Trao quyền cho địa phương: Sự ủy thác bảo vệ quyền lợi trên biển của Trung Quốc

Vào tháng 3/2013, Trung Quốc đã thông qua luật hợp nhất 4 trong số 5 cơ quan thực thi pháp luật trên biển (Maritime Law Enforcement - MLE) thành lực lượng mới với tên gọi Hải cảnh (Cảnh sát biển) Trung Quốc, trực thuộc Cục Hải dương Quốc gia (State Oceanic Administration - SOA). Quyết định này, từ lâu đã được kêu gọi thực hiện bởi những người ở cả trong và ngoài Chính phủ Trung Quốc, nhằm tăng cường sự phối hợp và giảm sự dư thừa ở cấp trung ương. Các nhà quan sát Trung Quốc ngay lập tức đặt luật nói trên trong bối cảnh Bắc Kinh có các nỗ lực nhằm cải thiện khả năng thực thi các yêu sách biển của Trung Quốc ở châu Á. Họ hy vọng các cơ quan độc lập trước đây sẽ liên kết lại với nhau "để tạo thành một nắm tay vững chắc," đồng thời tạo những tác dụng hiệp lực giúp tăng cường sự giám sát quản lý của Trung Quốc xung quanh các vùng biển tranh chấp. 

Sự tập trung này, bao gồm rất nhiều phần đang trong quá trình thực hiện, đã làm lu mờ những sự phát triển đáng chú ý khác về mặt tổ chức. Cho đến gần đây, việc bảo vệ các quyền trên biển (Maritime Rights Protection - MRP) – hoặc việc sử dụng hoạt động thực thi pháp luật làm một phương tiện bảo vệ và thúc đẩy vị thế của Trung Quốc trong các tranh chấp biển của họ – đã giảm gần như hoàn toàn trong trách nhiệm của các bộ máy quan liêu MLE cấp trung ương của Trung Quốc. Từ năm 2010, các lực lượng MLE của 11 tỉnh ven biển Trung Quốc và các thành phố trực thuộc tỉnh, trước đây bằng lòng với việc đi sát bờ biển bằng những chiếc thuyền và tàu nhỏ, đang ngày càng sử dụng nhiều tàu chuyên dụng có khả năng di chuyển rộng và tiến vào các vùng biển phức tạp để thực hiện mục đích đã được tuyên bố là đối đầu với các hoạt động "bất hợp pháp" của nước ngoài. Diễn biến này tạo ra những tác động đáng chú ý đối với cả Trung Quốc và các quốc gia ven biển khác ở châu Á. 

Cách phân chia bộ máy lỗi thời 

Sự ra đời của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS), công ước mà Trung Quốc phê chuẩn vào năm 1996, đã tạo ra những động lực để thiết lập một cơ quan về biển cấp trung ương mới – một cơ quan có chức năng điều hành các tàu thuyền lớn đủ khả năng tuần tra các khu vực mới hoặc thực thi pháp luật ở các vùng biển cách xa bờ hàng trăm hải lý. Sự ra đời của một tổ chức như vậy là đặc biệt nhanh nhạy, bởi các quan điểm của Trung Quốc về các quyền của quốc gia ven biển trong việc quản lý Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) khác với Mỹ cũng như là nhiều quốc gia khác, và Trung Quốc là bên có nhiều tranh chấp liên quan đến chủ quyền đối với các đảo và khu vực phân định ranh giới trên biển. Do vậy, hồi tháng 10/1998, Trung Quốc đã thành lập lực lượng Hải giám Trung Quốc (CMS), trực thuộc sự quản lý của SOA, với nhiệm vụ chính là bảo vệ quyền và các lợi ích biển của Trung Quốc. 

