Tàu USS Lassean của Hải quân Mỹ 

Chương trình Tự do Hàng hải của Hải quân Mỹ là một sự thể hiện quan trọng của luật pháp quốc tế

Chương trình Tự do Hàng hải (FON) của Mỹ gần đây đã thu hút được sự chú ý đáng kể ở Mỹ và cộng đồng quốc tế. Trong suốt thời kỳ tập trung sự chú ý này, một số quan sát viên đã đặt câu hỏi về tính hợp pháp của các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ. Tác giả của bài viết này trước đây đã vạch ra tính chính thống và tính hợp pháp của Chương trình FON của Mỹ, bao gồm cả các hoạt động tự do hàng hải được tiến hành như một phần của chương trình đó. Những quan sát viên khác cũng đã đặt câu hỏi về tính thích đáng và sự sáng suốt của các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ, đặc biệt là ở Biển Đông. Một ví dụ tiêu biểu là bài phê bình gần đây của Tiến sĩ Sam Bateman của Úc, trong đó ông cáo buộc rằng các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ ở Biển Đông là “không có ý nghĩa gì”. Bài phê bình này tiếp nối một bài viết tương tự mà ông đã công bố vào tháng 6/2015. Mặc dù Tiến sĩ Bateman đưa ra một số câu hỏi có giá trị về tình hình đang tiếp diễn ở Biển Đông, nhưng ông đưa ra những giả định không chính xác về một vài điểm có liên quan đến các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ và bỏ qua dấu hiệu ở một vài điểm khác. Dưới đây là nỗ lực nhằm làm sáng tỏ vấn đề này, dựa trên trải nghiệm trước đây của tác giả với Chương trình Tự do hàng hải của Mỹ ở các cấp độ tác chiến, chiến trường và chính sách của quân đội Mỹ.

Đòi hỏi về sự minh bạch không bắt đầu với Mỹ

Trong phân tích của Tiến sĩ Bateman về tình hình Biển Đông, có thể hiểu được là ông hướng sự chú ý tới việc kêu gọi phải rõ ràng, nhưng thật không may ông lại hướng sự chú ý đó đi sai hướng. Cụ thể là, ông than phiền rằng “Điều không rõ ràng là Washington đang bảo vệ cái gì ở Biển Đông”. Đúng là như vậy, không rõ ràng là một nhân tố cấu thành của vấn đề Biển Đông phức tạp này, và tác giả trước đây đã lập luận rằng sự minh bạch lớn hơn có thể giúp cải thiện tình hình ở Biển Đông nói chung. Tuy nhiên, sự cần thiết phải có sự minh bạch lớn hơn không phải bắt đầu với Washington, mà là với các nhà nước tuyên bố chủ quyền – và đặc biệt là với Bắc Kinh.

Trung Quốc chưa bao giờ nói rõ ý nghĩa của đường chữ U (đường lưỡi bò). Đó là xác định chính thức của Mỹ, Singapore, Indonesia và nhiều nhà nước tuyên bố chủ quyền khác. Đó thậm chí là đánh giá của Wu Shicun, Viện trưởng Viện nghiên cứu Quốc gia về Biển Đông của Trung Quốc, người đã viết trong cuốn sách năm 2013 của ông rằng cuộc tranh cãi về đường chữ U của Trung Quốc “sẽ tiếp tục nếu Trung Quốc vẫn cứ im lặng và mập mờ về tuyên bố chủ quyền của mình”. Mới đây nhất và có lẽ là quan trọng nhất, đó cũng là phán quyết của Tòa án Trọng tài trong vụ kiện của Philippines-Trung Quốc, tòa án đã tuyên bố rằng “thực tế” là “Trung Quốc đã không nói rõ ý nghĩa của đường 9 đoạn”.

