Mặc dù bản ghi nhớ chung được hai nước thống nhất là một bước khởi đầu nhưng rủi ro xảy ra sự cố trong tương lai vẫn còn đó.

Bản ghi nhớ chung (Memorandum of understanding - MOU) giữa Mỹ và Trung Quốc về các Quy tắc Ứng xử An toàn trong các vụ đụng độ trên biển và trên không được đưa ra sau cuộc họp cấp cao giữa Chủ tịch nước Trung Quốc Tập Cận Bình và Tổng thống Mỹ Obama ngày 12/11/2014 quả thực là một bước tiến trong vấn đề gây nhức nhối này. Tuy nhiên, bản ghi nhớ không đề cập đến những khác biệt căn bản của hai quốc gia trong vấn đề này và vì vậy khó có thể ngăn chặn các sự cố trong tương lai.

Chỉ trong tháng Tám vừa rồi, một máy bay chiến đấu của Trung Quốc đã áp sát chiếc máy bay trinh sát chống ngầm mang tên Poseiden của Hải quân Mỹ theo một cách thức mà Mỹ coi là “nguy hiểm, không an toàn và không chuyên nghiệp.” Đây không phải là vụ việc đầu tiên liên quan đến máy bay và tàu chiến của Mỹ và Trung Quốc và có vẻ sẽ không phải là vụ việc cuối cùng. Quan hệ giữa hai nước trong lĩnh vực quân sự vốn đã rất căng thẳng vì sự kiện máy bay EP-3, vụ Bowditch, vụ tàu Impeccable và vụ đụng độ tàu chiến Cowpens.

Tất cả những vụ việc này đều xoay quanh việc Trung Quốc thách thức các tàu và máy bay tình báo, giám sát và trinh sát (Intelligence, Surveillance & Reconnaissance - ISR) của Hải quân Mỹ hoạt động trong hoặc trên không phận của vùng Đặc quyền Kinh tế (EEZ) 200 hải lý của Trung Quốc. Rõ ràng là chính sách “tái cân bằng” tại Châu Á của Mỹ đang đối đầu trực diện với chính sách bành trướng của hải quân Trung Quốc cũng như năng lực và tham vọng ngày một lớn của nước này. Quả thực, các đường lối chiến lược của Trung Quốc và Mỹ đều hội tụ tại một điểm. Trung Quốc đang phát triển cái mà Mỹ gọi là chiến lược “chống tiếp cận/chống xâm nhập (Anti-Access/Area Denial - A2/AD) – chiến lược được thiết kế nhằm kiểm soát những vùng “biển gần” của Trung Quốc và ngăn chặn Mỹ tiếp cận những khu vực này trong trường hợp xung đột vũ trang xảy ra – ví dụ như xung đột giữa Trung Quốc và Đài Loan. Mỹ phản ứng lại bằng Học thuyết Tác chiến Không-Biển (Air-Sea Battle – ASB) nhằm phá hỏng hệ thống chỉ huy, kiểm soát, truyền tin, máy tính tình báo, giám sát và trinh sát (C4 ISR) của Trung Quốc. Điều này có nghĩa là C4 ISR đều là vũ khí “mũi nhọn” đối với cả hai phía và cả hai đều nỗ lực giành thế thượng phong trong lĩnh vực này trên không, trên biển và dưới biển ở những vùng biển gần Trung Quốc.

Các quy tắc ứng xử trong phụ lục của Bản ghi nhớ, về cơ bản, nhắc lại và được đúc kết từ những chi tiết kĩ thuật trong Công ước về các qui định quốc tế để phòng tránh đâm va trên biển (Convention on the International Regulations for Preventing Collisions at Sea  - COLREG) năm 1972 và các Điều luật về Va chạm (Collision Regulations) có liên quan cũng như Bộ quy tắc ứng xử cho những chạm trán ngoài ý muốn trên biển (Code for Unplanned Encounters at Sea - CUES) mới kí kết tháng Tư năm 2014 – những văn bản chủ yếu vạch ra các phương thức giao tiếp trên biển. Cả Trung Quốc và Mỹ đều đã nhất trí với các văn bản này. Tuy nhiên, điều đó không hề ngăn chuỗi những sự cố kể trên xảy ra trong và phía trên vùng biển gần Trung Quốc. Vấn đề ở đây là những “vụ chạm trán” này không hoàn toàn là “ngẫu nhiên”. Chúng đều có mục đích rõ ràng và có thể là những cuộc can thiệp được tính toán trước để gửi thông điệp cho nhau. Quả thực, đây đều là các hành động mang tính chất “không hữu nghị” để đáp trả lại những hành vi được hai bên coi là “không hữu nghị”. Cả công ước COLREG lẫn bộ quy tắc CUES cũng sẽ không ngăn chặn được những hành vi thế này hay khiến chúng trở nên “hữu nghị” hơn.

