Vùng nước dữ: Chính sách của Mỹ ở Biển Đông

Các phát ngôn của Trung Quốc, của hầu hết các nước trong ASEAN và của Mỹ đang ngày càng nóng dần lên. Gần đây, Bộ Ngoại giao Mỹ đã có một bước đi gây bất ngờ khi đưa ra một thông cáo báo chí chỉ trích hành vi của Trung Quốc nâng cấp “thành phố Tam Sa” lên thành phố cấp vùng để quản lý hầu hết các đảo tranh chấp tại Biển Đông. Các cơ quan truyền thông của Bắc Kinh đã phản ứng lại bằng giọng điệu công kích dữ dội khiến làn sóng chủ nghĩa dân tộc trong dư luận Trung Quốc càng dâng cao. Việc kiềm chế căng thẳng và quản lý yêu sách lãnh thổ vốn đã khó nay lại càng khó hơn.

Hành động này của Washington không hoàn toàn nhằm chủ đích làm tình hình xấu đi. Năm 2010, Ngoại trưởng Mỹ Hillary Clinton đã lên tiếng phản đối các hành động đơn phương tại Biển Đông và ủng hộ việc xây dựng một Bộ quy tắc ứng xử hiệu quả để quản lý hành động của các bên liên quan tại khu vực. Điều này được hiểu là một “cú huých” cần thiết để khiến Trung Quốc từ bỏ việc trì hoãn đàm phán Bộ quy tắc ứng xử và kiềm chế những hành động hung hăng của ngư dân và các công ty khai thác dầu khí của nước này. Thông điệp này đi kèm với truyền thống của Mỹ không tham gia vào các tranh chấp lãnh thổ cụ thể, nhưng kiên trì ủng hộ tự do hàng hải trong những vùng nước tấp nập và việc giải quyết hòa bình các tranh chấp theo luật pháp quốc tế.

Tại thời điểm đó, Trung Quốc đã không thích thú gì “cú huých” của Mỹ khi mà ngoại giao Trung Quốc đang “tự phải trả” một cái trả rất đắt tại Biển Hoa Đông cũng như tại bán đảo Triều Tiên. Tuy nhiên, vào cuối năm 2010, Trung Quốc đã cố gắng hiều hơn để hòa hợp với các nước láng giềng và lời cảnh báo của bà Clinton ít nhiều đã tỏ ra hiệu quả. Hai tuần trước khi Washington ra tuyên bố chỉ trích, Cố vấn an ninh quốc gia Mỹ Thomas Donilon đã thực hiện một chuyến công du tới Bắc Kinh (và Tokyo) và đã được đón tiếp chu đáo bởi các nhà lãnh đạo Bắc Kinh. Hai bên dường như đã thảo luận các vấn đề gai góc ở cấp cao. Chính vì vậy, tuyên bố của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ đưa ra ngay sau chuyến đi của Donilon có thể là một cú sốc cho Bắc Kinh.

Tại Biển Đông đang tồn tại rất nhiều vấn đề phức tạp liên quan đến luật pháp quốc tế, các yêu sách về quyền lịch sử nhưng lại không được định nghĩa rõ ràng, cuộc đua giành giật lấy nguồn cá đang ngày càng cạn kiệt và cuộc cạnh tranh để khai thác nguồn dự trữ dầu mỏ và khí đốt. “Đường chín đoạn” gây nhiều tranh cãi của Bắc Kinh, giúp Trung Quốc yêu sách đến 80% diện tích Biển Đông, trước đây được biết tới là đường mười một đoạn. Tuy nhiên, hai đoạn phân chia yêu sách của Trung Quốc và Việt Nam đã được giải quyết ổn thỏa thông qua đàm phán song phương vài năm trước đây. Điều này cho thấy rằng chín đoạn còn lại cũng đều có thể đàm phán thương lượng. Nhưng Trung Quốc vẫn cứng nhắc từ chối làm rõ cơ sở của yêu sách này, liệu nó có dựa trên nền tảng luật quốc tế được chấp thuận rộng rãi như Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) hay dựa trên các khẳng định về quyền lịch sử ít được công nhận hơn. Việc Bắc Kinh từ chối đưa ra cách giải thích cho thấy nước này muốn tối đa hóa lợi thế pháp lý và chính trị của họ, ngay cả khi việc phát triển các cơ sở quân sự và hàng hải đã giúp họ có lợi thế sức mạnh hơn hẳn các nước láng giềng yếu hơn.