Thật kỳ lạ, Tiến sĩ Bateman đã có khả năng hoàn thành được điều mà các chính phủ nước ngoài, tòa trọng tài quốc tế, và các chuyên gia quan sát đã không thể làm được. Tháng 2/2014, Tiến sĩ Bateman đã chỉ trích phiên điều trần trước quốc hội của Trợ lý Ngoại trưởng Mỹ Daniel Russel, nói rằng Russel thể hiện “một sự thiếu hiểu biết” về việc đường chữ U của Trung Quốc là gì. Cụ thể là, Tiến sĩ Bateman nói rằng đường chữ U là “một kiểu tốc ký địa lý đại khái để nói rằng chúng ta tuyên bố chủ quyền với các đảo và các cấu trúc địa hình, nó thực sự không thách thức các nước khác, những nước đã thiết lập các vùng đặc quyền kinh tế bên trong ‘đường 9 đoạn’, hoặc quả thực có các đường ranh giới trên biển với nước láng giềng của họ”. Trong khi đây có lẽ là điều mà Tiến sĩ Bateman cho là có ý nghĩa như vậy, thì chẳng có ghi chép gì về tuyên bố hoặc tài liệu chính thức được Trung Quốc ban hành để ủng hộ cách hiểu của ông. Hơn nữa, việc thực thi luật pháp quốc tế không vận hành theo kiểu “tốc ký địa lý đại khái” để thiết lập các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ và trên biển.

Ngoài ra, Trung Quốc đã không nói rõ trạng thái tự nhiên cụ thể của các cấu trúc địa lý mà nước này tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông hoặc các hải phận mà Trung Quốc khẳng định những cấu trúc địa hình đó được quyền có, bao gồm cả những cấu trúc địa hình mà nước này gần đây đã tiến hành cải tạo (nghĩa là mở rộng các khu vực đất được hình thành tự nhiên) và “tôn tạo” (tức là xây các đảo nhân tạo ở những cấu trúc nửa chìm nửa nổi và ở dưới mặt biển). Không biết bao nhiêu lần, các đại diện chính thức của Trung Quốc chỉ nói rằng Trung Quốc có “chủ quyền không thể bàn cãi đối với quần đảo Nam Sa [Trường Sa] và các vùng biển liền kề nó”. Nhưng Trung Quốc chưa bao giờ nói rõ cấu trúc địa hình nào ở Biển Đông là đảo có quyền có vùng đặc quyền kinh tế (EEZ), các cấu trúc địa hình nào là các bãi đá mà chỉ có quyền có vùng lãnh hải, và cấu trúc địa hình nào là đảo nhân tạo chỉ được phép có vùng an toàn rộng tối đa 500 mét. Trong khi Trung Quốc tuyên bố trong luật lãnh hải 1992 của họ rằng nước này sẽ sử dụng những đường cơ sở thẳng cho toàn bộ đường bờ biển và tất cả các đảo của nước này, nhưng họ chưa bao giờ vẽ ra hoặc công bố các đường cơ sở cho bất kỳ một cấu trúc địa hình nào trong nhóm đảo Trường Sa, như được yêu cầu theo Điều 16 của UNCLOS. Và ngay cả sau khi Mỹ tiến hành các hoạt động tự do hàng hải trong thời gian qua, thì Trung Quốc vẫn mập mờ về trạng thái tự nhiên cụ thể của các cấu trúc địa lý bên trong quần đảo Trường Sa và các khu vực biển xung quanh những cấu trúc mà nước này đang tuyên bố chủ quyền.

Washington đã nỗ lực làm rõ nhiều trong số các vấn đề có liên quan đến tình hình ở Biển Đông, và có thể rất cần phải rõ ràng hơn về những khía cạnh khác trong tương lai. Nhưng Tiến sĩ Bateman cũng cần phải kêu gọi Bắc Kinh chính thức nói rõ xem chính xác thì họ đang tuyên bố chủ quyền với cái gì ở Biển Đông và cung cấp căn cứ của họ theo luật pháp quốc tế để đưa ra những tuyên bố đó.

Các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ thách thức những tuyên bố chủ quyền biển quá mức, chứ không phải là các tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau

Tiến sĩ Bateman cũng giả định rằng các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ có lẽ nhằm “chống lại tuyên bố của Trung Quốc về chủ quyền đối với các cấu trúc địa hình có tranh chấp”. Lập luận như vậy sẽ làm đơn giản hóa quá mức tình hình Biển Đông, điều là ví dụ điển hình cho một vấn đề phức tạp về các mối quan hệ quốc tế có liên quan đến tranh chấp địa lý. Thực tế là tình hình Biển Đông có liên quan đến một vài phạm trù tranh chấp quốc tế: (1) các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ cạnh tranh nhau, (2) các tuyên bố chủ quyền biển chồng lấn và cạnh tranh nhau, và (3) các tuyên bố chủ quyền biển quá mức.

