(Ảnh: Anna Moneymaker/Getty Images)
1. Cơ sở dự đoán “chính sách Biển Đông” của Mỹ
Các yếu tố ít thay đổi
Các lợi ích cơ bản của Mỹ tại BĐ nhìn chung mang tính bền vững. Các chính quyền Tổng thống Mỹ đều giữ lập trường tương đối thống nhất về vấn đề BĐ. Trong đó, Mỹ nhìn chung theo đuổi ba lợi ích chính. Thứ nhất, BĐ gắn với tự do hàng hải làm nền tảng cho tự do thương mại. Thứ hai, BĐ nằm trong đại chiến lược, gắn với “trật tự dựa trên luật lệ” và cạnh tranh với TQ tại khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương. Thứ ba, BĐ là trung tâm trong cam kết giữa Mỹ và đồng minh – đối tác, bao gồm Philippines, Đài Loan, Nhật, Hàn Quốc và Úc[1]. Các thời kỳ Tổng thống khác nhau có thể thay đổi ưu tiên lợi ích. Ví dụ, Trump 1.0 ưu tiên tự do hàng hải và cạnh tranh trực diện với TQ trong khi Biden ưu tiên củng cố hệ thống đồng minh và mở rộng nhiều lĩnh vực cạnh tranh (công nghệ, năng lượng, chuỗi cung ứng) hơn.[2]
Trong bối cảnh Mỹ - TQ cạnh tranh toàn diện, Trump 2.0 sẽ phải bảo lưu các lợi ích này, từ đó duy trì chú ý tới BĐ ở mức độ nhất định. Thậm chí, Trump 2.0 có thể sẽ gắn BĐ với cạnh tranh nước lớn và với lợi ích kinh tế - quân sự nhiều hơn, bao gồm: giao dịch khí tài, gắn trao đổi quân sự với lợi ích kinh tế, chia sẻ trách nhiệm; hạn chế khả năng xung đột Đài Loan và BĐ; cạnh tranh với TQ trong các vấn đề mới nổi như công nghệ - chuỗi cung ứng chiến lược - năng lượng tái tạo…
Các yếu tố đã nhận diện được
Thứ nhất, chính sách BĐ của Trump 1.0 là cơ sở để xem xét xu hướng chính sách Trump 2.0. Dưới thời Trump 1.0, Mỹ có nhiều động thái đáng chú ý trên 4 lĩnh vực. Các động thái đó có thể được Trump 2.0 rút kinh nghiệm và tiếp nối.
Về quân sự, Mỹ đẩy mạnh hiện diện tại BĐ theo mô thức “chiến lược dễ đoán, hành động khó đoán” qua tăng mạnh FONOP với 28 cuộc, tăng tập trận ở BĐ. Về chính trị, tuyên bố cấp cao chỉ trích TQ về BĐ tăng đáng kể về lượng và chất theo hướng lên án TQ quân sự hóa, hành xử cưỡng ép trong khu vực và vi phạm luật pháp quốc tế hay khẳng định Mỹ sẽ không hy sinh lợi ích tại BĐ dù có đạt thoả thuận thương mại - thuế quan với TQ… Mỹ cũng phản ứng nhanh khi các sự số ở BĐ xảy ra như vụ việc giàn khoan HD-08 năm 2019.[3] Ngoài ra, Mỹ bắt đầu thúc đẩy tiểu đa phương như Quad và AUKUS. Về pháp lý, Mỹ lần đầu ra lập trường về BĐ với (13/7/2020) bác bỏ yêu sách của TQ tại bãi Tư Chính ngoài khơi Việt Nam (VN), bãi Luconia và bãi Scarborough/Hoàng Nham và khởi xướng “cuộc chiến công hàm” BĐ tại Liên hợp quốc. Về kinh tế, Mỹ lần đầu trừng phạt TQ liên quan đến BĐ, bao gồm lệnh trừng phạt 24 công ty và cá nhân liên quan đến bồi đắp đảo nhân tạo (8/2020) và đưa CNOOC vào danh sách đen (12/2021).[4]
Thứ hai, các thay đổi trong chính sách BĐ của Biden có thể được Trump 2.0 tiếp thu và điều chỉnh. Các thay đổi chủ yếu mang tính chiến thuật, không đơn thuần là di sản của Biden mà còn xuất phát từ sự thống nhất của lưỡng đảng và tính thực dụng trong chính sách đối ngoại của Mỹ. Trump 2.0 sẽ bảo lưu tính thực dụng này thay vì bác bỏ.