Bản ghi nhớ này vẫn còn tồn tại nhiều điểm yếu. Đầu tiên, phần phụ lục về đụng độ trên không vẫn chưa được hoàn tất, cho thấy rằng hai bên vẫn còn nhiều bất đồng trong lĩnh vực này. Hơn thế nữa, thỏa thuận này không phải là một văn bản “ràng buộc theo luật quốc tế” và có thể bị một trong hai bên đình chỉ thi hành. Tuy nhiên, lỗ hổng rõ ràng nhất là thỏa thuận được đưa ra nhưng “không làm phương hại” tới những quan điểm chính sách hoàn toàn trái ngược nhau của hai bên đối với các hoạt động quân sự trong vùng EEZ của Trung Quốc. Bộ Ngoại giao Trung Quốc đã tuyên bố rằng “Trung Quốc phản đối bất kì…  hành động quân sự nào trong vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc mà không có sự cho phép.” Theo như Tướng Fan Changlong, Phó Chủ tịch Quân ủy Trung ương Trung Quốc, thì Mỹ nên dừng các hoạt động trinh sát cự ly gần trên biển và trên không đối với Trung Quốc. Thế nhưng, Chiến lược Quân sự Quốc gia của Mỹ vào tháng Hai năm 2011 đã khẳng định rằng “Mỹ sẵn sàng thể hiện ý chí và cam kết các nguồn lực cần thiết để phản đối lại các hành động của bất kì quốc gia nào làm cản trở quyền tiếp cận và sử dụng các vùng chung và không phận chung hay đe dọa an ninh các đồng minh của Mỹ.” Trên thực tế, Đô đốc Jonathan Greenert, Tham mưu trưởng của Hải quân Hoa Kỳ, nhận định: “chúng tôi sẽ tiếp tục hoạt động trong vùng không phận quốc tế; chúng tôi đã nói rõ là chúng tôi vẫn sẽ tiếp tục.” Những điểm khác biệt này là hoàn toàn rõ rệt và chưa hề được đề cập trong Bản ghi nhớ.

Bản ghi nhớ cũng yêu cầu đưa ra một bản “đánh giá” hàng năm đối với các sự cố xảy ra trong năm trước theo khuôn khổ của Cơ chế Tư vấn nhằm tăng cường an ninh quân sự trên biển giữa Mỹ và Trung Quốc (Consultative Mechanism to Strengthen Military Maritime Safety - MMCA). Tuy nhiên, MMCA đã được thiết lập từ tháng Một năm 1998 và những buổi họp mặt trong cơ chế này hầu hết đều không đem lại kết quả gì bởi hai bên đều không để ý đến quan điểm của đối phương do có nguyên tắc và chính sách khác nhau.

Bản ghi nhớ cũng có nhắc đến việc tuân thủ Công ước Luật biển của Liên Hiệp Quốc (UNCLOS) năm 1982 và những điều khoản quan trọng có liên quan. Những điều khoản này bao gồm “tự do hàng hải, tự do hàng không và việc sử dụng biển hợp pháp mang tính quốc tế có liên quan tới các quyền tự do trên” cũng như “mối quan tâm thích đáng” đối với các quyền lợi, sự tự do và việc sử dụng biển và không phận hợp pháp bởi tàu chiến và máy bay quân sự của mỗi bên. Tuy nhiên, cả Mỹ và Trung Quốc đều có những cách diễn giải rất khác nhau đối với các thuật ngữ này cũng như đối với rất nhiều thuật ngữ khác trong UNCLOS như “các mục đích hòa bình”, “lạm dụng quyền lợi” hay “nghiên cứu khoa học hải dương”. Mặc dù Bản ghi nhớ được viết ra nhằm đóng góp cho sự phát triển của một “mô hình quan hệ quân sự kiểu mới” nhưng văn bản này dường như không chứa đựng điều gì mới. Bản ghi nhớ có khẳng định rằng đây là một nỗ lực nhằm “tăng cường việc tuân thủ pháp luật và các chuẩn mực quốc tế hiện hành” nhưng vẫn còn nhiều bất đồng tồn tại xoay quanh những quy chuẩn đó là gì.