Điều quan trọng là phải hiểu được bản chất của những tranh chấp đó, bởi vì các cơ quan luật pháp quốc tế khác nhau được áp dụng cho các phạm trù tranh chấp khác nhau. (Luật tập quán về chủ quyền áp dụng cho phạm trù thứ nhất, trong khi luật pháp quốc tế về biển áp dụng cho hai phạm trù sau).

Thích đáng hơn đối với giả định không chính xác của Tiến sĩ Bateman, điều quan trọng là phải hiểu được những phạm trù khác nhau của các cuộc tranh chấp ở Biển Đông vì Mỹ đồng thời áp dụng các chính sách quốc gia khác nhau đối với tình huống phức tạp này. Đối với các tuyên bố chủ quyền lãnh thổ cạnh tranh nhau mà Mỹ không phải là một bên tham gia, chính sách của Mỹ là nước này nhìn chung không đứng về phía nào có yêu sách chủ quyền lãnh thổ, mà thay vào đó kêu gọi các bên giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình. Đồng thời, đối với các tuyên bố chủ quyền biển quá mức, chính sách FON có từ lâu của Mỹ được áp dụng.

Là một vấn đề thực tiễn, việc áp dụng đồng thời nhiều chính sách của Mỹ này sẽ đóng vai trò như thế nào? Hãy xem xét quần đảo Hoàng Sa ở nửa phía Bắc Biển Đông làm ví dụ. Nhiều bên (tức là Trung Quốc, Đài Loan và Việt Nam) tuyên bố chủ quyền đối với quần đảo Hoàng Sa. Đồng thời, cả ba bên tuyên bố chủ quyền đưa ra những hạn chế trong các vùng biển xung quanh các cấu trúc địa lý đó mà Mỹ đánh giá là không nhất quán với luật pháp quốc tế. Ví dụ, mỗi bên trong 3 bên tuyên bố chủ quyền đã ban hành các luật quốc gia tìm cách hạn chế quyền qua lại không gây hại của các tàu chiến nước ngoài. Khi Mỹ tiến hành một hoạt động tự do hàng hải nhằm thách thức các yêu sách biển quá mức đó, thì nước này không đứng về phía nào trong số các bên tuyên bố chủ quyền đối với các cấu trúc địa lý này, mà thay vào đó Mỹ thách thức các yêu sách biển quá mức mà mỗi bên tuyên bố chủ quyền đang đòi hỏi trong các vùng biển xung quanh những cấu trúc đó. Về cơ bản, một hoạt động tự do hàng hải của Mỹ trong khắp các vùng biển xung quanh những cấu trúc địa hình đó có thể được coi là một hành động “trúng ba mục đích”.

Vậy trong những tình huống khi nhiều quốc gia ven biển tuyên bố chủ quyền với cùng một cấu trúc địa lý nhưng chỉ có một nước trong số đó có yêu sách biển quá mức xung quanh cấu trúc địa hình đó thì sao? Một lần nữa, Mỹ tập trung vào việc thách thức yêu sách chủ quyền biển quá mức, mà không đứng về phía nào trong các tuyên bố chủ quyền cạnh tranh. Trong vùng biển Hoa Đông gần đó, quần đảo Senkaku là một tình huống thuộc kiểu này. Cả Trung Quốc (nước gọi quần đảo này là Điếu Ngư) lẫn Nhật Bản đều tuyên bố chủ quyền đối với những cấu trúc địa lý đó. Mặc dù Nhật Bản đã vẽ các đường cơ sở thẳng dọc theo các phần của bờ biển tiếp giáp đất liền của mình, một vài trong số đó Mỹ coi là quá mức, nhưng Nhật Bản không đưa ra bất kỳ tuyên bố chủ quyền biển quá mức nào trong các vùng biển xung quanh quần đảo Senkaku. Trái lại, vào tháng 9/2012, Trung Quốc đã vẽ các đường cơ sở thẳng xung quanh chúng một cách không thỏa đáng. Là một phần trong Chương trình FON của Mỹ, Mỹ đã gửi đến Trung Quốc một công hàm ngoại giao vào tháng 3/2013, thách thức những đường cơ sở không thỏa đáng đó xung quanh quần đảo Senkaku. Công hàm này tuyên bố “Mỹ không đưa ra lập trường về chủ quyền tối cao của quần đảo Senkaku. Bất kể các tuyên bố chủ quyền, luật pháp quốc tế không cho phép vẽ các đường cơ sở thẳng xung quanh những cấu trúc địa hình đó”. Tương tự, bất kỳ hoạt động tự do hàng hải nào của Mỹ trong khu vực lân cận của Senkaku sẽ thách thức tuyên bố chủ quyền biển quá mức đó mà không đứng về phe nào trong vấn đề các tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau đối với chính những cấu trúc này.