Cụ thể, can dự tại BĐ thời Biden có một số khác biệt so với Trump 1.0 về cường độ và chiến thuật. Về thực địa, Mỹ có xu hướng giảm FONOP (năm 2020 có 10 cuộc, 2024 còn 1 cuộc) nhưng các hoạt động “răn đe tích hợp” như tăng số căn cứ quân sự - khí tài, thử nghiệm một số chiến thuật mới gồm tuần tra – tập trận với tàu cảnh sát biển, tập trận với tàu sân bay hạng nhẹ, tăng các hoạt động nhận thức biển (MDA), mở rộng phạm vi hoạt động ở đáy biển và không gian số. Về chính trị - ngoại giao, Mỹ thúc đẩy đối tác tự hợp tác theo các “mạng lưới”, hồi sinh các quan hệ đồng minh thay vì kêu gọi san sẻ trách nhiệm, nhanh chóng ra các tuyên bố liên quan đến các sự số trên BĐ hơn với ngôn ngữ mạnh mẽ. Về tuyên truyền, Mỹ thường xuyên chỉ trích các nội luật TQ và thông qua kênh học giả để minh bạch hóa các hoạt động của TQ trên thực địa. Về pháp lý, Mỹ dùng UNCLOS và luật quốc tế để ra văn bản Giới hạn Trên biển 150 (LITS 150)[5], phủ nhận căn cứ pháp lý của yêu sách về đường cơ sở thẳng quanh các quần đảo và đường lưỡi bò của TQ.
Các yếu tố mới, cần theo dõi thêm
Thứ nhất là các tuyên bố tranh cử 2024 báo hiệu chính sách thực dụng của Trump 2.0 ở BĐ, cần được xem xét thêm về triển khai trên thực tế. Cụ thể, Trump hứa sẽ: áp dụng chính sách “có đi có lại”, Đài Loan và NATO cần “trả giá để được bảo vệ”, Mỹ sẽ phát triển khả năng bảo vệ lãnh thổ, Mỹ sẽ vừa cạnh tranh mạnh mẽ với TQ vừa nhanh chóng kết thúc xung đột ở Ukraine và Trung Đông, gia tăng ngân sách quốc phòng và có thể rút khỏi các thỏa thuận đa phương... Các tuyên bố này có thể bảo hiệu chính sách của Mỹ tại BĐ khi Trump vẫn cần chứng minh uy tín và cam kết với các tuyên bố tranh cử.
Đáng chú ý, chính sách về TQ được nhấn mạnh trong Dự án 2025 (Project 2025) – văn bản chính sách do hơn 100 tổ chức và 400 nhân vật bảo thủ (gồm cựu quan chức thời Trump 1.0) chuẩn bị cho Trump 2.0. Văn bản mang màu sắc “bài Trung” cực đoan hơn chính sách thời Biden và Trump 1.0 khi khẳng định: TQ là “kẻ thù toàn trị”; Châu Á là “điểm xuất phát” trong cuộc chiến chống lại TQ; mối đe dọa trực tiếp nghiêm trọng nhất từ TQ là với đồng minh Mỹ và Đài Loan theo “chuỗi đảo đầu tiên”. Theo Dự án, Mỹ cần theo đuổi một số định hướng có thể liên quan đến BĐ. Với đối tác, Mỹ cần: lập mô hình “phòng thủ tập thể” trong chuỗi đảo thứ nhất nhưng ở mức chi phí người Mỹ chấp nhận được; thúc đẩy Quad+ với đối tác mới; tăng chia sẻ tin tình báo tạm thời hoặc bán chính thức với đối tác; giúp Thái Bình Dương chống IUU và dự án phát triển lưỡng dụng của TQ; tập trận cảnh sát biển hàng năm ở Thái Bình Dương,… Trong nước, Mỹ cần: mở rộng cơ cấu lực lượng hải quân; đưa “chiến tranh bất quy ước” (irregular warfare - gồm chiến tranh “vùng xám”) vào Chiến lược Quốc phòng; phát triển chiến thuật với tàu chiến đổ bộ hạng nhẹ ở Thái Bình Dương.
