Giới lãnh đạo mới của Trung Quốc gần đây tuyên bố ý định tái cơ cấu các cơ quan chấp pháp riêng rẽ trên biển của nước này thành một cơ quan quản lý thống nhất. Ngày 10 tháng 3, Tổng thư ký Quốc Vụ viện Mã Khải thông báo những thay đổi tại Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc lần thứ 12 như một phần của việc cải tổ trên diện rộng các cơ quan liên quan đến Bộ Đường sắt, Bộ Y tế, Cục Quản lý thực phẩm và dược phẩm cùng một số các cơ quan khác. Ông Mã giải thích động thái này nhằm “giải quyết các vấn đề liên quan đến hoạt động chấp pháp trên biển thiếu hiệu quả, nâng cao khả năng bảo vệ và sử dụng các nguồn tài nguyên đại dương đồng thời bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích trên biển của quốc gia” (Tân Hoa xã, ngày 12 tháng 3). Kế hoạch tái cơ cấu này cho thấy giới lãnh đạo của Trung Quốc có ý định hình thành một cơ quan bảo vệ bờ biển thống nhất, thông qua việc sắp xếp lại lực lượng dân sự chấp pháp trên biển thiếu tính phối hợp đang xuất hiện ngày càng nhiều ở tuyến đầu, trong các vụ va chạm giữa Trung Quốc và các nước khác ở Biển Đông và Biển Hoa Đông.

 SOA đi đầu, Nhưng Bộ nào sẽ Chỉ đạo?

Theo kế hoạch, Cục Quản lý Hải dương Nhà nước (SOA) (Cục Hải dương Quốc gia), hiện quản lý lực lượng hải giám Trung Quốc (CMS) (Hải giám Trung Quốc) sẽ nắm toàn quyền kiểm soát các cơ quan sau đây:

• Quản lý Biên phòng và Cảnh sát Biển (BCD) (Cơ quan Cảnh sát Biển Biên phòng), trước đây thuộc quyền quản lý của Bộ Công an (MPS);

• Lực lượng chấp pháp Ngư nghiệp (FLEC) (Hải chính Trung Quốc), trước đây thuộc quyền quản lý của Bộ Nông nghiệp (MOA);

• Cảnh sát biển chống buôn lậu (Cơ quan Cảnh sát chống buôn lậu trên biển), trước đây thuộc quyền quản lý của Tổng cục Hải quan (GAC).

Việc Cục Quản lý An toàn Hàng hải (MSA) (Cục Hải sự), trực thuộc Bộ Giao thông vận tải có nằm trong kế hoạch tái cơ cấu này hay không, đã không được đề cập đến.

Quan trọng nhất là, SOA sẽ thực hiện nhiệm vụ chấp pháp trên biển dưới danh nghĩa một cơ quan mới với tên gọi “Cục Cảnh sát Biển Trung Quốc (MPB)” (Cục hải cảnh Trung Quốc). Cách diễn đạt này trong tiếng Trung có hai ý quan trọng[1].  Trước tiên, đây được xem như một dự án cải tổ bộ máy, chứ không phải là một sự thay thế, và thứ hai, trọng tâm nhiệm vụ của cơ quan này sẽ là bảo vệ các quyền trên biển, hàm ý là bảo vệ lãnh thổ. Nói một cách khác, MPB mới được thành lập dường như là câu trả lời của Bắc Kinh đối với việc xây dựng một lực lượng bảo vệ bờ biển thống nhất, mặc dù nhấn mạnh chủ yếu đến nhiệm vụ bảo vệ lãnh thổ Trung Quốc.

Bộ Đất đai và Tài nguyên (MLR) sẽ quản lý SOA, tuy nhiên các báo cáo từ phía Trung Quốc cho thấy SOA sẽ chịu trách nhiệm thực thi các quyền và luật biển theo “chỉ đạo hoạt động” của MPS (Tân Hoa xã, ngày 12 tháng 3). Mặc dù sự phân định quyền hạn của MLR và MPS trong việc định hình chính sách và chiến lược của SOA là không rõ ràng, song việc bố trí nhân sự lãnh đạo của SOA cho thấy tầm ảnh hưởng mạnh mẽ của MPS. Ví dụ, Meng Hongwei, thứ trưởng của MPS từ năm 2004, được bổ nhiệm là người đứng đầu MPB và phó cục trưởng SOA tiếp tục công tác tại MPS. Lưu Tứ Quý được chỉ định làm cục trưởng và bí thư đảng của SOA đồng thời đóng vai trò chính ủy của MPB (Bộ Đất đai và Tài nguyên, 19 tháng 3).