Về vấn đề các hoạt động tự do hàng hải cụ thể của Mỹ xung quanh những cấu trúc địa hình được (tái) tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông, tác giả tán dương nỗ lực gần đây của Shannon Tiezzi giảm bớt vấn đề phức tạp là cái gì mà những hoạt động tự do hàng hải đặc biệt đó thực sự sẽ thách thức.

Các hoạt động tự do hàng hải của Mỹ không mang tính phân biệt đối xử

Tiến sĩ Bateman cũng giả định rằng Mỹ sẽ tiến hành “các hoạt động tự do hàng hải chỉ chống lại các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc” ở Biển Đông. Nhưng giả định đó cũng không chính xác. Chương trình FON của Mỹ không phân biệt đối xử các nhà nước – nó tập trung vào những tuyên bố chủ quyền mà mỗi nhà nước riêng biệt khẳng định. Chương trình này thách thức bản chất quá mức của các tuyên bố chủ quyền biển đó, bất chấp bản chất của mối quan hệ giữa Mỹ và quốc gia ven biển khẳng định tuyên bố chủ quyền đó. Trên thực tế, việc xem xét lại các báo cáo FON hàng năm chứng tỏ rằng Mỹ thách thức theo thường lệ các tuyên bố chủ quyền biển quá mức được khẳng định bởi các đồng minh, đối tác, các đối thủ cạnh tranh cũng như các đối thủ tiềm tàng.

Trong nhiều thập kỷ, Chính phủ Mỹ đã thách thức về mặt ngoại giao và tác chiến các tuyên bố chủ quyền biển quá mức được khẳng định bởi các quốc gia ven biển ở mọi khu vực trên thế giới. Điều này bao gồm những thách thức của Mỹ đối với các tuyên bố chủ quyền biển quá mức được khẳng định bởi một vài trong số các nhà nước tiếp giáp với Biển Đông. Trên thực tế, trước khi Chương trình FON của Mỹ chính thức được thiết lập vào những năm 1970, Mỹ đã phản đối về mặt ngoại giao tuyên bố chủ quyền biển quá mức được khẳng định bởi Cộng hòa Philippines vào năm 1961. Việc xem xét các báo cáo hàng năm của Bộ Quốc phòng về Tự do hàng hải cho thấy rằng các hoạt động FON của Mỹ trong những năm gần đây đã được thực hiện nhất quán mà không có sự phân biệt đối xử chống lại các tuyên bố chủ quyền biển quá mức không chỉ được khẳng định bởi Trung Quốc, mà còn bởi Malaysia, Philippines, Đài Loan và Việt Nam.

Xét tới lịch sử này của Chương trình FON của Mỹ, sẽ là hợp lý khi cho rằng Mỹ sẽ tiếp tục thách thức những tuyên bố chủ quyền quá mức đó trong tương lai. Sự khác biệt duy nhất là Mỹ có khả năng sẽ thách thức ít hơn các tuyên bố chủ quyền của một số trong những quốc gia ven biển đó, đặc biệt là Philippines và Việt Nam. Nhưng điều đó không phải vì Mỹ đứng về phe nào hay phân biệt đối xử để ủng hộ một bên tuyên bố chủ quyền hoặc chống lại bên tuyên bố chủ quyền khác. Thay vào đó, đó là vì hai nhà nước này đã ban hành các luật biển quốc gia trong một vài năm qua (Phillippines vào năm 2009, Việt Nam năm 2012), những luật đã sửa đổi thành công một số trong các tuyên bố chủ quyền biển quá mức có từ lâu của họ cho phù hợp với luật pháp quốc tế. Do đó, việc Mỹ có thách thức các tuyên bố chủ quyền biển trong khu vực hay không phụ thuộc nhiều hơn vào việc Trung Quốc và các nhà nước tuyên bố chủ quyền khác sẽ duy trì hay sửa đổi các yêu sách biển quá mức của họ.