Thứ hai, chính quyền Trump 2.0 đến thời điểm này, cả về nhân sự và động thái, có một số dấu hiệu cho thấy khả năng và cách Mỹ can dự vào BĐ. Điều này có thể kéo dài trong suốt nhiệm kỳ của Trump. Cụ thể, một số nhân vật nắm giữ các vị trí chủ chốt từng từng thúc đẩy hoặc bày tỏ quan tâm vấn đề BĐ. Ví dụ, Bộ trưởng Ngoại giao Marco Rubio là cá nhân có kinh nghiệm sâu về vấn đề BĐ, từng đề xuất dự luật trừng phạt các hoạt động của TQ và ủng hộ mạnh mẽ quan hệ đồng minh Mỹ-Philippines[6]. Cố vấn An ninh Quốc gia Mike Waltz nổi tiếng với quan điểm cứng rắn về TQ, từng tích cực vận động để Mỹ tăng hiện diện hải quân ở BĐ và giảm phụ thuộc vào ngành công nghiệp hàng hải TQ.[7] Bộ trưởng Quốc phòng Pete Hegseth có thể được hỗ trợ bởi ứng viên tiềm năng trước đó là Mike Rogers - người có quan điểm mạnh mẽ về việc đối phó với các hoạt động của TQ ở BĐ[8].
Ngoài ra, trong tháng đầu tiên của chính quyền Trump 1.0, Mỹ cũng đã có một số động thái “hé lộ” quan tâm và cách can dự của Mỹ tại BĐ trong lĩnh vực chính trị - ngoại giao. Cụ thể, Tuyên bố chung thượng đỉnh Mỹ - Nhật ngày 7/2 nêu “phản đối mạnh mẽ” các “yêu sách phi pháp”, “quân sự hóa đảo nhân tạo” và “hành vi đe dọa, gây hấn” của TQ (TQ) ở BĐ.[9] Ngoại trưởng Mỹ Marco Rubio cũng đề cập tới BĐ trong tiếp xúc với các nước Đông Nam Á, bao gồm điện đàm với Ngoại trưởng Philippines Malano ngày 22/1[10], điện đàm với Ngoại trưởng Indonesia Sugiono ngày 22/1[11] hay điện đàm với Bộ trưởng Ngoại giao VN Bùi Thanh Sơn ngày 24/1, nhắc đến “hành vi hung hăng” của TQ[12]... Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Pete Hegseth cũng điện đàm với người đồng cấp Philippines ngày 5/2, thảo luận về việc “thiết lập lại” răn đe ở BĐ.[13] So với Trump 1.0, Trump 2.0 tiếp xúc với các nước yêu sách hoặc kề BĐ nhanh chóng hơn và dồn dập hơn, sử dụng ngôn từ mạnh mẽ hơn.
2. Dự báo cụ thể
Dựa vào các cơ sở nói trên, có thể thấy xu hướng chính sách BĐ của Trump 2.0 sẽ ít biến động. BĐ vẫn nằm trong tổng thể chính sách cạnh tranh cường độ cao với TQ tại khu vực, kết hợp với chủ nghĩa thực dụng và cam kết có điều kiện với đồng minh - đối tác. Tuy nhiên, trong thời gian đầu của nhiệm kỳ Trump 2.0, BĐ vẫn chưa phải là ưu tiên hàng đầu do Mỹ sẽ tập trung giải quyết vấn đề Ukraine và Trung Đông. Đồng thời, Mỹ sẽ điều chỉnh về cách triển khai chính sách trên từng mặt trận, có thể mang lại hệ lụy với các nước trong khu vực gồm VN.
