quan khác, đưa ra những quyết định về tranh chấp ranh giới hàng hải; Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN 1976 (TAC) mà Trung Quốc tham gia vào năm 2003 có bao gồm điều khoản tập hợp một hội đồng tối cao để giải quyết tranh chấp giữa các thành viên. Tuy nhiên, tất cả cơ chế này đều có ít tác dụng khi hướng tới một giải pháp cho tranh chấp. Trung Quốc không chấp nhận phân xử trọng tài pháp lý tại ICJ hay ITLOS, hội đồng tối cao không bao giờ được hiện thực hóa và, trong bất kỳ trường hợp nào, sẽ được chính trị hóa cao (đây là lý do tại sao một số quốc gia thành viên ASEAN thay vào đó đã đệ trình tranh chấp song phương lên ICJ)

Vì vậy, các thành tố được đề xuất là tương đối yếu, điều này diễn ra trước khi ASEAN ngồi xuống bàn thảo với Trung Quốc để hình thành một thỏa thuận cuối cùng. Theo phỏng đoán của tôi, Trung Quốc sẽ yêu cầu loại bỏ tất cả ngôn từ đề cập đến cơ chế giải quyết tranh chấp với lý do đây là vấn đề song phương và sẽ được giải quyết giữa Trung Quốc với riêng từng bên yêu sách. Tổng Thư ký ASEAN, Surin Pitsuwan, muốn CoC được ký kết vào tháng 11, nhân lễ kỷ niệm 10 năm Tuyên bố Ứng xử giữa Các bên ở Biển Đông (DoC). Nếu ASEAN và Trung Quốc đạt được một thỏa thuận về bộ quy tắc (Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Phó Doanh đã tuyên bố rằng nước này sẽ chỉ ký kết một thỏa thuận như vậy “khi điều kiện chín muồi”), nó dường như mang tính biểu tượng nhiều hơn là thực chất. Vì vậy, thỏa thuận không chắc có ảnh hưởng đáng kể đến việc giảm bớt căng thẳng ở Biển Đông hay hướng tới một giải pháp cho tranh chấp.

Có bất kỳ tiến triển nào ở Biển Đông khi Ngoại trưởng Hoa Kỳ Hillary Clinton đưa ra kêu gọi trước ARF?

Chưa, vẫn chưa có. Nhưng thành thực mà nói, do sự rạn nứt bên trong ASEAN, và sự phản đối của Trung Quốc đối với tranh chấp được thảo luận tại ARF, có rất ít khả năng đạt được bất kỳ sự tiến triển nào. Hơn nữa, cần nhớ rằng ARF không phải để nhằm mục đích giải quyết tranh chấp. Đây đơn thuần là một diễn đàn mà 27 Ngoại trưởng thảo luận về các vấn đề an ninh khu vực.

Hai tuần trước hội nghị ARF, Trung Quốc thông báo rằng nước này sẽ triển khai các đơn vị tuần tra trên không và trên biển “sẵn sàng chiến đấu” ở Quần đảo Trường Sa. Điều này sẽ thay đổi động lực khu vực và suy nghĩ về Trung Quốc và Biển Đông như thế nào?

Tôi ngờ rằng Trung Quốc đưa ra tuyên bố này nhằm đáp trả tuyên bố của Việt Nam về việc tiến hành tuần tra thường xuyên trên không ở Trường Sa bằng máy bay chiến đấu SU-30. Đây là một ví dụ khác về kiểu hành động đáp trả như tôi đã đề cập lúc trước. Tuy nhiên, cả hai diễn biến trên làm rõ thêm rằng các bên yêu sách đang thể hiện lập trường cứng rắn đối với yêu sách lãnh thổ và ranh giới hàng hải, và phát đi thông điệp cho các bên yêu sách khác rằng họ sẽ sẵn sàng sử dụng sức mạnh quân sự nếu bị dồn đến chân tường. Nhưng, thành thực mà nói, tôi không hình dung về một cuộc xung đột nghiêm trọng ở Biển Đông trong thời gian tới. Tuy nhiên, cách hành xử hiếu chiến và tần suất ngày càng tăng của các vụ việc trên biển (như vụ đối đầu tại Bãi cạn Scarborough) làm tăng thêm nguy cơ về một vụ va chạm ngẫu nhiên có thể leo thang thành một cuộc khủng hoảng nghiêm trọng về quân sự hoặc chính trị. Theo tôi nghĩ, vấn đề chỉ là lúc nào trước khi một trong những vụ việc này thực sự xấu đi và sẽ có tổn hại về con người.