Hoạt động FON của Mỹ là có chủ tâm về bản chất, nhưng chúng không phải là những hành động khiêu khích cố ý

Tiến sĩ Bateman cũng mô tả một cách không chính đáng đặc điểm của các hoạt động FON của Mỹ là “những hành động khiêu khích có chủ tâm”. Có lẽ, ông đang cáo buộc rằng Chính phủ Mỹ có ý định kích động một quốc gia ven biển đáp trả. Tuy nhiên, ông không cung cấp được bằng chứng nào hỗ trợ cho khẳng định này. Như được bàn luận trước đó, các hoạt động FON của Mỹ - giống như các yếu tố khác của Chương trình FON của Mỹ - là có chủ tâm về bản chất. Đó là, chúng được lên kế hoạch kỹ lưỡng, được đánh giá về mặt pháp lý, được phê chuẩn thích đáng, và được thực hiện một cách chuyên nghiệp. Nhưng chúng không mang tính kích động. Thay vào đó, chúng nhằm mục đích chứng minh Mỹ không mặc nhiên chấp thuận các tuyên bố chủ quyền biển quá mức được các nhà nước khác khẳng định. Sự mặc nhiên chấp thuận không phải là một khái niệm gì đó mới mẻ, mà thay vào đó là một nguyên tắc đã có từ lâu của luật pháp quốc tế.
Khi nhắc tới vấn đề kích động, Tiến sĩ Bateman một lần nữa đưa ra đúng điểm mấu chốt, nhưng lại nhìn nhận nó sai hướng. Hành động có chủ tâm của bên nào mới là nguồn gốc chính gây ra những phản ứng của các nhà nước khác? Đó chính là quốc gia ven biển quyết định đưa ra tuyên bố chủ quyền biển mà tìm cách ngăn cản hoặc hạn chế quyền tự do của các vùng biển được đảm bảo cho những nhà nước khác. Chẳng hạn, Trung Quốc đã ban hành luật quốc gia mà hạn chế quyền qua lại không gây hại của các tàu nước ngoài qua vùng lãnh hải của nước này. Tuy nhiên, Điều 24 của UNCLOS tuyên bố rõ ràng rằng một quốc gia ven biển không thể “áp đặt những đòi hỏi đối với các tàu nước ngoài mà có ảnh hưởng thực tiễn là ngăn cản hoặc làm suy yếu quyền qua lại không gây hại”. Xét tới quy tắc rõ ràng đó của luật pháp quốc tế, các nhà nước khác có gì để trông cậy vào? Một số nhà nước có thể vẫn giữ im lặng, vì nhiều lý do. Nhưng điều có thể thấy trước nhiều hơn là các nhà nước khác, như Mỹ, sẽ thách thức hành động đơn phương đó của một quốc gia ven biển, thông qua sự phản kháng ngoại giao và những hoạt động đi qua. Theo ý nghĩa này, yêu sách chủ quyền biển quá mức là hành động có chủ tâm gây ra phản ứng từ các nước khác.

Các hoạt động FON của Mỹ duy trì ý nghĩa có chủ đích của luật pháp quốc tế có thể áp dụng được

Tiến sĩ Bateman cũng buộc tội Mỹ đã “tìm cách quay ngược lại vòng quay tự nhiên đối với cơ chế EEZ được cân nhắc cẩn thận” trong UNCLOS. Có lẽ, ông có ý định đưa ra bình luận này để chỉ trích lập trường hoặc cách tiếp cận pháp lý của Mỹ. Tuy nhiên, không phải là luật sư nhưng thường xuyên phát biểu về những vấn đề có liên quan đến luật pháp quốc tế, Tiến sĩ Bateman có thể không nhận ra rằng đó chính là điều mà một nhà nước cần phải làm khi áp dụng thỏa đáng luật pháp quốc tế: dựa vào văn bản gốc và lịch sử đàm phán của một hiệp ước nhằm duy trì sự toàn vẹn của tính pháp trị được phản ánh trong hiệp ước đó.