Về hoạt động quân sự
Mỹ có thể thúc đẩy FONOP trở lại nhưng sẽ không đạt mức như Trump 1.0. FONOP được Trump 1.0 sử dụng thường xuyên như một công cụ chiến lược kép, vừa nhằm khẳng định các nguyên tắc pháp lý quốc tế, vừa tăng cường hiện diện của Mỹ tại BĐ. Tần suất FONOP đã giảm đáng kể trong nhiệm kỳ của Biden chuyển sang tập trận thực chất và tăng cường năng lực cho các đồng minh, đối tác. Quyết định thay đổi chiến thuật phù hợp với bản chất thực dụng của chính sách Mỹ ở BĐ và do đó dự kiến FONOP thời Trump 2.0 vẫn sẽ được duy trì nhưng không còn là công cụ chủ đạo như nhiệm kỳ đầu.
Các chiến thuật an ninh mới của Trump 2.0 sẽ được Mỹ triển khai, ưu tiên hoạt động thực chất trên thực địa. Cụ thể, Trump 2.0 có thể đẩy mạnh tập trận với các đồng minh, đối tác ở Ấn – Thái, trong đó ưu tiên sử dụng tàu hạng nhẹ, thiết bị không người lái và tàu cảnh sát biển (theo Project 2025). Với đa số ghế tại Quốc hội thuộc về đảng Cộng hòa, việc phê duyệt các khoản ngân sách đóng tàu và tăng chi tiêu quốc phòng sẽ thuận lợi và nhất quán hơn so với giai đoạn trước. Ngoài ra, Mỹ nhiều khả năng sẽ tập trung vào các kịch bản chiến tranh “bất quy ước” (vùng xám), không loại trừ kịch bản chống chiếm đảo - quân sự hóa đảo mới theo gợi ý của Project 2025.[14] Mỹ vẫn sẽ thúc đẩy “răn đe tích hợp” như thời Biden nhưng có thể hướng tới năng lực hạt nhân nhiều hơn, qua đó thúc đẩy “an ninh tập thể” không chính thức (giống đề xuất về NATO 2.0 của Nhật gần đây). Mỹ sau lục đục với Úc trong vấn đề trao đổi tàu ngầm hạt nhân có thể tiếp tục tăng giá để tăng nguồn lợi kinh tế dẫn đến đình trệ một số hoạt động của AUKUS. Ngoài ra, không bỏ qua khả năng Mỹ phát triển AUKUS 2.0 theo hướng dân sự hóa để trấn an các quốc gia trong khu vực.
Liên quan đến việc giao dịch khí tài, nhu cầu xuất khẩu vũ khí dưới thời Trump 2.0 sẽ tăng. Theo Project 2025, doanh số bán vũ khí quân sự nước ngoài (FMS) của Mỹ đang giảm mạnh (FMS 2021 chỉ bằng 3/5 FMS 2018). Điều này ảnh hưởng đến khả năng tương tác với đồng minh và nền công nghiệp quốc phòng của Mỹ. Do đó, Trump 2.0 sẽ hướng tới các đối tác Ấn – Thái tiềm năng để giao dịch vũ khí, công nghệ quốc phòng bao gồm cả những quốc gia thường nhập khẩu khí tài từ TQ và Nga như VN vừa để gia tăng ảnh hưởng, thu lời FMS và “nhất thể hóa” hệ thống đồng minh, đối tác an ninh.
Mỹ tiếp tục hỗ trợ hậu cần (có giao dịch) cho các đồng minh, đối tác khu vực. Dưới thời Trump 2.0 với tính cách thực dụng và đề cao lợi ích giao dịch, các đồng minh và đối tác có thể được yêu cầu đóng góp cụ thể hơn cho Mỹ. Các đồng minh, đối tác có thể chia sẻ trách nghiệm qua việc để Mỹ tiếp cận cơ sở quân sự - cập cảng… để nhận được các hỗ trợ và duy trì một số thỏa thuận hợp tác từ thời Biden. Điều này phù hợp với định hướng “chia sẻ gánh nặng” trong Project 2025.
Về chính trị - ngoại giao
Các văn bản chiến lược như Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương (IPS) và Chiến lược An ninh Quốc gia (NSS) hay một văn bản chiến lược riêng về TQ khả năng sẽ được ban hành trong những năm sau của nhiệm kỳ. Tuy nhiên, IPS của Trump 2.0 có thể sẽ tìm cách diễn giải mâu thuẫn với TQ quyết liệt hơn, đồng thời đảm báo đồng minh ở EU và Trung Đông không bị ngó lơ (không bỏ qua kịch bản Trump 2.0 ban hành Chiến lược từng khu vực). Trong quá trình này, Mỹ có thể thúc đẩy Quad và các đồng minh khác ra tuyên bố tượng tự.