Động lực Đằng sau việc Tái Cơ cấu

Các lực lượng tuần tra trên biển hiện nay của Trung Quốc – có tổng số 5 cơ quan – phát triển từ cơ quan biển địa phương lên các cơ quan được tài trợ và quản lý bởi nhà nước. Những đơn vị này trực thuộc các bộ khác nhau và đảm đương nhiệm vụ khác nhau nên đôi khi có sự chồng chéo. Trách nhiệm chồng lấn cùng đấu đá nội bộ khiến các cơ quan cạnh tranh lẫn nhau để giành nguồn tài trợ và tầm ảnh hưởng, thể hiện ở mức độ quyết đoán của các cơ quan trong việc khẳng định các quyền lợi trên biển của Trung Quốc ở Biển Đông và Biển Hoa Đông. Hai báo cáo gần đây – một của Viện Nghiên cứu Biển Trung Quốc thuộc Đại học Hải chiến Mỹ và một của Nhóm Khủng hoảng Quốc tế – cho rằng sự lập lờ và chồng chéo trong hoạt động và chức năng giữa các cơ quan biển khác nhau của Trung Quốc dẫn đến một chính sách chấp pháp trên biển kém hiệu quả. Báo cáo của Nhóm Khủng hoảng kết luận rằng bộ máy quan liêu hiện nay có khả năng làm gia tăng căng thẳng và khiến việc giải quyết tranh chấp lãnh thổ giữa Trung Quốc với các nước láng giềng trở nên khó khăn hơn[2].

Trong một cuộc họp báo với Tân hoa xã, đại diện của Quốc Vụ Viện dường như thừa nhận những điểm yếu này khi ông ta nói rằng: “Các lực lượng [chấp pháp] có vai trò riêng biệt. Khi bắt gặp các hành động bất hợp pháp diễn ra nằm ngoài quyền hạn của mình, không có cách nào để có thể giải quyết một cách đúng đắn, điều đó ảnh hưởng đến tính hiệu quả của việc thực thi luật pháp. Mỗi cơ quan đều có riêng các bến tàu, thuyền bè, phương tiện thông tin và hệ thống hỗ trợ, dẫn đến dư thừa cơ sở hạ tầng và lãng phí nguồn lực. Ngoài ra, mỗi cơ quan cũng đều tiến hành hoạt động thẩm định và cấp phép. Với chi phí cao và hiệu quả thấp, điều này gia tăng gánh nặng lên các xí nghiệp và người dân.” (Cục Quản lý Đại dương Nhà nước, ngày 11 tháng 3 năm 2013). Như vậy, động thái này cho thấy giới lãnh đạo Trung Quốc đã thừa nhận một hệ thống thiếu tính phối hợp là điều không thể chấp nhận được và sẽ phương hại đến chính sách biển nhất quán của Trung Quốc.

Nhu cầu thành lập “Ủy ban Hải dương Quốc gia”

Kế hoạch tái cấu trúc cũng kêu gọi thành lập Ủy ban Hải dương Quốc gia (SOC) (guojia haiyang weiyuanhui), đây được coi là một ủy ban có cấp độ phối hợp và cố vấn ở mức độ cao hơn về các hoạt động trên biển. SOA sẽ “thực hiện nhiệm vụ đặc thù” của Ủy ban (Tân Hoa Xã, ngày 12 tháng 3). Mặc dù đây là các hoạt động mang tính dân sự, nhưng truyền thông Trung Quốc và Quân đội Giải phóng Nhân dân (PLA) cho rằng quân đội có thể đóng vai trò tích cực trong SOC. Yin Zhou, Chuẩn Đô đốc hải quân, người thường xuyên có những bình luận về vấn đề biển trên truyền thông Trung Quốc, trong một bài viết ngày 13 tháng 3 cho rằng, Ủy viên Quốc vụ viện hoặc Phó Thủ tướng sẽ phụ trách SOC và Bộ Quốc phòng và/hoặc Hải quân cũng có thể tham gia. (Đô thị Nam phương Báo, ngày 12 tháng 3). Trong bài phỏng vấn trên kênh CCTV’s Focus Today ngay trong ngày hôm sau, Yin đã phỏng đoán rằng cơ quan được tái cấu trúc này sẽ mở rộng số lượng các hạm đội tàu chấp pháp được vũ trang, điều này báo hiệu sự thay đổi hoàn toàn các hạm đội hiện tại khi hầu hết là các tàu dân sự không được trang bị vũ trang (CCTV, ngày 13 tháng 3). Việc gia tăng số lượng tàu trang bị vũ trang, thậm chí có thể là tàu quân sự, sẽ có những tác động về mặt tác chiến đối với PLA. Các vấn đề về quy tắc hoạt động cần thiết phải tính đến vì khả năng leo thang quân sự, đây là điều cần thiết đối với một cơ quan điều phối dân sự-quân sự.

