100127-N-2760T-001(1).jpg

Có lẽ mục đích của ADIZ ở Biển Đông là nhằm củng cố các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ của Trung Quốc – một sự đáp trả rõ ràng quyết định của Tòa Trọng tài và sự chỉ trích của quốc tế. Vào tháng 11/2014, Bắc Kinh đã thiết lập một ADIZ trên biển Hoa Đông bao gồm vùng lãnh hải tranh chấp. ADIZ cũng có thể được dùng làm phương tiện để loại trừ và ngăn cản hoạt động tự do hàng hải của Mỹ, bao gồm các chuyến bay quân sự nhằm thách thức các yêu sách quá mức về quyền tài phán trên biển. Trung Quốc đã xây dựng một loạt đường băng trên các thực thể đã được cải tạo ở Trường Sa, có thể được sử dụng để thực thi ADIZ.

Tuy nhiên, ADIZ của Trung Quốc trên Biển Đông, ngoài việc làm trầm trọng thêm những căng thẳng, sẽ bị lầm lẫn như là một vấn đề về luật pháp quốc tế và bị hiểu nhầm là một vấn đề về chính sách. ADIZ là “sản phẩm” của pháp luật quốc tế theo thông lệ, mà việc thực thi nó được quy định bởi các nguyên tắc xuất phát từ quyền phòng vệ và các hiệp ước vốn có như Công ước hàng không dân dụng quốc tế (Công ước Chicago) và Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS). Mặc dù hơn 20 nước, kể cả Mỹ, đã thiết lập ADIZ, nhưng những khu vực phòng thủ có giới hạn này đã không được sử dụng vì mục đích lớn hơn của cuộc chiến pháp lý có khả năng do Bắc Kinh vẽ ra. Việc xem xét các yếu tố căn bản của các ADIZ sẽ tiết lộ sự thiếu khôn ngoan của một cách tiếp cận như vậy.

Thứ nhất, vai trò của các ADIZ là đem lại một phương thức phòng vệ trước những mối đe dọa sắp xảy ra và trực tiếp bắt nguồn từ phía trên các vùng biển quốc tế. ADIZ là phiên bản hiện đại và là sự mở rộng của quy tắc “phát đại bác”, quy tắc đem lại một vùng đệm trong các vùng lãnh hải dựa trên tầm bắn của hệ thống phòng thủ ven biển. Trong suốt thời kỳ Chiến tranh Lạnh, Mỹ đã thiết lập các ADIZ đầu tiên coi đó là một biện pháp bảo vệ đất nước khỏi mối đe dọa được đặt ra bởi các máy bay ném bom tầm xa của Xôviết. Việc triển khai một ADIZ nhằm củng cố các yêu sách biển sẽ chệch hướng khỏi hoạt động của nhà nước và xâm phạm quyền của tất cả các nước ở các vùng biển quốc tế. Trong kịch bản này, cơ sở pháp lý của ADIZ về cơ bản sẽ bị đảo ngược từ phòng thủ sang tấn công, từ bảo vệ chủ quyền quốc gia sang mở rộng chủ quyền cưỡng ép.

Thứ hai, các ADIZ chỉ có thể được áp dụng về mặt pháp lý liên quan đến việc ngăn chặn sự xâm nhập trái phép của máy bay vào không phận quốc gia. ADIZ không thể được sử dụng để kiểm soát máy bay nước ngoài không có ý định đi vào không phận quốc gia. Các nước chỉ có chủ quyền duy nhất đối với không phận phía trên lãnh thổ của mình, quyền này kết thúc ở biên giới 12 hải lý của vùng lãnh hải. Ngoài vành đai lãnh hải này, tất cả các nhà nước có quyền tự do ở vùng biển quốc tế, bao gồm quyền tự do bay qua, một nguyên tắc được tuyên bố trong UNCLOS. Những hạn chế này có thể khiến cho kế hoạch rộng lớn của Bắc Kinh thất bại. Chẳng hạn, thậm chí nếu Trung Quốc phớt lờ phán quyết của Tòa Trọng tài và có khả năng tuyên bố một cách hợp pháp rằng Đá Chữ Thập, nơi diễn ra các hoạt động cải tạo quy mô lớn của Trung Quốc, là một “hòn đảo” được quyền có vùng lãnh hải, thì Bắc Kinh cũng không thể ngăn cản máy bay quân sự của Mỹ bay qua không phận quốc tế liền kề.