Vẫn còn nhiều vấn đề đang rất cần được đưa ra thảo luận, nếu không muốn nói là đàm phán, giữa Trung Quốc và Mỹ:

·         Trong bối cảnh chiến lược A2/AD đối đầu với ASB và vai trò của C4 ISR, liệu các hoạt động tình báo điện tử (Electronic Intelligence - ELINT) hoặc tình báo tín hiệu (Signal Intelligence - SIGINT) như thăm dò, theo dõi mục tiêu, can thiệp đường truyền tín hiệu hay khảo sát và thăm dò quân sự tại vùng EEZ của nước ngoài có bị xem là một mối đe dọa sử dụng vũ lực bị Hiến chương Liên Hiệp Quốc và UNCLOS cấm hay không?

·         Liệu một số hoạt động quân sự nhất định như tập trận bắn đạn thật có thỏa mãn các điều kiện về “sự quan tâm thích đáng” để các quốc gia ven biển có quyền và nghĩa vụ bảo vệ cá và động vật biển?

·         Liệu có hoạt động nào trong số này bị coi là lạm dụng “quyền tự do hàng hải”? Liệu quyền tự do hàng hải có thể bị lạm dụng hay quyền này là tuyệt đối và không có giới hạn?

·         Cụ thể hơn, liệu các hoạt động của tàu Bowditch và Impeccable (và có thể cả tàu Poseiden nữa, nếu như tàu này vào thời điểm đó đang thả phao thủy âm) có bị cấm bởi Điều 258 của UNCLOS, trong đó ghi rõ: “Việc đặt và sử dụng các thiết bị hay dụng cụ nghiên cứu khoa học thuộc bất kỳ dạng nào ở một vùng nào đó của môi truờng biển phải chịu các điều kiện đuợc Công uớc trù định cho việc tiến hành nghiên cứu khoa học biển ở trong khu vực kể trên” – đây chính là sự đồng thuận của quốc gia ven biển?

·         Chính xác thì Mỹ đang làm gì và tại sao, tính đến rủi ro những hành động này có thể đem lại cho quan hệ Mỹ - Trung? Liệu những hành động này có cần thiết, xét về mặt thu thập thông tin tình báo?

Vậy thì các lựa chọn để giải quyết các vấn đề này là gì? Một chọn lựa mặc định là “không làm gì cả” – cứ để luật lệ tự thân phát triển. Tuy nhiên, không làm gì có nghĩa là: đối với những vấn đề văn bản quy định còn chưa đưa ra cách giải quyết hay chưa đề cập rõ, các thực tiễn hành động của các quốc gia sẽ trở nên đặc biệt quan trọng trong việc xác định cách diễn giải các điều khoản của văn bản. Nếu nhiều quốc gia ven biển ban hành các luật lệ đơn phương để cấm một số hoạt động quân sự cụ thể thu thập thông tin tình báo trong hoặc phía trên vùng EEZ của mình thì việc cấm các hoạt động như vậy có thể trở thành một phần luật tập quán quốc tế (thông qua thực tiễn hành động của các quốc gia), bất chấp sự phản đối của một vài quốc gia khác. Mỹ hiện vẫn chưa phê chuẩn Công ước Luật biển. Kể cả khi Mỹ đã phê chuẩn công ước này, bất đồng về một số điều khoản quan trọng vẫn còn đó.  Hơn nữa, khi Công ước này được đàm phán 35 năm trước, các hoạt động tình báo tín hiệu, tình báo điện tử hay các kĩ thuật về mạng Internet mang tính chất xâm nhập và khiêu khích chưa hề được nhắc đến. Ngoài ra, ý nghĩa của các thuật ngữ quan trọng này cũng có thay đổi, tùy theo các tiến bộ về công nghệ và thực tiễn hành động của các quốc gia và xu hướng này sẽ còn tiếp diễn.