Việc thành lập cơ quan liên ngành này chứng minh cho ý kiến của các nhà bình luận khi cho rằng, về tầm quan trọng, SOC cuối cùng sẽ thay thế SOA. Một học giả Trung Quốc tại Viện Nghiên cứu Quốc gia về Chiến lược Quốc tế, Học viện Khoa học Xã hội Trung Quốc (CASS) cho rằng SOC sẽ đóng vai trò quan trọng hơn so với SOA trong chiến lược biển của Trung Quốc về mặt “quản lý hành chính”. Theo học giả này thì SOC có thể trở thành “trung tâm kiểm soát thực sự” (zhenzheng zhongqu) điều phối chính sách biển và chịu trách nhiệm về mặt chiến lược trong việc bảo vệ quyền và lợi ích biển của Trung Quốc (Nhân dân Nhật báo, ngày 12 tháng 3). Cuối cùng, một đại biểu Quốc hội PLA của Trung Quốc cho rằng SOC sẽ “trực tiếp chịu sự quản lý của Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc, Quốc vụ viện và Quân ủy Trung ương” (Báo Văn Hối, ngày 9 tháng 3). Như vậy, trong khi khác nhau về hình thức thì SOC có thể tương đồng về chức năng so với các Tiểu ban Chỉ đạo (LSG), nhằm tạo điều kiện cho cơ quan liên ngành điều phối về chính sách an ninh quốc gia và vấn đề đối ngoại giữa các cơ quan cồng kềnh, quan liêu của quân sự và dân sự .

Sự kiện chĩa Radar vào tàu Nhật Bản nhấn mạnh tính cấp thiết của việc điều phối chính sách biển Trung Quốc

Vào ngày 17 tháng 3, tờ Kyodo News của Nhật Bản đưa tin “quan chức cấp cao của quân đội Trung Quốc” đã thừa nhận rằng một tàu hải quân Trung Quốc đã chĩa radar điều khiển hỏa lực vào tàu khu trục của Nhật Bản. Nếu nguồn tin là chính xác, thì bài báo đã tiết lộ một số dữ kiện về vụ việc cần lưu ý. Đầu tiên là việc tàu hải quân Trung Quốc đã đơn phương thực hiện hành động chĩa radar mà không có sự chấp thuận trước từ chỉ huy hay trụ sở hải quân. Điều này nhấn mạnh đến xu hướng đáng lo ngại về cấu trúc quản lý và kiểm soát của hải quân Trung Quốc và khiến cho khu vực phải suy nghĩ về khả năng kiểm soát leo thang xung đột.

Tuy nhiên, một sự việc có mối liên quan hơn trong việc điều phối giữa các cơ quan hàng hải của Trung Quốc được thể hiện trong vu việc máy bay của SOA đã xâm nhập vào không phận của Nhật Bản, vụ việc được cho là do “bộ phận quản lý của Ủy ban Quốc gia về Bảo vệ Biên giới Biển và Đất liền lên kế hoạch”. Ủy ban này được cho là tạo điều kiện phối hợp giữa quân đội, SOA và FLEC. Các quan chức Trung Quốc đã thừa nhận vụ xâm nhập trên là một phần kế hoạch hành động của quân đội nhằm gia tăng xung đột nhưng họ cũng khẳng định rằng “sẽ không có ý định làm trầm trọng thêm tình hình và sẽ không có hành động như vậy trong tương lai” (Kyodo News, ngày 17 tháng 3).