Ban đầu, CMS gồm ba cục trực thuộc trung ương: một Cục Bắc Hải tại Thanh Đảo, một Cục Đông Hải ở Thượng Hải và một Cục Nam Hải (Biển Đông) tại Quảng Châu. Mỗi Cục trong số này quản lý từ 3 đến 4 đơn vị, được bố trí ở nhiều thành phố khác nhau trong phạm vi thuộc thẩm quyền của cục đó. Bên cạnh việc thực thi các luật bảo vệ môi trường, thì trọng tâm chính của các đơn vị này là thực thi pháp luật đúng theo nghĩa đen nhằm mục đích bảo vệ các quyền lợi. Trong những năm đầu tiên đi vào hoạt động của CMS, tổ chức này chủ yếu có vai trò giám sát và đôi khi cản trở các hoạt động của nước ngoài trong các EEZ của Trung Quốc, điều mà họ đã làm dựa trên cơ sở pháp lý trong Các quy định của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về Quản lý nghiên cứu khoa học biển liên quan nước ngoài (năm 1996) và Luật của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về Vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa (năm 1998). Các luật này khẳng định sự giải thích các quyền của Trung Quốc chiếu theo UNCLOS là nhằm điều chỉnh các hoạt động khoa học nước ngoài trong EEZ của Trung Quốc và thường được viện dẫn làm một lý do để phản đối hoạt động giám sát của nước ngoài trong các vùng biển này. 

Theo thời gian, các nhiệm vụ MRP bao gồm tuần tra các vùng biển tranh chấp. Đôi khi, những cuộc tuần tra này được tuyên bố một cách tự nhiên, như một nhiệm vụ được Trung Quốc khái quát trong cụm từ “thể hiện sự hiện diện, thẩm quyền và tuyên bố chủ quyền”. Tuy nhiên, cuối cùng thì lực lượng MLE đã bắt đầu tiến hành các hoạt động phủ nhận mang tính ép buộc đối với các quốc gia khác và các công dân của các nước này hoạt động trên vùng biển đó và khẳng định các quyền của Trung Quốc. Trong một thập kỷ sau khi thành lập CMS, các nhiệm vụ đó rơi vào phạm vi dành riêng cho các đơn vị cấp trung ương. Ví dụ, các lực lượng đặc nhiệm được giao nhiệm vụ bảo vệ các hoạt động khảo sát của Trung Quốc gần quần đảo Paracel (quần đảo Hoàng Sa của Việt Nam, Trung Quốc chiếm năm 1974 và gọi là Tây Sa – ND) khỏi sự cản trở từ phía Việt Nam hồi tháng 6/2007, bao gồm cả những tàu thuyền được lấy từ các Cục Đông Hải và Cục Nam Hải. Cả CMS 46 và CMS 51 đều thuộc Cục Đông Hải, đã lần đầu tiên tham gia hoạt động tuần tra giám sát của Trung Quốc quanh khu vực quần đảo Senkaku/Điếu Ngư vào tháng 12/2008. CMS 75 và CMS 84 là hai đơn vị đầu tiên đến bãi cạn Scarborough để đối đầu với tàu “Gregorio del Pilar” của Hải quân Philippines hồi tháng 4/2012. Cả hai đơn vị này đều trực thuộc Cục Nam Hải. 

Đến năm 2010, tất cả hoạt động đóng mới các tàu có phạm vi hoạt động lớn được chuyển đến các cơ quan cấp trung ương. Năm 1999, Quốc Vụ viện (Chính phủ Trung Quốc) đã thông qua kế hoạch đóng mới 13 tàu hải giám cỡ lớn (lượng giãn nước hơn 1.000 tấn) trong hai giai đoạn. Các tàu được đóng mới trong giai đoạn một gồm tổng cộng 6 chiếc, được phân bổ đều cho ba cơ quan cấp trung ương của CMS trong năm 2005. Các tàu đóng mới trong giai đoạn hai gồm 7 chiếc, đã tham gia ba cơ quan này trong giai đoạn từ năm 2010-2011. Sự ưu tiên này cũng được áp dụng với những đợt chuyển giao các tàu đã qua sử dụng: 11 tàu trước đây của Hải quân Trung Quốc đều đã chuyển giao cho CMS vào năm 2012 và tất cả đều được phân bổ về các đơn vị cấp trung ương. 