Luật pháp quốc tế, như được phản ánh trong Công ước Vienna về Luật hiệp ước, vạch ra phương pháp luận đã có từ lâu để các nhà nước hiểu và áp dụng các hiệp ước. Cụ thể là, luật pháp cơ bản đó đòi hỏi các nhà nước phải hiểu một hiệp ước theo đúng với “nghĩa thông thường” của các điều khoản của nó, trong “bối cảnh của họ”, và “dưới ánh sáng của mục đích và mục tiêu của hiệp ước”. Luật pháp quốc tế cơ bản đó cũng thừa nhận nếu một điều khoản cụ thể của một hiệp ước là “mập mờ hoặc không rõ ràng”, thì các nhà nước có thể tham vấn các cách diễn giải bổ sung, bao gồm lịch sử đàm phán của hiệp ước. Tương tự, các nhà nước không được phép diễn giải lại tính pháp trị của một hiệp ước trái với ý nghĩa thông thường của chúng, đưa chúng ra khỏi bối cảnh, hoặc bỏ qua mục tiêu, mục đích và lịch sử đàm phán của hiệp ước.

Đặc biệt về vấn đề EEZ, Mỹ dựa vào chính những quy tắc diễn giải được quốc tế chấp nhận này để duy trì và gìn giữ “cơ chế EEZ được cân nhắc cẩn thận” được phản ánh trong UNCLOS. Khái niệm sui generis (riêng) của một EEZ xuất hiện vì một số quốc gia ven biển tìm cách bảo vệ các nguồn tài nguyên bên trong 200 hải lý đầu tiên ở vùng biển dọc theo đường bờ biển của nước đó, và EEZ là một giao kèo nhằm đảm bảo các quyền lợi có liên quan đến nguồn lực kinh tế đối với các quốc gia ven biển đó, nhưng mặt khác vẫn duy trì các quyền tự do hiện tại mà các nhà nước khác được hưởng. Nó không tạo ra một vùng an toàn – trên thực tế, các nỗ lực nhằm biến nó thành một vùng an toàn trong suốt các cuộc đàm phán của UNCLOS đã bị từ chối một cách có chủ tâm. Bối cảnh của UNCLOS cũng có ý nghĩa quan trọng. Chẳng hạn, văn bản của UNCLOS cấm các nhà nước thu thập thông tin có thể “gây tổn hại đến quốc phòng hoặc an ninh của một quốc gia ven biển” trong vùng lãnh hải của quốc gia ven biển, nhưng không có điều khoản tương đương cho việc hạn chế những hoạt động tương tự trong EEZ. Do đó, chẳng có gì ngạc nhiên khi Đại sứ Singapore Tommy Koh, chủ tịch hội nghị Liên hợp quốc về đàm phán và ký kết UNCLOS đã tuyên bố vào năm 1984: “Chẳng có chỗ nào nói rõ liệu một nhà nước thứ ba có thể hay không thể tiến hành các hoạt động quân sự trong vùng đặc quyền kinh tế của một quốc gia ven biển. Nhưng, hiểu biết chung là văn bản mà chúng ta đã đàm phán và nhất trí sẽ cho phép thực hiện những hoạt động như vậy”.

Trái lại, những bài phê bình trước đây và gần đây của Tiến sĩ Bateman về các hoạt động FON của Mỹ có vẻ phớt lờ “vòng quay tự nhiên” (nghĩa là văn bản và lịch sử đàm phán của UNCLOS) khi đề cập đến quyền qua lại không gây hại. Chẳng hạn, ông đặt câu hỏi liệu quyền qua lại không gây hại có được đảm bảo với các tàu chiến hay không. Nhưng quyền qua lại không gây hại xuất hiện trong một mục nhỏ của UNCLOS có tên “Những quy tắc có thể áp dụng cho tất cả các tàu”. Và do đó, chẳng có gì ngạc nhiên khi Đại sứ Koh cũng cho rằng: “Tôi nghĩ Công ước nói khá rõ về điểm này. Tàu chiến, cũng như các tàu khác, có quyền qua lại không gây hại qua vũng lãnh hải, và các tàu chiến không cần phải có được sự chấp thuận hoặc thậm chí là thông báo trước với quốc gia ven biển”.