Ngay trước thềm hội nghị ARF, Trung Quốc đã mời thầu khai thác 9 lô dầu khí bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam. Tác động của thông báo từ phía Trung Quốc là gì?

Tôi nghĩ rằng đây là một diễn biết hết sức đáng ngại. Trung Quốc từ chối làm rõ chính xác mục đích của bản đồ đường chín đoạn, nhưng một số chuyên gia cho rằng Bắc Kinh đang dần làm rõ những yêu sách của mình theo UNCLOS. Tuy nhiên, việc Tập đoàn Dầu khí Xa bờ Quốc gia Trung Quốc (CNOOC) gọi thầu 9 lô dầu khí đã cho thấy điều ngược lại. Nó chỉ ra rằng đường chín đoạn đại diện cho ranh giới ngoài cùng của cái mà Trung Quốc gọi là “quyền lịch sử” ở Biển Đông, bao gồm quyền sở hữu đối với các nguồn tài nguyên hàng hải như dầu, khí, cá và khoáng sản. Trong khi UNCLOS cho phép các quốc gia thực thi “quyền lịch sử” trong vùng lãnh hải của mình, nhưng quyền này không mở rộng ra vùng biển quốc tế. Hơn nữa, 9 lô này rõ ràng nằm trong vùng đặc quyền hai trăm hải lý của Việt Nam, và do vậy việc gọi thầu của CNOOC là không phù hợp với UNCLOS và xâm phạm quyền chủ quyền của Việt Nam. Căn cứ tính pháp lý không rõ ràng của việc CNOOC gọi thầu, tôi thực sự nghi ngờ sẽ có bất kỳ tập đoàn năng lượng quốc tế nào bỏ thầu quyền khai thác ở những lô này.

Các nhà bình luận ở Philippineslippines đã cáo buộc Trung Quốc sử dụng vị thế nước lớn để bắt nạt các nước láng giềng sau vụ đối đầu gần đây giữa hai nước ở Quần đảo Trường Sa tranh chấp. Liệu sự hiện diện quân sự của Mỹ để cân bằng sức mạnh ở khu vực là cần thiết? Hiệp ước Phòng thủ Chung Mỹ-Philippines (MDT) sẽ định hình sự can dự của Mỹ như thế nào?

Nhiều quốc gia ở Châu Á nhận thấy rằng quốc gia duy nhất có đủ khả năng duy trì cán cân quyền lực đó là Mỹ. Trước bối cảnh Trung Quốc đang trỗi dậy, các quốc gia Đông Nam Á nhìn chung chào đón chiến lược “trục xoay” hay “tái cân bằng” Châu Á của Mỹ (hay đúng hơn là họ chào đón những tuyên bố mạnh mẽ trong khi vẫn không chắc về sự cam kết lâu dài của Mỹ, do những vấn đề tài chính đáng ngại mà nước này đang phải đối mặt)

Đáp lại những gì mà nước này nhận thấy là cách hành xử quyết đoán ngày càng tăng của Trung Quốc, Philippines nỗ lực tăng cường mối quan hệ đồng minh với Mỹ và yêu cầu Washington chuyển giao thêm trang thiết bị quân sự nhằm nâng cao năng lực cho lực lượng vũ. Manila cũng đã cố gắng làm rõ việc Washington sẽ áp dụng MDT như thế nào trong tình hình Biển Đông. Manila dường như cho rằng MDT áp dụng cho các vụ việc bất ngờ ở khu vực, trong khi quan điểm của Mỹ là MDT sẽ không được áp dụng cho Trường Sa bởi Philippines chỉ chính thức yêu sách khu vực này vào năm 1978, 27 năm sau khi hiệp ước này được ký kết. Tuy nhiên, theo các điều khoản của MDT, hai bên có nghĩa vụ tham vấn nếu Lực lượng Vũ trang của Philippines (AFP) bị tấn công ở Biển Đông. Mặc dù Mỹ đưa ra tuyên bố mạnh mẽ ủng hộ mối quan hệ đồng minh với Philippines, trong trường hợp có va chạm ở Biển Đông, sự hỗ trợ của quân đội Mỹ đối với AFP sẽ “phụ thuộc tình hình.”

Vai trò của các cường quốc khu vực như Nhật Bản, Ấn Độ và Úc trong tranh chấp Biển Đông?