Các lãnh đạo chủ chốt trong nội các Trump 2.0 cũng có thể tăng công khai chỉ trích TQ với nội hàm mới. Xu hướng này đã xuất hiện thời Trump 1.0, khi một loạt quan chức cấp cao như PTT Mike Pence, Cố vấn ANQG Robert O'Brien và Ngoại trưởng Mike Pompeo liên tiếp phê phán TQ cuối năm 2019. Nội hàm chỉ trích có thể bổ sung các nội dung trong Project 2025, bao gồm: phê phán IUU và hoạt động vùng xám; phê phán các yêu sách – nội luật mới của TQ; ủng hộ vụ kiện mới của Philippines…
Ngoài ra, việc chính quyền Trump thiếu cam kết hoặc rút khỏi các cơ chế đa phương có thể làm suy giảm uy tín và khả năng tập hợp lực lượng của Mỹ với các đồng minh - đối tác tại khu vực. Điều này cũng tạo cơ hội để TQ đóng vai trò lớn hơn trong quản trị khu vực và toàn cầu khi TQ đang tích cực củng cố quan hệ với các nước ASEAN như Campuchia, Lào, Indonesia và Malaysia và mở rộng ảnh hưởng đến các nước “Global South” thông qua BRICS và các sáng kiến toàn cầu. Một khả năng khác là Trump có thể bí mật đánh đổi một số vấn đề tại BĐ để theo đuổi lợi ích kinh tế - cá nhân với TQ dù những đổi chác này sẽ là rất nhỏ.
Một số ý kiến khác cho rằng Mỹ có thể theo đuổi vai trò trung gian hòa giải ở BĐ dù khả năng không cao. Theo Chủ tịch Hiệp hội Nghiên cứu TQ của Philippines Lucio III Pitlo, dựa trên lập trường của Trump với khủng hoảng Nga - Ukraine là muốn hòa giải để chấm dứt xung đột, Trump 2.0 có thể áp dụng cách tiếp cận tương tự với vấn đề Đài Loan hay BĐ. Tuy nhiên, bối cảnh cạnh tranh nước lớn và tâm lý “bài Trung” trong nội bộ Mỹ sẽ hạn chế khả năng Trump 2.0 theo đuổi lựa chọn này.
Về kinh tế - thương mại
Mỹ có thể đẩy mạnh thương mại quốc phòng và cơ sở hạ tầng biển để vừa cạnh tranh với các dự án phát triển của TQ vừa giảm thâm hụt thương mại. Trump có thể tiếp tục theo đuổi chiến lược 3T bao gồm thương mại (trade), coi trọng lợi ích và hợp tác theo nhóm riêng (team) và giao dịch (transaction). Trong đó, các thỏa thuận về trao đổi khí tài, công nghệ quốc phòng, mở rộng căn cứ quân sự và cơ sở hạ tầng biển sẽ được ưu tiên thay vì các khoản viện trợ ít thu lời. Mỹ cũng có thể gây sức ép để các đối tác không sử dụng hệ thống quản lý cảng biển, cần cẩu, cáp ngầm và các cơ sở phát triển năng lượng xanh từ TQ. Trước đó, Mỹ đã nhiều lần cáo buộc hệ thống quản lý cảng LOGINK của TQ và đã ra dự luật hạn chế cần cẩu ZMPC của TQ với cảng nội địa. Xu hướng này càng khả thi hơn khi TQ cũng có nhiều động thái theo đuổi phân tách kinh tế biển với Mỹ ở các lĩnh vực trên.