Xét tới việc quyền qua lại không gây lại là quyền mà tất cả các tàu đều có, kể cả tàu chiến, thì vấn đề là: giới hạn pháp lý của quyền đó là gì? Văn bản của UNCLOS đòi hỏi việc qua lại không gây hại của một con tàu là “liên tục và nhanh chóng” (Điều 18). Đối với yêu cầu được đàm phán và ký kết bởi hơn 100 nhà nước trên thế giới trong suốt hơn 10 năm đàm phán đó, không hiểu sao Tiến sĩ Bateman đã bổ sung thêm một yêu cầu rằng việc qua lại của tàu chiến cũng phải “đi theo đường thẳng” – mà không giải thích được việc ông lấy đòi hỏi bổ sung đó từ nguồn nào. Nhưng, như một trong những đồng nghiệp của tác giả, Pete Pedrozo, đã viết một cách ngắn gọn khi đáp lại bài chỉ trích trước đó của Tiến sĩ Bateman: “Không có điều nào trong UNCLOS cho thấy rằng một tàu chiến thực hiện việc đi lại không gây hại phải di chuyển theo đường thẳng giữa điểm A và B”.

Ngoài ra, văn bản của UNCLOS quy định rằng việc qua lại “không gây hại” phải không nằm trong danh sách 12 hoạt động cụ thể “gây tổn hại tới an ninh của quốc gia ven biển” (Điều 19). Trong số những hoạt động bị cấm có việc một tàu có dính líu tới bất kỳ sự đe dọa hoặc sử dụng vũ lực nào, thu thập thông tin chống lại quốc gia ven biển, hoặc can thiệp vào các hệ thống thông tin liên lạc của quốc gia ven biển. Bất chấp bản chất thấu đáo của danh sách các hoạt động cụ thể bị cấm này, Tiến sĩ Bateman cho rằng chỉ riêng việc “cử đến” các tàu chiến của nước ngoài qua vùng lãnh hải của nhà nước khác “có thể coi là một sự vi phạm quyền qua lại không gây hại”. Giả thuyết mà ông đưa ra mang tính cách mạng về bản chất và trên thực tế sẽ làm mất hiệu lực bản danh sách trong Điều 19 của hiệp ước. Tuy nhiên, một lần nữa, ông không giải thích được sự ưu tiên này của ông được điển chế hóa ở đâu trong luật pháp quốc tế. Thực tế là, ông cũng không cung cấp bằng chứng cho thấy các lực lượng của Mỹ đã tiến hành bất kỳ hoạt động nào trong số 12 hoạt động bị cấm khi Mỹ thực hiện các hoạt động tự do hàng hải nhằm duy trì quyền qua lại không gây hại. Tóm lại, lời nói bóng gió này không có cơ sở về mặt pháp lý và sự thật.

Các hoạt động FON của Mỹ mong đợi các nhà nước khác tuân thủ luật pháp quốc tế một cách nhất quán

Một trong những khẳng định phi lôgích nhất của Tiến sĩ Bateman là nỗ lực của ông nhằm phân biệt việc Trung Quốc gần đây đi qua vùng lãnh hải của Mỹ xung quanh quần đảo Aleutian gần Alaska với các hoạt động FON của Mỹ được tiến hành gần các cấu trúc địa hình được (tái) tuyên bố chủ quyền ở Biển Đông. Cụ thể là, ông lập luận: “Trong khi việc cử các tàu đến tuần tra trong vùng lãnh hải của nước khác nhằm thể hiện quyền qua lại có thể là một sự vi phạm quyền qua lại không gây hại, thì các tàu của Trung Quốc đã đi qua theo đường thẳng”. Thực tế là lời giải thích của Tiến sĩ Bateman phớt lờ thực tế rằng hải quân Trung Quốc đã kết thúc cuộc tập trận trên biển với các lực lượng của Nga vài ngày trước khi thực hiện việc qua lại không gây hại, và các tàu chiến của Trung Quốc sau đó phải nỗ lực đáng kể để thực hiện cái mà Tiến sĩ Bateman mô tả là “đi qua theo đường thẳng”. Quan trọng hơn là, nó phớt lờ thực tế chính trị rằng quan điểm của Trung Quốc về luật pháp quốc tế có lẽ là đang trong quá trình tiến triển, ít nhất là trong vấn đề các vùng biển khơi ngoài Đông Á.