Thay vào đó, Mỹ nên đi trước thời đại và đàm phán các quy tắc hướng dẫn tự nguyện đối với hoạt động thu thập thông tin tình báo và quân sự tại các vùng EEZ của nước ngoài. Việc này có thể là một nỗ lực chân thành nhằm xây dựng một quan hệ quân sự kiểu mới giữa hai nước dựa trên những nguyên tắc mà Chủ tịch Tập Cận Bình đã kiến nghị về “tôn trọng lợi ích của nhau, không đối đầu và cởi mở.” Trong thời điểm hiện nay, điều này còn quan trọng hơn nữa bởi một số nhà phân tích phương Tây đang nhận định rằng, thông qua Bản ghi nhớ chung, Mỹ đã thành công trong việc lôi kéo Trung Quốc vào một thể chế an ninh quốc tế do Mỹ lãnh đạo. Tuy điều này có thể vẫn còn tranh cãi nhưng một cử chỉ mang tính chất thỏa hiệp như “bộ quy tắc hướng dẫn” sẽ xua tan các nhận định như vậy.

Nhưng, vẫn còn nhiều tiếng nói phản đối một bộ quy tắc như vậy, đặc biệt là từ phía quân đội Mỹ. Có lập luận cho rằng Trung Quốc cũng do thám Mỹ và Nhật trong vùng EEZ của hai nước. Đúng là Trung Quốc có làm vậy nhưng có sự khác biệt rất lớn về năng lực giữa hai bên cũng như giữa trinh thám bị động và thăm dò, can thiệp đường truyền, theo dõi mục tiêu một cách chủ động cũng như lạm dụng các cơ chế khảo sát khoa học biển có đồng thuận.

Một phản đối khác cho rằng, vì Mỹ có ưu thế về công nghệ, Mỹ không nên bị giới hạn trong việc sử dụng công nghệ của mình. Có thể ý kiến này là đúng nhưng quan điểm này sẽ ảnh hưởng đến cái được gọi là quan hệ mới giữa Trung Quốc và Mỹ cũng như giữa quân đội hai nước.

Luồng ý kiến phản đối thứ ba là, Mỹ đã kí kết những bản ghi nhớ tương tự với Liên Xô nhưng việc ký kết MOU với Trung Quốc sẽ nâng vị trí của nước này lên “ngang tầm” với Mỹ một cách không cần thiết và khiến cho Mỹ có vẻ “yếu” đi. Có thể đúng nhưng đây có vẻ là một quan điểm thiển cận và ngạo mạn – điều có thể ngăn cản việc xây dựng một “mối quan hệ kiểu mới” và phá hoại sự ổn định khu vực.

Cách tiếp cận trực tiếp nhất sẽ là một thỏa thận song phương giữa Trung Quốc và Mỹ về các quy tắc hướng dẫn mang tính tự nguyện đối với các hoạt động quân đội và tình báo chung trong vùng đặc quyền kinh tế của nước khác. Các nước ASEAN khác có thể tham gia hoặc tuân theo các nguyên tắc này. Một biện pháp thay thế khác là cách tiếp cận mang tính khu vực do ASEAN dẫn đầu (như Tuyên bố về ứng xử của các bên trên biển Đông) hoặc do ASEAN và Trung Quốc dẫn đầu để tạo lập ra một quy chuẩn mới nhằm định nghĩa thế nào là các hành động quân sự mang tính chất gây hấn và ngăn cản chúng xảy ra trong vùng EEZ của nước khác. Tuy nhiên, sau đó, Mỹ có thể sẽ phải đối mặt với “sự đã rồi (fait accompli).”

Mặc dù bản ghi nhớ Mỹ - Trung là một bước đi đúng đắn nhưng vẫn còn nhiều vấn đề giữa hai nước vẫn chưa được văn bản này giải quyết. Cho đến khi các vấn đề cơ bản được xử lý triệt để, các sự cố sẽ vẫn có thể tiếp tục xảy ra.

Mark J. Valencia là nhà nghiên cứu Chính sách biển và là Học giả Kiêm nhiệm Cấp cao của Viện Nghiên cứu Nam Hải, tỉnh Hải Nam, Trung Quốc. Bài viết được đăng lần đầu trên tờ The Diplomat.

Người dịch: Hoàng Đỗ

Hiệu đính: Minh Ngọc