Thứ ba, việc thiết lập một ADIZ phải tuân thủ các quy trình thông báo và phối hợp tiêu chuẩn. Công ước Chicago quy định sự phối hợp cơ cấu và kịp thời trước khi thiết lập các khu vực an ninh nhằm giảm bớt rủi ro đối với hàng không dân dụng như các vụ đối đầu máy bay nguy hiểm. Hơn nữa, theo Công ước Chicago, các quy trình được sử dụng để xác nhận, định vị và kiểm soát máy bay trong ADIZ tương tự như quy trình do các nhà nước được trao quyền sử dụng để cung cấp dịch vụ điều phối không lưu trong không phận quốc tế. Chẳng hạn, Philippines chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ điều phối không lưu bên trong Vùng thông báo bay (FIR) Manila, khu vực bao gồm một phần lớn không phận ở Biển Đông. Trong trường hợp ADIZ ở biển Hoa Đông, Bắc Kinh đã đơn phương thiết lập vùng này mà không tham gia hoặc liên lạc với các bên hữu quan trong khu vực thông qua các kênh có sẵn. Tương tự, do một ADIZ ở Biển Đông sẽ khiến các bên tuyên bố chủ quyền cạnh tranh chỉ trích gay gắt, điều đáng ngờ là Trung Quốc sẽ tìm kiếm trước dữ liệu đầu vào từ hoặc cộng tác với các nước láng giềng như Philippines. Một ADIZ của Trung Quốc chồng lấn với các khu vực kiểm soát không lưu hiện tại ở Biển Đông có thể dẫn tới sự bất ngờ, tính toán sai lầm và mối đe dọa vũ lực nhằm vào các hãng hàng không thương mại. Bắc Kinh sẽ bị buộc tội một cách chính xác vì bất kỳ thảm họa nào do điều đó gây ra.

Thứ tư, các nhà nước có ý định áp dụng ADIZ cho cả máy bay dân sự và máy bay của nhà nước, một sự phân biệt còn phải tuân theo luật pháp quốc tế. Sau sự cố chuyến bay 007 của hàng không Hàn Quốc mà trong đó một máy bay chiến đấu của Xôviết đã bắn hạ một máy bay thương mại, khiến toàn bộ 269 hành khách trên máy bay thiệt mạng, Công ước Chicago đã được sửa đổi nhằm cấm tuyệt đối việc sử dụng vũ khí nhằm vào máy bay dân sự đang hoạt động. Tuy nhiên, việc xác định liệu một máy bay là của “nhà nước” hay “dân sự” tùy thuộc vào cách hiểu và được áp dụng một cách không nhất quán. Sự không chắc chắn này đã dẫn tới tranh cãi về việc liệu “lớp bảo vệ” này của Công ước Chicago có được áp dụng cho các chuyến bay cụ thể trong không phận quốc tế hay không. Sau khi thiết lập ADIZ ở biển Hoa Đông, Trung Quốc đã tìm cách trấn an các hãng hàng không thương mại rằng các chuyến bay bình thường sẽ không bị gián đoạn mặc dù các quy tắc chính thức do Bắc Kinh ban hành lại cho phép kịch bản đó xảy ra. Tuy nhiên, chẳng có gì đáng ngạc nhiên khi Trung Quốc bắt chuyến bay QV916 của hãng hàng không Lào phải quay đầu vào ngày 25/7/2015, những tin tức ban đầu kết luận sai lầm rằng Bắc Kinh đã thực thi ADIZ ở biển Hoa Đông. Một ADIZ ở Biển Đông sẽ chỉ làm gia tăng nguy cơ gây ra sự bối rối và thông tin sai lệch, do đó gây cản trở cho một trong những tuyến đường quá cảnh lớn trên thế giới.

Thứ năm, các nhà nước thực thi ADIZ thông qua ngăn chặn quân sự, điều cuối cùng có thể dẫn tới mối đe dọa hoặc sử dụng vũ lực nhằm vào máy bay không tuân thủ. Tháng 9/2015, Mỹ và Trung Quốc đã ký Phụ lục III cho Biên bản ghi nhớ về các quy tắc ứng xử an toàn trong các vụ đụng độ trên không và trên biển. Các bên nhất trí về những hành động và hoạt động nhằm ngăn chặn các vụ đối đầu giữa máy quân sự Mỹ và Trung Quốc, bao gồm cả quy trình đánh chặn. Tuy nhiên, văn bản này không mang tính ràng buộc về mặt pháp lý, cũng không thể được áp dụng với bên thứ ba. Khả năng hợp pháp của một nước sử dụng vũ lực chống lại sự xâm phạm không phận lãnh thổ chủ quyền rộng lớn hơn nhiều so với quyền phòng vệ trong không phận quốc tế. Trung Quốc sẽ xem xét việc thực thi ADIZ ở Biển Đông như thế nào? Trong ADIZ ở biển Hoa Đông, máy bay đánh chặn của Trung Quốc đã phá vỡ các chuẩn mực quốc tế, gây nguy hiểm cho sự an toàn của máy bay do thám quân sự Nhật Bản được cho là đã đi vào bên trong khu vực 200 feet. Chẳng cần phải nói, một tai nạn hoặc sự cố liên quan tới việc đánh chặn của quân đội Trung Quốc sẽ vi phạm các cam kết về tự kiềm chế và giải pháp hòa bình cho các tranh chấp, như được công bố trong Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC).