Trong khi các đơn vị chính quyền trung ương thực hiện chính sách đối ngoại trên biển, các tỉnh thành ven biển, thành phố trực thuộc tỉnh lại thực hiện nhiệm vụ cốt lõi thứ hai của CMS, đó là bảo vệ môi trường. Điều này chủ yếu mang ý nghĩa quản lý phát triển ven biển: ngăn chặn khai thác trái phép tài nguyên ven biển (cát, đá,…) và hạn chế xả chất thải trái phép gây ô nhiễm ra biển. Các tổ chức của họ phản chiếu những hoạt động này của chính quyền trung ương, với một bộ phận cấp tỉnh giám sát một số bộ phận cấp nhỏ hơn. Các đơn vị cấp tỉnh chủ yếu hoạt động bằng tàu thuyền nhỏ. Mặc dù rõ ràng nhiệm vụ bảo vệ môi trường có ý nghĩa quan trọng, nhưng các tỉnh ven biển không chú trọng đầu tư vào các lực lượng này. Cuối năm 2003, ba tỉnh - thành ven biển gồm Quảng Tây, Hải Nam và Thượng Hải vẫn chưa thành lập được các cơ quan có liên quan với CMS. 

Một cơ quan MRP quan trọng khác của Trung Quốc là Ủy ban chấp pháp ngư nghiệp (FLEC). Cơ quan này cũng có sự phân chia lao động khá tương đồng, bao gồm ba cục nằm dưới sự quản lý của chính quyền trung ương. Đó là Cục Hoàng Hải/Biển Bột Hải, Cục Đông Hải (biển Hoa Đông) và Cục Nam Hải (Biển Đông). Các cục này sở hữu và có quyền vận hành các tàu của FLEC. Họ cũng thực hiện nhiệm vụ MRP như hộ tống ngư dân Trung Quốc đến các vùng biển tranh chấp ở Biển Đông và tiến hành tuyên bố tuần tra quần đảo Điếu Ngư/Senkaku. Đồng thời, mỗi tỉnh thành chỉ đạo một đơn vị FLEC riêng của mình, đơn vị đó có trách nhiệm yêu cầu các ngư dân tuân thủ luật ngư nghiệp ở trên bờ và khu vực gần bờ, hiếm khi dám tiến ra các vùng biển ngoài khơi. 

Quyền hạn đối với các tỉnh 

Năm 2009, SOA đã bắt đầu tiến hành các bước thay đổi cách phân chia bấy lâu nay. Tổ chức này khuyến khích các cơ quan cấp tỉnh của CMS đóng một vai trò tích cực hơn trong các hoạt động MRP. Động lực tiến tới thực hiện quyết định này có thể xuất phát từ mong muốn của Chính quyền trung ương Trung Quốc hướng đến các tỉnh ven biển – những vùng chủ yếu hưởng lợi nhờ sự gắn kết với biển – nhằm hỗ trợ tháo gỡ một vài trong số những gánh nặng tài chính của MRP. Trong năm 2009, các lực lượng cấp tỉnh từ Quảng Đông, Liêu Ninh và Quảng Tây đã bắt đầu tiến hành các hoạt động MRP. Các đơn vị FLEC cấp tỉnh đã bắt đầu thực hiện các cuộc tuần tra MRP thường xuyên trong cùng một thời điểm: những con tàu hải giám 500 tấn thuộc FLEC dưới sự điều hành của Hải Nam, Quảng Tây và Quảng Đông đã lên đường và hoạt động gần quần đảo Spratly (quần đảo Trường Sa) vào năm 2010. 