Nếu đúng như vậy thì sự kết hợp này đem đến cho các nhà quan sát bên ngoài một cái nhìn hiếm hoi đối với chiến lược về sự phối hợp giữa cơ quan dân sự và quân sự của Trung Quốc trong vấn đề tranh chấp lãnh thổ trên biển. Nó không chỉ xác định sự thật rằng Trung Quốc đang đặt việc thực hiện kế hoạch hành động quân sự chủ yếu nằm trong tay các cơ quan dân sự, mà nó còn thể hiện sự tồn tại của một ủy ban điều hành quốc gia: Ủy ban Quốc gia về Bảo vệ Biên giới Biển và Đất liền (NLSBDC), một cơ quan giám sát các hoạt động trên.

Bằng việc thành lập SOC, có thể nhiệm vụ của cơ quan này trong suốt quá trình xung đột trong tương lai sẽ bao gồm giám sát, hay thậm chí là thay thế các ủy ban như NLSBDC. Có lý do để cho rằng khả năng thực sự về xung đột không có chủ ý tạo điều kiện cho Bắc Kinh có đủ động lực để tạo ra một cơ quan hết sức cồng kềnh, trong đó có sự phối hợp của dân sư và quân sự. Vụ việc chĩa radar điều khiển hỏa lực liên quan đến tàu quân sự và dân sự đối với tàu nước ngoài cho thấy thiếu sự phối hợp về chỉ huy và kiểm soát giữa các cơ quan trung ương và địa phương. Các vụ va chạm gần đây giữa tàu Trung Quốc và tàu đánh cá và quân sự quốc gia khác – chẳng hạn như vụ Bãi cạn Scarborough năm 2012, vụ tàu Impeccable (Mỹ) năm 2009 – càng khẳng định việc cần thiết phải tăng cường liên kết hoạt động và thành lập một cơ quan liên ngành. Nếu thực hiện đúng như vậy thì SOC có thể sẽ là một bước tiến tích cực trong việc tăng cường kiểm soát leo thang xung đột trên biển trong tương lai.

Kết luận

Việc tái cấu trúc thể hiện nỗ lực quan trọng của nhà cầm quyền Trung Quốc nhằm kiện toàn lại bộ máy chấp pháp biển ngày càng quan liêu, quản lý lỏng lẻo liên quan đến các tranh chấp lãnh thổ trên biển của Trung Quốc. Những biện pháp mới này sẽ tăng cường hiệu quả tổng thể đối với các cơ quan chấp pháp trên biển, nó sẽ giảm bớt tình trạng dư thừa, cải thiện thời gian phản ứng, tăng cường thông tin liên lạc và nâng cao toàn bộ cơ chế chỉ huy và kiểm soát. Với việc khắc phục sự hạn chế trong bộ máy kiểm soát cồng kềnh, kế hoạch này thậm chí còn có thể giúp tăng cường khả năng của Trung Quốc trong việc kiểm soát xung đột, thận trọng hơn đối với các vụ việc xảy ra trên biển. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại câu hỏi về thẩm quyền cụ thể của SOA sau khi đã được kiện toàn so với SOC trong việc điều phối chiến lược và chính sách biển của Trung Quốc. Ngoài ra, ảnh hưởng của quân đội Trung Quốc lên chính sách và sự điều phối của SOA cũng chưa được làm rõ.

Lyle J. Morris là trợ lý nghiên cứu tại RAND Corporation. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang của Jamestown Foundation.

Trần Anh (dịch)


[1] Cách  diễn đạt chính xác trong tiếng Trung là “cơ cấu lại cục hải cảnh quốc gia với danh nghĩa hải cảnh Trung Quốc để bảo vệ và duy trì công tác chấp pháp trên biển.”

[2] Lyle J. Goldstein, “Five Dragons Stirring Up the Sea: Challenge and Opportunity in China’s Improving Maritime Enforcement Capabilities,” Đại học Hải chiến Hoa Kỳ, China Maritime Studies Institute, Số 5, Tháng 4 năm 2010; “Stirring Up the South China Sea (I),” Nhóm Khủng hoảng Quốc tế, Báo cáo Châu Á Số 223, 23/4/2012, xem “Phần Tóm tắt.”