Thứ sáu, mặc dù các ADIZ có phạm vi địa lý và thời gian mở rộng, nhưng luật pháp quốc tế thiết lập các tham số quan trọng về quy mô của chúng. Chẳng hạn, ADIZ Tiếp giáp của Mỹ kéo dài hơn 400 dặm vào Thái Bình Dương và đã được thiết lập hơn 50 năm. Tuy nhiên, ngay cả các ADIZ của Mỹ cũng không được can thiệp thái quá vào quyền tự do ở các vùng biển quốc tế hoặc vượt quá quyền tài phán liên quan tới các khu vực biển theo UNCLOS. Đối với Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ), nhà nước ven biển có “quyền chủ quyền” cho mục đích khai thác và quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên, nhưng một EEZ không tạo ra các quyền an ninh mới, kể cả liên quan tới không phận quốc tế ở phía trên. Tuy nhiên, trong sự cố E-P3 vào ngày 1/4/2001, trong đó một máy bay chiến đấu của Trung Quốc đụng độ với máy bay do thám của Mỹ đang bay phía trên EEZ của Trung Quốc, Bắc Kinh đã tìm cách gắn các quyền an ninh mới mẻ với các khu vực hàng hải theo UNCLOS.

Quan trọng là, quy mô của một ADIZ phải được đánh giá bằng các nguyên tắc phòng vệ: Liệu khu vực được bảo vệ và khoảng thời gian tồn tại không xác định của vùng nhận dạng này có cần thiết và tương xứng với mối đe dọa thực sự hiện hữu hay không? Như Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc Lưu Chấn Dân gần đây đã thừa nhận, ADIZ phụ thuộc vào mối đe dọa. Trong trường hợp ở Nicaragua, Tòa án công lý quốc tế (ICJ) cho rằng các hoạt động hải quân của Mỹ trong vùng lân cận, nhưng vượt ngoài vùng lãnh hải của Nicaragua đã không tạo ra mối đe dọa ngăn chặn hoặc sử dụng vũ lực. Mở rộng lôgích này, các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ phía trên các vùng biển quốc tế ở Biển Đông sẽ không phải là một cơ sở đáng tin cậy để thực thi ADIZ của Trung Quốc.

Thậm chí nếu Trung Quốc định sử dụng ADIZ vì mục đích theo quy tắc riêng, thì cũng có vấn đề đáng kể trong việc định hình khu vực này cho phù hợp với các tuyên bố chủ quyền rộng lớn nhưng thiếu nhất quán của Bắc Kinh. Liệu ADIZ sẽ bao quanh “đường 9 đoạn”, do đó bao gồm toàn bộ Biển Đông, hay khu vực này chỉ bảo vệ các đảo và cấu trúc khác nhau được Trung Quốc tuyên bố chủ quyền, một sự nhượng bộ ít ỏi nhưng rõ ràng? ADIZ ở biển Hoa Đông hầu như tương ứng với EEZ của Trung Quốc và bao trùm quần đảo tranh chấp Điếu Ngư, nhưng biện pháp này đã đem lại giá trị gì – về mặt pháp lý, chiến thuật hay về mặt gì khác – cho Trung Quốc? Theo một báo cáo của Quốc hội Mỹ, ADIZ ở biển Hoa Đông đúng ra là thái độ huênh hoang chứ không phải là vùng đệm thực sự. Không giống như các cuộc diễn tập quân sự hung hăng nhưng mang tính tạm thời, ADIZ sẽ là một phương thuốc chính sách gần như mãi mãi ở Biển Đông. Bất kỳ lợi ích chiến lược nào đạt được từ sự mập mờ của Trung Quốc sẽ mất đi, những con đường tắt ngoại giao thu hẹp lại và bản chất thiển cận của chính sách bộc lộ. ADIZ sẽ trở thành một ranh giới giả mạo khác phải bảo vệ ở Biển Đông rối ren./.

Tác giả Roncevert Ganan Almond là cố vấn cho Ủy ban Đánh giá Kinh tế và An ninh Mỹ - Trung về các vấn đề liên quan tới luật pháp quốc tế và đã có nhiều bài viết về tranh chấp biển ở Thái Bình Dương. Bài viết đăng trên “The Diplomat” (ngày 13/9).

Mỹ Anh (gt)