Tuy nhiên, hầu hết các cơ quan CMS và FLEC cấp tỉnh không được trang bị đầy đủ để tham gia các hoạt động MRP. Họ chỉ có thể vận hành các tàu nhỏ, vốn có độ bền kém và dễ bị hỏng hóc khi ra các khu vực biển lớn. Hơn nữa, trong những nỗ lực MRP, vấn đề kích thước cũng là một “lẽ phải” khác – do các tàu lớn hơn thường đáng sợ hơn. 

Chính quyền trung ương đã có một bước tiến lớn hướng tới giải quyết những hạn chế về vật chất của các đội tàu cấp tỉnh trong năm 2010. Trước sự việc Nhật Bản bắt giữ một thuyền trưởng tàu cá Trung Quốc gần quần đảo Điếu Ngư/Senkaku hồi tháng 9/2010, Trung Quốc đã công bố kế hoạch giúp các đơn vị CMS cấp tỉnh mua tổng cộng 36 tàu hải giám, vượt qua cả số lượng của các dự án gồm 2 giai đoạn nêu trên (13 tàu). Trong số đó gồm có 14 tàu có lượng giãn nước 600 tấn, 15 tàu có lượng giãn nước 1.000 tấn và 7 tàu có lượng giãn nước 1.500 tấn. Các công ty đóng tàu của Trung Quốc đã chuyển giao con tàu đầu tiên trong số này, con tàu có lượng giãn nước 1.000 tấn, cho tỉnh Phúc Kiến vào tháng 2/2013. Hầu hết đã hoặc sẽ được chuyển giao cho tới cuối năm nay. Một số tàu mang số hiệu và màu sắc của lực lượng Hải cảnh Trung Quốc, trong khi một số khác mang số hiệu và màu sắc của CMS. Các cơ quan thực thi pháp luật đánh bắt cá cấp tỉnh cũng đã đưa ra những gợi ý như vậy. Tỉnh Quảng Tây sẽ sớm nhận được 2 tàu thực thi pháp luật ngư nghiệp, mỗi tàu có lượng giãn nước 1.764 tấn. Các tàu này được xác định là FLEC 45.005 và FLEC 45.013, chủ yếu sẽ thực hiện các hoạt động tuần tra MRP ở Vịnh Bắc Bộ, quần đảo Hoàng Sa và quần đảo Trường Sa. 

Các tỉnh thường xuyên trích dẫn chức năng chính của các tàu mới nói trên là: bảo vệ các quyền và lợi ích biển của Trung Quốc chống lại sự xâm lấn của nước ngoài. Những tàu vừa được bổ sung vào các hạm đội đang làm chính xác điều này. Chẳng hạn, trong chuyến đi đầu tiên của mình vào tháng 7/2013, CCG 2113, một con tàu của tỉnh Giang Tô, đã bám đuổi và dùng lời lẽ quấy rối tàu “Impeccable,” một tàu do thám của Hải quân Mỹ. Đây là một phần được báo cáo riêng từ một vụ việc nổi tiếng năm 2009, khi Chính phủ Mỹ cáo buộc quân đội Trung Quốc suýt gây ra một vụ va chạm. Vào tháng 4/2013, CCG 2112, một tàu của Phúc Kiến, thực hiện nhiệm vụ canh gác tại bãi cạn Thomas Shoal 2 (Việt Nam gọi là Bãi Cỏ Mây, Trung Quốc gọi là Nhân Ái Tiêu, Philippines gọi là Ayungin), nơi có xác con tàu “Sierra Madre,” một tàu được Chính phủ Philippines làm cho mắc cạn vào năm 1999, trên đó chứa một đơn vị đồn trú thủy quân lục chiến nhỏ của Philippines. Các tàu CCG 3111 và 3112 của tỉnh Quảng Đông đã được mô tả như là một "mô hình" cho các tàu cấp tỉnh tham gia các nhiệm vụ này: “Kể từ khi được đưa vào hoạt động hồi giữa năm 2013, cả hai tàu này đều hoàn thành các hoạt động MRP ở biển Hoa Đông và Biển Đông. (Tin tức Hải Dương Trung Quốc, tháng 6/2013). 

