ASEANCHINA.jpg

Đây là bài thứ 3 và là bài cuối cùng trong chuỗi bài về tranh chấp Biển Đông gây khủng hoảng như thế nào cho ASEAN. Bài 1 giải thích tại sao và làm thế nào tranh chấp Biển Đông đặt ra một thử thách quan trọng cho ASEAN với tư cách là một tổ chức khu vực. Bài 2 tiếp tục thảo luận này bằng cách trả lời câu hỏi tại sao ASEAN không đạt được thỏa thuận về vấn đề Biển Đông. Do đó, bài này sẽ mở rộng cuộc tranh luận này hơn nữa bằng cách đưa ra 3 khuyến nghị về việc làm thế nào để hồi sinh ASEAN

Tăng cường hợp tác và phát triển

Như đã thảo luận trong bài 2, “Tại sao ASEAN không thể thống nhất về vấn đề Biển Đông?”, các nhân tố cấp nhà nước là thách thức lớn nhất đối với việc phát triển sự đoàn kết ASEAN trong vấn đề Biển Đông. Nguyên nhân sâu xa là sự khác biệt giữa các nước ASEAN về phát triển kinh tế và xã hội và sự ngờ vực tiếp sau đó giữa các nước, điều dẫn đến các định hướng chính sách đối ngoại khác nhau.

Để giải quyết vấn đề này, ASEAN nên lấy EU làm hình mẫu. Ngay dù EU không phải là một tổ chức hoàn hảo, đây cũng là một trong những tổ chức khu vực tiến bộ và hiệu quả nhất trên thế giới. Chìa khóa cho sự thành công của EU là tổ chức này liên tục thúc đẩy các tiêu chuẩn dân chủ tự do cao của mình. Vì thế, các nước phải trải qua một loạt cải cách để đáp ứng những tiêu chuẩn EU, giảm đáng kể khoảng cách giữa các nước EU, đặc biệt về ngôn ngữ chính trị và định hướng kinh tế. Do đó, các thành viên EU dễ dàng đạt đồng thuận hơn so với cộng đồng đa dạng các nước ASEAN.

Thực tế rằng ASEAN, giống các tổ chức khu vực khác như Tổ chức hợp tác Thượng Hải, Liên minh châu Phi, Tổ chức hợp tác Hồi giáo và Hiệp hội hợp tác khu vực Nam Á, đem lại cho các nước sự linh hoạt trong các hệ thống chính trị và kinh tế khi gia nhập tổ chức đóng vai trò là một cửa ngõ thuận tiện cho từng nước đơn lẻ ở giai đoạn đầu. Tuy nhiên, trong dài hạn, sự linh hoạt đó tạo ra những khác biệt mà sẽ cản trở thành công của tổ chức này.

Vì vậy, để đạt được sự đoàn kết về tranh chấp Biển Đông, ASEAN nên tạm thời tập trung vào phát triển nền kinh tế từng nước đơn lẻ, cung cấp sự hỗ trợ cần thiết cho các nước kém phát triển hơn để bảo đảm thành công của Cộng đồng kinh tế ASEAN và Cộng đồng văn hóa-xã hội ASEAN. Chỉ sau khi đó, như thuyết tân chức năng chỉ rõ, Cộng đồng chính trị-an ninh ASEAN cuối cùng mới thành công nhờ tác động tràn sang từ lĩnh vực kinh tế và xã hội. Khi các nước ASEAN có thể thu hẹp được khoảng cách giữa bản thân họ, sẽ dễ dàng đạt được đồng thuận chung về tranh chấp Biển Đông.