Ngoài ra, khả năng Trump 2.0 có thể điều chỉnh quan điểm về hợp tác trong lĩnh vực biến đổi khí hậu và năng lượng ngoài khơi nếu nhận thấy tiềm năng kinh tế. Theo đó, các dự án công nghệ và năng lượng xanh có thể được ủng hộ bởi tập đoàn công nghệ như của Elon Musk. Cụ thể như phát triển cảng xanh, xe điện, ứng dụng công nghệ xanh và xây dựng chuỗi cung ứng bền vững. Đây cũng là những lĩnh vực mà TQ đã dẫn đầu và đầu tư lớn thông qua chính sách “Made in China 2025” và điều chính của Trump có thể dẫn đến tình trạng hai nước cạnh tranh tổng thể hơn trong thị trường năng lượng và công nghệ xanh.
Về pháp lý
Mỹ có khả năng cập nhật lập trường pháp lý về BĐ nhằm phản đối các yêu sách mới của TQ và tạo di sản cho Trump 2.0. Trump 1.0 đã lần đầu ra lập trường về BĐ. Tuy nhiên từ đó đến nay Mỹ chưa có lập trường mới nhưng đưa ra nhiều tuyên bố đơn lẻ về các diễn biến tại BĐ. Lập trường mới ở Trump 2.0 có thể làm rõ quan điểm của Mỹ về các thực thể trong tâm điểm gần đây như Scarborough/Hoàng Nham, Tư Chính hay Bãi Cỏ Mây hay các động thái đơn phương của TQ như đường cơ sở mới tại Vịnh Bắc Bộ hay Hoàng Nham. Lập trường mới cũng có thể làm rõ ranh giới kích hoạt Hiệp ước Phòng thủ với Philippines. Bộ Ngoại giao cũng có thể ban hành văn bản LITS mới, phản bác các yêu sách – nội luật mới hay các hoạt động “vùng xám” của TQ.
Về thông tin - tuyên truyền
Mỹ có thể hướng tới chia sẻ thông tin tình báo thực địa trên biển theo hướng linh hoạt hơn qua mạng lưới Quad+ hoặc Cửu Nhãn. Project 2025 cũng đề cập khả năng nâng cấp Ngũ Nhãn (Five Eyes) thành Cửu Nhãn (Nine Eyes). Để giảm tính nhạy cảm của các dự án nhận thức biển (MDA) tại BĐ, Mỹ có thể kết hợp IPMDA của Quad với các dự án thông tin biển của các đồng minh khác như Canada (dự án Dark Vessel Detection Program), Anh (dự án Skylight), New Zealand (dự án Starboard) hay EU (CRIMARIO).
Mỹ cũng sẽ thúc đẩy tuyên truyền về TQ qua các dự án Kênh 1.5 – Kênh 2, nhất là khi Project 2025 cho thấy Trump 2.0 huy động được mạng lưới hơn 100 cơ sở nghiên cứu của phe Cộng hòa đứng đầu là Heritage, sau có là Viện Nghiên cứu Thái Bình Dương (Pacific Research Institute), tổ chức Turning Points USA và Trung tâm Sẵn sàng Quân sự (Center for Military Readiness),...
Nhìn tổng thể, chính sách của Mỹ đối với BĐ chịu tác động đa chiều từ nhiều yếu tố từ bên trong và ngoài, đồng thời nằm trong tổng thể chiến lược đối với TQ và khu vực. Dưới thời Trump 2.0, Mỹ vẫn phải bảo đảm các lợi ích chiến lược cốt lõi như tự do hàng hải, duy trì trật tự dựa trên luật lệ quốc tế và củng cố cam kết với đồng minh – đối tác cũng như tiếp nối “di sản” từ chính quyền Trump 1.0 và Biden trước đó. Tuy nhiên, mức độ ưu tiên dành cho BĐ còn phụ thuộc vào tổng quan sắc thái quan hệ với TQ, nguồn lực của Mỹ, diễn biến các “điểm nóng” khác trên thế giới, đặc biệt ở châu Âu và Trung Đông, cũng như ưu tiên của các cá nhân lãnh đạo. Đây là các yếu tố cần theo dõi thêm và sẽ ảnh hưởng đến chiến thuật hay cách can dự Mỹ tại BĐ.
Ngân Mai Hoàng*
Viện Biển Đông, Học viện Ngoại giao
*Bài viết thể hiện quan điểm cá nhân của các tác giả
-giữa-Nhật-Bản-và-Philippines.jpg&w=240)