Trong những năm tới, hoạt động phát triển ở tỉnh Hải Nam sẽ thu hút sự quan tâm đặc biệt. Phần lớn 2 triệu km2 vùng biển mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông đều thuộc thẩm quyền của tỉnh Hải Nam , do đó chồng lấn với các vùng biển mà những nước khác cũng tuyên bố chủ quyền. Trong quá khứ, Hải Nam nói chung nhượng quyền quản lý cho các đơn vị FLEC và CMS cấp trung ương. Tuy nhiên, các sự kiện gần đây - sự nâng cấp thành phố Tam Sa trên đảo Woody (đảo Phú Lâm của Việt Nam, đã bị Trung Quốc chiếm vài gọ là đảo Vĩnh Hưng – ND) lên thành một thành phố cấp địa khu vào tháng 7/2012, hay việc Hải Nam nhận được hai tàu thực thi pháp luật có lượng giãn nước lớn vào năm 2013, việc tỉnh này vận động chính quyền trung ương hỗ trợ để mở rộng hơn nữa đội tàu của họ và “các phạm vi” ngư nghiệp cấp tỉnh mới có hiệu lực vào năm 2014 – cho thấy rằng tỉnh này có thể đóng một vai trò MRP lớn hơn nhiều ở khu vực Biển Đông. 

Danh sách các tàu cỡ lớn (>1000 tấn) bảo vệ quyền lợi cấp tỉnh 

Bôi đậm: dự kiến thời gian chuyển giao

Những tác động 

Trong nhiều năm qua, Chính quyền trung ương Trung Quốc đã khuyến khích và trao quyền cho các tỉnh ven biển tham gia những hoạt động tuần tra bảo vệ các quyền lợi ngoài khơi, một nhiệm vụ từng chỉ được thực hiện bởi các đơn vị cấp trung ương, và các tỉnh đã hưởng ứng lời kêu gọi đó với sự sốt sắng lớn. Diễn biến này có những tác động đáng chú ý đối với việc sử dụng các lực lượng MLE của Trung Quốc làm một công cụ phục vụ nghệ thuật lãnh đạo đất nước. 

Ban đầu, xu hướng này rõ ràng sẽ làm suy yếu sự thúc đẩy của Bắc Kinh đối với việc tập trung hóa nhiều hơn sự kiểm soát các hoạt động MLE đã dẫn đến những cải cách vào năm 2013. Các cơ quan SOA và FLEC cấp trung ương cung cấp "hướng dẫn" cho các phòng ban cấp tỉnh, một mối quan hệ tinh tế do các tỉnh sở hữu tàu và chịu trách nhiệm về các chi phí điều hành và duy tu bảo dưỡng. Việc lập kế hoạch gần như chắc chắn liên quan đến một quá trình thương lượng giữa trung ương - nơi tập trung vào giá trị chiến lược lớn hơn của việc thực thi các yêu sách chủ quyền lãnh thổ - với các tỉnh, nơi ưu tiên các mối quan tâm của địa phương trong việc tuần tra trên các hòn đảo tranh chấp ở xa và không có lợi ích trực tiếp đối với các chính quyền cấp tỉnh. Tuy nhiên, sự phức tạp trong mối quan hệ giữa trung ương với tỉnh rất khó để phân biệt. Sự rườm rà của các đơn vị bảo vệ quyền lợi thuộc cấp tỉnh rõ ràng đang dẫn đến những dư thừa lãng phí. Hơn nữa, sự phối hợp giữa các đơn vị cấp trung ương và cấp tỉnh có lẽ bị cản trở bởi các tiêu chuẩn, lý thuyết và các phương tiện không phù hợp. SOA nhận ra các vấn đề nói trên trong mối quan hệ giữa trung ương và các tỉnh. Tháng 1/2014, Cục trưởng SOA Lưu Tứ Quý đã trình bày một báo cáo tại Hội nghị công tác biển quốc gia, trong đó ông nhấn mạnh sự cần thiết phải "nghiên cứu các vấn đề liên quan về việc làm thế nào để liên kết hữu cơ hoạt động cải cách trong các lực lượng CMS ở những tỉnh ven biển với các lực lượng thực thi pháp luật trên biển ở cấp trung ương". 