Việc xác định yêu sách đối với Việt Nam và Philippin cũng gặp không ít khó khăn. Do bị chiếm đóng từ thời thuộc địa nên những ghi chép về yêu sách lịch sử không được duy trì thường xuyên, các nước này có thiên hướng dựa nhiều vào UNCLOS để quản lý nguồn tài nguyên tranh chấp. Nhìn chung, hai nước này đều mong muốn Mỹ đứng về phía họ một cách vô điều kiện trong cuộc cạnh tranh với Trung Quốc.

Đây chính là bước đi mà Mỹ cần phải suy nghĩ thận trọng và chỉ có thể hành động sau khi đã tính kỹ những bước đi. Mục tiêu chiến lược quan trọng nhất của Mỹ tại Châu Á là quản lý sự trỗi dậy của Trung Quốc – điều dường như đã không thể đảo ngược – theo cách không làm giảm các lợi ích sống còn của Mỹ tại khu vực. Chèo lái giai đoạn chuyển giao này một cách ổn thỏa đòi hỏi Mỹ phải có sức mạnh, sự nhất quán cũng như sự thừa nhận đối với những thực tại đang thay đổi. Những cuộc khảo nghiệm gắt gao cho quan hệ Mỹ-Trung sẽ xảy ra trong thời gian tới khi mà Mỹ cố thuyết phục Trung Quốc chấp nhận các quy tắc và nguyên tắc quốc tế hiện hành, một trật tự đã mang lại hòa bình, ổn định và thịnh vượng lâu dài cho các thành viên của nó, đặc biệt là Trung Quốc.

Các nước láng giềng của Trung Quốc về cơ bản là yếu hơn nhiều so với Trung Quốc. Trung Quốc thường có xu hướng tận dụng lợi thế về sự khác biệt sức mạnh để gây sức ép với các nước láng giềng nhỏ hơn. Mỹ cần phải chống lại chính sách này của Trung Quốc bằng những chính sách “phần thưởng” cho các hành động tích cực và nâng cao “giá phải trả” cho các hành động tiêu cực.

Có lẽ chính vì tính toán như vậy Bộ Ngoại giao Mỹ đã gửi lời cảnh báo đến Bắc Kinh. Nhiều quan chức ở Washington đã không hài lòng trước chiến thuật mạnh tay của Trung Quốc tại cuộc họp Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN. Cách làm của Trung Quốc đã ngăn cản việc ra bản thông cáo chung của cuộc gặp hàng năm – đây là lần đầu tiên trong lịch sử 45 năm của ASEAN, và lý do rõ ràng là do các tranh chấp tại Biển Đông. Ngoài ra, Trung Quốc đã tăng cường triển khai lực lượng hải quân và bổ sung số lượng các hạm đội dân sự khác nhau hoạt động trên biển. Việc Trung Quốc thông báo thành lập “thành phố Tam Sa” và cơ quan đồn trú quân sự tại đây dường như đã vượt quá giới hạn kiên nhẫn của Washington. Dễ dàng nhận thấy, các quan chức Mỹ đã cho rằng các quan chức có thái độ hiếu chiến của Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc và những người theo chủ nghĩa dân tộc của Trung Quốc cần phải được “nhắc nhở” rằng chính sách của họ đang phản tác dụng.

Thách thức cho bước đi của Mỹ là việc liệu nó có hiệu quả hay không trong việc đạt được mục tiêu chiến lược chính. Nếu xem xét việc Trung Quốc rất tức giận khi bị chỉ đích danh, trong khi các hành động của Việt Nam và Philippin tại vùng biển tranh chấp diễn ra trước cả hành động của Trung Quốc lại không được nhắc đến, tuyên bố của Mỹ cũng có khả năng mang lại kết quả trái mong đợi.

Chỉ vài tuần trước khi nổ ra các căng thẳng, chính quyền Obama đã đón tiếp thành công chuyến thăm của Tổng Thống Benigno S. Aquino III. Qua chuyến thăm này ông Aquino hy vọng sẽ đưa Washington xích lại gần hơn với lập trường của Philippin. Ông Obama, đã khéo léo cho ông Aquino biết rằng sự ủng hộ của Washington mối quan hệ đồng minh là rất lớn và đang tăng lên, tuy nhiên các yêu sách trong tranh chấp Biển Đông là vấn đề mà Manila phải tự xử lý một mình hoặc cùng với các bên yêu sách khác. Mỹ sẽ ủng hộ các cuộc đàm phán có nguyên tắc và một giải pháp hòa bình, chứ không ủng hộ một số kết quả cụ thể nào.