Tái định nghĩa tham vấn và đồng thuận

Trong khi đó, ASEAN không có bất kì bộ quy tắc ứng xử nào về quá trình ra quyết định của mình, dẫn đến tệ quan liêu và khó khăn trong việc đạt được đồng thuận. Vì thế, ASEAN cần ban hành một bộ quy tắc ứng xử như vậy. ASEAN đã điều chỉnh Hiệp ước thân thiện và hợp tác 3 lần trong các năm 1987, 1998 và 2010, bổ sung các quy tắc về quyền thành viên và vai trò của Hội đồng cấp cao. ASEAN cũng có thể cải thiện quá trình ra quyết định của mình bằng cách sửa đổi Hiến chương với điều khoản về các nghi thức mới. Một đề xuất từ Đại học Quốc phòng Úc là sửa đổi định nghĩa về đồng thuận, vốn tương đối mơ hồ, bằng cách bổ sung "một quá trình hỗn hợp gồm đạt đồng thuận (hoặc nhất trí) và một cơ chế bỏ phiếu (với một kết quả theo quy tắc đa số)".

Tuy nhiên, vì tham vấn và đồng thuận gắn chặt trong văn hóa của ASEAN, bộ quy tắc ứng xử mới trong việc ra quyết định nên đưa ra một số cấp độ hoặc giai đoạn để cho từng nước lựa chọn. Các cấp độ và giai đoạn có thể đi từ những cơ chế ra quyết định dựa trên đa số đến dựa trên đồng thuận, kể cả giữa một số cấp độ hỗn hợp của các quá trình này. Hơn nữa, bộ quy tắc ứng xử mới cần làm rõ kiểu cơ chế ra quyết định nào nên được áp dụng vào dịp nào. Một đề xuất có thể thực hiện là cơ chế dựa trên nhất trí nên áp dụng khi vấn đề liên quan đến 50% hoặc hơn số nước thành viên trong khi các quyết định dựa trên quy tắc đa số nên được dùng trong các trường hợp liên quan đến ít hơn 50% số nước thành viên. Bằng cách làm rõ những khác biệt này, các nước ASEAN sẽ dễ dàng đạt được thỏa thuận hơn trong những vấn đề như tranh chấp Biển Đông, mà trong đó ASEAN đã không thể ra được một tuyên bố chung vì một hay hai nước phản đối.

ASEAN sẽ củng cố danh tiếng và địa vị của mình là một khối đoàn kết về tổ chức trên trường quốc tế nếu tổ chức này có thể sửa đổi bộ quy tắc ứng xử để đẩy nhanh quá trình ra quyết định. Bằng việc cải thiện cơ chế ra quyết định, Cộng đồng ASEAN cũng sẽ có một cơ hội thành công tốt hơn vì họ sẽ phải đối phó với thách thức khó khăn nhất đối với tất cả các tổ chức quốc tế - thế tiến thoái lưỡng nan giữa một cấp độ hội nhập cao hơn và duy trì chủ quyền nhà nước và lợi ích quốc gia.

Trao quyền cho Hội đồng cấp cao ASEAN

"Một Hội đồng cấp cao... sẽ là thành phần quan trọng trong Cộng đồng an ninh ASEAN vì nó phản ánh các cam kết của ASEAN giải quyết tất cả những khác biệt, tranh chấp và xung đột một cách hòa bình". Đây là kết luận của tất cả các bên tham gia Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á tại hội nghị thượng đỉnh vào ngày 7/10/2003. Câu trích này nhấn mạnh tầm quan trọng của Hội đồng cấp cao trong việc duy trì hòa bình và ổn định trong khu vực.

Trên thực tế, Hội đồng cấp cao tỏ ra là một cơ chế hoàn hảo để giải quyết tranh chấp Biển Đông vì thành phần của nó, như được quy định trong Điều 3 và Điều 4 của Nguyên tắc thủ tục, không chỉ bao gồm các nước ASEAN mà còn các bên tham gia bên ngoài ASEAN. Hội đồng cấp cao có vẻ là một lựa chọn tốt để theo đuổi giải pháp, vì Trung Quốc và Mỹ đều là các bên tham gia hiệp ước và mục tiêu của Hội đồng cấp cao là không phán xét ai đúng ai sai trong tranh chấp - giống như Tòa trọng tài thường trực ở La-Hay, mà phán xét của tòa này bị cản trở vì Trung Quốc từ chối tham gia - mà là giải quyết tranh chấp một cách hòa bình. Hội đồng cấp cao, nếu được trao quyền, một mặt có thể lôi kéo hợp pháp Mỹ và Ấn Độ và mặt khác thiết lập một nền tảng đa phương để đàm phán với Trung Quốc.