Thứ hai, hoạt động tuần tra các vùng biển tranh chấp hay theo dõi các tàu khảo sát nước ngoài trong vùng EEZ của Trung Quốc không chỉ đơn thuần là thực thi pháp luật - các đơn vị thực hiện những nhiệm vụ này trong thực tế là thực hiện chính sách đối ngoại. Do đó, việc chuyển giao quyền hạn được mô tả ở trên cũng có nghĩa là một sự chuyển giao quyền đặc quyền chính sách đối ngoại từ chính quyền trung ương cho chính quyền các tỉnh. Các tỉnh ven biển của Trung Quốc được trang bị đến mức độ nào để thực hiện chức năng quan trọng này? Với việc những thủy thủ tốt nhất tìm kiếm việc làm trong các đơn vị cấp Trung ương, các tỉnh có thể không thu hút và giữ chân được nhân tài. Vấn đề này đặc biệt gay gắt kể từ khi việc thực thi pháp luật MRP của Trung Quốc có một mức độ giới hạn về vấn đề không hài lòng trong phẩm chất chuyên môn. Hiện vẫn chưa rõ việc này có thể tác động như thế nào đến các hoạt động MRP ngoài tiền tuyến. Một mặt, công tác đào tạo yếu kém có thể dẫn đến những sai sót về vấn đề kiềm chế, làm gia tăng tình trạng thiếu chắc chắn và những nguy cơ các tàu cấp tỉnh có thể kéo Bắc Kinh vào một cuộc khủng hoảng ngoại giao không nằm trong kế hoạch hoặc thậm chí là một cuộc khủng hoảng quân sự với các bên có tuyên bố chủ quyền khác. Tuy nhiên, việc thiếu kinh nghiệm và sự chuẩn bị chỉ có thể dễ dàng làm tăng tính nhạy cảm của quân đội Trung Quốc đối với sự sợ hãi và sự hăm dọa, đồng thời làm suy yếu sự thúc đẩy của Bắc Kinh đối với việc thực thi các yêu sách của họ. Ít nhất, nó sẽ bổ sung thêm một yếu tố mới không thể tiên đoán trong các cuộc chạm trán trên biển mà Bắc Kinh có thể đã cố tình hoặc có thể không cố tình. 

Cuối cùng, các tàu mới của cấp tỉnh đang được đưa về các đội tàu có thể thể hiện vai trò tiên phong của những điều chắc chắn được cho là một nỗ lực lớn nhằm xây dựng đội tàu MLE trên biển lớn nhất thế giới. Những gì hiện trông giống như một sự mất cân bằng trong việc thiên vị MRP cấp tỉnh có lẽ chỉ là tạm thời, một giai đoạn yên tĩnh trong đó các kỹ sư thiết kế và các thợ đóng tàu của Trung Quốc lắp đặt một thế hệ mới các con tàu cấp trung ương. Vào năm 2012, SOA đã tiến hành kế hoạch đóng mới nhiều tàu có lượng giãn nước 3.000 tấn và 4.000 tấn. Kết quả của kế hoạch này là nhiều tàu trong số đó đã bắt đầu đến tay các đội tàu MLE của chính quyền trung ương vào đầu năm 2014. Những tin tức về các đơn đặt hàng các con tàu mới có lượng giãn nước lớn trong năm 2013 và 2014 - trong đó có ít nhất một tàu có lượng giãn nước siêu lớn là 10.000 tấn - cho thấy rằng có nhiều và sẽ ngày càng nhiều con tàu sẽ được đóng mới.

Theo The Jamestown Foundation

Trần Quang (gt)