Hiện tại, bằng cách chỉ đích danh Bắc Kinh để chỉ trích, chứ không nêu các bên khác, các nhà quan sát Trung Quốc cho rằng Mỹ đã đứng về phía chống lại Trung Quốc. Điều này phần nào thể hiện sự thiếu công bằng của Mỹ và do đó, đã làm suy yếu các khẳng định của Mỹ về một giải pháp có nguyên tắc dựa trên luật pháp quốc tế.

Lợi ích trực tiếp của Mỹ tại Biển Đông không phải là không có giới hạn. Mỹ không có yêu sách lãnh thổ nào đối với các thực thể đảo nhỏ tại đây. Các công ty và công dân Mỹ hiện nay cũng chưa bị đe dọa. Tự do hàng hải là điều tối quan trọng nhưng Trung Quốc lại có cách hiểu riêng về quy định của UNCLOS liên quan các hoạt động hợp pháp của các tàu hải quân trong vùng đặc quyền kinh tế, vùng mà theo yêu sách Trung Quốc bao gồm hầu như toàn bộ Biển Đông. Đang có một nguy cơ thường trực cho hoạt động thu thập tình báo của Mỹ khi mà Trung Quốc vẫn khăng khăng về quyền từ chối các hoạt động như vậy. Cho đến nay, mối xích mích tiềm tàng này vẫn đang được quản lý thông qua sự lãnh đạo chính trị của cả hai bên, nhằm ngăn chặn các sự cố nghiêm trọng và sự xấu đi của mối quan hệ tổng thể Mỹ-Trung.

Khi xem xét đến các tác động tiêu cực tiềm tàng do sự trỗi dậy của Tung Quốc và phản ứng của các quốc gia láng giềng, Mỹ càng có lợi ích trong việc giải quyết hòa bình tranh chấp. Ngoài ra, việc gia cố các quy tắc của luật pháp quốc tế là lợi ích của Mỹ nhằm giảm thiểu chi phí duy trì sự ổn định và quản lý các thay đổi trong thời gian tới.

Hiện nay, Biển Đông chưa rơi vào thời điểm “Sudetenland”[1] của thế kỷ 21, đòi hỏi phải gây chiến và từ chối nhân nhượng. Trung Quốc đã không hoàn toàn quân sự hóa chính sách đối ngoại của nước này và không có ý định làm như vậy trong thời gian tới. Và các nước láng giềng của Trung Quốc cũng không thụ động; họ đã thể hiện điều này trong một số trường hợp, khi cần thiết, để chứng tỏ rằng họ có thể liên hợp lại với nhau chống lại các hành vi của Trung Quốc mà họ cho là đi quá xa. Đồng thời, Trung Quốc và các nước láng giềng cũng đang hợp tác ngày càng nhiều hơn trong thương mại, đầu tư và các mối quan hệ khác. Những sự ràng buộc này vẫn lớn so với những lợi ích đang bị đe dọa trong tranh chấp.

Điều này cho thấy có thể thiết lập nên một tình trạng có thể quản lý được, cho dù tranh chấp vẫn không thể giải quyết được trong nhiều năm tới. Các xã hội Châu Á khác nhau, từ hàng thế kỷ nay, đã quá quen với việc phải sống chung với các tranh chấp chưa được giải quyết.

Vì thực tế này, Mỹ nên tuân theo các lập trường nguyên tắc mà nước này đã nói rõ từ trước đến nay, và ủng hộ cho một tiến trình công bằng cho tất cả các bên tranh chấp và những nước khác bị ảnh hưởng ngoại biên. Để làm được điều này, Washington cần phải bảo vệ lập trường không thiên vị của mình và tránh đưa ra những tuyên bố có thể gây hiểu lầm.

Douglas H. Paal, Phó Chủ tịch phụ trách nghiên cứu tại Quỹ Hòa bình Quốc tế Carnegie. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang Carnegie Endowment.

Quang Tiệp (dịch)

 Kim Minh (hiệu đính)