Bất chấp tiềm năng đó, không may là cho tới nay cơ chế Hội đồng cấp cao chưa bao giờ được sử dụng đến thậm chí một lần, dù căng thẳng gia tăng trên Biển Đông. Do đó, khuyến nghị cuối cùng cho ASEAN là trao quyền lực cho cơ chế hiện đang tồn tại là Hội đồng cấp cao, vốn có quyền giải quyết tranh chấp theo Hiệp ước thân thiện và hợp tác. Trên thực tế, hiệp ước đã được sửa đổi 3 lần, mở rộng phạm vi quyền thành viên và trách nhiệm của Hội đồng cấp cao. Vì thế, có thể tiến hành nhiều sửa đổi hơn để đem lại cho Hội đồng cấp cao chức năng là một cơ quan có thẩm quyền hiệu quả xử lý tất cả tranh chấp và xung đột khu vực.

Như được ghi trong Điều 3 của Hiến chương ASEAN, ASEAN vốn đã là một pháp nhân trong hệ thống quốc tế. Do đó, ASEAN có quyền và trách nhiệm thiết lập một thực thể pháp lý như Hội đồng cấp cao và đưa ra phân xử pháp lý về các cách giải quyết xung đột một cách hòa bình.


Môi trường chính trị thế giới đang thay đổi liên tục. Chức năng ban đầu của ASEAN là một cộng đồng dựa trên đồng thuận đại diện cho các quan hệ ngoại giao không còn phù hợp như trước đây vào giai đoạn đầu và không lâu sau thời kì Chiến tranh Lạnh. ASEAN cần phải tự nâng cấp mình thành một tổ chức khu vực hiệu quả hơn với một Hội đồng cấp cao quyền lực hơn để bảo đảm di sản của sự tồn tại liên tục của tổ chức này. Nếu không sửa đổi các chính sách và quy trình quan liêu của mình, ASEAN sẽ thất bại không chỉ trong việc giải quyết tranh chấp Biển Đông, mà còn trong những thách thức tương lai.

Kết luận

Tổng hợp các rắc rối ở cả 3 cấp độ như đã được đề cập trong bài 2 ngăn cản ASEAN giải quyết xung đột. Cho tới nay, chưa có thêm kế hoạch nào cho hành động cụ thể giữa Trung Quốc và các nước thành viên ASEAN về tranh chấp Biển Đông, ngoại trừ 6 điểm trung tính trong Tuyên bố chung của Ngoại trưởng các nước thành viên ASEAN và Trung Quốc, công bố ngày 25/7/2016. ASEAN sẽ phải theo đuổi hành động để vượt qua thế bế tắc hiện tại nếu tổ chức này muốn đạt được hội nhập hơn nữa để thiết lập thành công Cộng đồng ASEAN.

Bài viết này đưa ra 3 khuyến nghị cho mục đích đó: Thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các thành viên ASEAN và tăng cường lòng tin lẫn nhau trong tổ chức; cải thiện cơ chế ra quyết định bằng cách sửa đổi định nghĩa đồng thuận và tham vấn; và trao quyền cho Hội đồng cấp cao ASEAN. Tuy nhiên, rõ ràng là hai khuyến nghị sau không khả thi nếu khuyến nghị đầu tiên không thành công. Nói thì dễ hơn làm.

Hai lựa chọn sau nghe có vẻ hấp dẫn, nhưng chúng không giải quyết được nguồn gốc bất hòa trong các nước thành viên ASEAN. Nếu không thu hẹp khoảng cách giữa các thành viên ASEAN và gia tăng lòng tin lẫn nhau, sẽ không thể tiến tới cải thiện cơ chế ra quyết định và hội nhập sâu hơn. Vì thế, ASEAN cần bắt đầu với bước đi đầu tiên là phát triển nền kinh tế và sự ổn định của các thành viên./.

Linh Tong là Biên tập viên về Đông Á của “Eurasia Diary” và trợ lý nghiên cứu tại Đại học ADA. Bài viết đăng trên trang “The Diplomat” (ngày 23/12)

Anh Thư (gt)