Các quốc gia như Nhật Bản, Ấn Độ và Úc đã bày tỏ quan ngại về những diễn biến đáng ngại ở Biển Đông, nguy cơ về sự bất ổn hơn nữa và thậm chí là xung đột. Đây là điều có thể hiểu được bởi sự ổn định ở Biển Đông có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với các quốc gia thương mại ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, tuyến đường biển bận rộn này là con đường lưu thông huyết mạch của hoạt động thương mại toàn cầu. Nhật Bản đặc biệt bày tỏ sự quan ngại đối với tình hình, 90% hoạt động nhập khẩu dầu của nước này phụ thuộc vào các tuyến đường biển đó và bởi Nhật Bản lo ngại rằng Trung Quốc sẽ thuyết phục hay ép buộc các quốc gia khác chấp nhận cách diễn giải luật pháp quốc tế của nước này, điều đó gây ảnh hưởng tiêu cực đến lợi ích của Nhật Bản (bao gồm cả tranh chấp của Nhật Bản với Trung Quốc về quyền sở hữu Đảo Senkaku/Điếu Ngư.) Vì vậy, Nhật Bản đã cố gắng thúc đẩy sự đoàn kết bên trong khối ASEAN đối với “các vấn đề an ninh hàng hải” (đó là, Biển Đông) và bắt đầu hỗ trợ xây dựng năng lực cho Lực lượng Bảo vệ Bờ biển Philippines. Ấn Độ và Úc không thực sự là bên tham gia trong tranh chấp, nhưng tôi hy vọng họ sẽ tiếp tục bày tỏ quan ngại của mình tại những diễn đàn an ninh đa phương.

Chính trị nội bộ đóng vai trò gì trong cách tiếp cận đối với tranh chấp của Trung Quốc, Philippines, Việt Nam và các bên yêu sách khác?

Chủ nghĩa dân tộc về vấn đề chủ quyền các đảo san hô tranh chấp đang tăng lên mạnh mẽ. Điều này đặc biệt đúng ở Trung Quốc và Việt Nam, nhưng cũng đang tăng mạnh ở Philippines. Hà Nội và Bắc Kinh đã tiếp thêm chủ nghĩa dân tộc nhằm hợp thức hóa chính sách của họ và, trong bối cảnh tranh chấp Biển Đông, phát đi những thông điệp đến các bên yêu sách khác. Một ví dụ là 11 tuần biểu tình chống Trung Quốc liên tiếp diễn ra ở Việt Nam năm 2011. Nhưng chủ nghĩa dân tộc cũng giới hạn khả năng hành động của bên yêu sách, bất kỳ sự thỏa hiệp nào liên quan đến yêu sách lãnh thổ hay biên giới sẽ được hiểu là tín hiệu của sự yếu đuối và do vậy kích động phản ứng dữ dội của chủ nghĩa dân tộc. Điều này có nghĩa rằng sự thỏa hiệp cần có để đạt được một sự dàn xếp thông qua đàm phán hiện nay khó khăn hơn, do đó thu hẹp hơn nữa triển vọng về một giải pháp cho tranh chấp Biển Đông.

Theo quan điểm của Mỹ, kịch bản tốt nhất và xấu nhất cho căng thẳng ở Biển Đông trong năm tới?

Kịch bản xấu nhất đối với Mỹ, và quả thực đối với tất cả các bên có chung lợi ích ở Biển Đông, là một cuộc đối đầu nghiêm trọng giữa lực lượng quân sự của các bên. Nhưng thành thực mà nói, tôi nghĩ khả năng xảy ra điều này không cao. Kịch bản tốt nhất đối với Trung Quốc và ASEAN là thống nhất về một CoC hiệu quả và đáng tin cậy nhằm giảm bớt căng thẳng, hướng tới thực thi các biện pháp xây dựng lòng tin, qua đó tạo dựng một môi trường thuận lợi cho một giải pháp hòa bình. Tôi không nghĩ cơ hội cho khả năng này là quá cao.

Tôi cho rằng những gì chúng ta chứng kiến trong tương lai gần đó là tình hình tiếp tục giữ nguyên trạng ở Biển Đông: căng thẳng lúc lên lúc xuống, các bên yêu sách sẽ phản đối động thái của bên khác, ASEAN và Trung Quốc tiếp tục thảo luận về quá trình DoC/CoC để cho thấy hai bên vẫn đang phối hợp giải quyết vấn đề. Nguyên trạng như vậy sẽ duy trì trong bao lâu lại là một vấn đề khác. Tôi nghĩ rằng nó không kéo dài lâu, mặc dù điều gì diễn ra sau đó thì không thể nói được vào thời điểm này. Nhưng chắc hẳn tình hình sẽ hết sức phức tạp.

Theo Nbr (ngày 16/7)

Tuấn Anh