Mười năm trước, cũng chính Tiến sĩ Bateman dự đoán như sau: “Đã có những kỳ vọng rằng Trung Quốc, khi nước này phát triển lên tầm cỡ một cường quốc biển, có thể thay đổi từ tầm vóc của một quốc gia ven biển sang tầm vóc của một nhà nước hàng hải tìm kiếm các quyền tự do tối đa theo luật biển. Tuy nhiên, theo tôi điều này không có khả năng. Lập trường của Trung Quốc về các vấn đề luật biển này là rất bảo thủ. Thay vì thay đổi lập trường của mình, rất nhiều khả năng là Trung Quốc sẽ tiếp tục các chính sách hiện tại của nước này, hoặc thậm chí là tăng cường chúng hơn nữa”.

Tuy nhiên, trong suốt thập kỷ qua, một nước Trung Quốc đang trỗi dậy với những lợi ích ngày một tăng trên thế giới đã dần tiếp cận một tình thế tiến thoái lưỡng nan trên biển: Trung Quốc có tiếp tục tự coi mình chỉ đơn thuần là một quốc gia ven biển dễ bị tổn thương bởi các mối đe dọa bên ngoài hay không? Hay nước này sẽ chấp nhận tầm quan trọng của việc duy trì quyền tự do của các vùng biển nhằm bảo vệ tốt hơn các lợi ích đang mở rộng của họ?

Bất chấp dự đoán của Tiến sĩ Bateman 10 năm trước, những hành động gần đây của Trung Quốc ở trên biển cho thấy một cách mạnh mẽ rằng nước này đã chọn quyền tự do hàng hải “tối đa”, ít nhất là khi điều đó có nghĩa là quyền tự do đối với các vùng biển khơi nằm trong khu vực hàng hải của những nhà nước khác. Một thực tế không thể bàn cãi là hải quân của Trung Quốc, trong suốt vài năm qua, đã nhiều lần tiến hành các hoạt động quân sự trong các EEZ của Mỹ (xung quanh đảo Guam và Hawaii), Nhật Bản, Philippines, Malaysia, Indonesia và Ấn Độ. Đồng thời, các tàu chiến của Trung Quốc đã thực hiện quyền qua lại không gây hại qua các vùng lãnh hải của nhiều quốc gia, kể cả Mỹ. Khi được hỏi về những hoạt động và những lần đi qua đó của Hải quân Quân giải phóng Nhân dân Trung Quốc, các quan chức Trung Quốc không phủ nhận chúng đã diễn ra.

Đương nhiên, tất cả các nhà nước phải áp dụng luật pháp quốc tế, bao gồm cả luật biển, một cách nhất quán – dù là họ đang hoạt động trong chính các khu vực hàng hải của mình hay trong khu vực hàng hải của các nhà nước khác. Phản ứng của Mỹ trước việc Trung Quốc gần đây đi qua và có các hoạt động trong khu vực hàng hải của các nhà nước khác, kể cả những hoạt động được tiến hành bên trong khu vực hàng hải của Mỹ, là tôn trọng điều đó theo luật pháp quốc tế. Xét tới những lần đi qua và các hoạt động đó của quân đội Trung Quốc, cuộc tranh cãi pháp lý về các hoạt động quân sự của Mỹ trong EEZ của Trung Quốc và việc các tàu chiến của Mỹ thực hiện quyền qua lại không gây hại qua vùng lãnh hải của Trung Quốc sẽ chấm dứt. Bất kỳ nỗ lực nào nhằm giải thích khác đi sẽ chỉ là một nỗ lực về giọng điệu pháp lý. (Ý của tác giả khi nhắc tới giọng điệu pháp lý là sử dụng những điều khoản của hiệp ước ngoài bối cảnh thích hợp để đưa ra những lập luận chính trị hoặc tạo ra các lập luận không nhất quán với hành động của chính bên đó).

Các hoạt động FON của Mỹ thách thức những hạn chế đơn phương, thay vì chấp nhận giọng điệu cám dỗ

Nói về điều này, Tiến sĩ Bateman tỏ ra chấp nhận phần nào giọng điệu pháp lý của Trung Quốc theo giá trị bề ngoài. Một ví dụ đang tái diễn của giọng điệu đó là khi Tiến sĩ Bateman đề cập rằng “Trung Quốc đã nhiều lần phủ nhận việc nước này gây ra mối đe dọa như vậy [đối với quyền tự do hàng hải]”. Tuy nhiên, người ta cần phải thận trọng về việc chấp nhận sự phủ nhận trên lời nói như vậy, và thay vào đó phải xem xét cả lời nói và hành động của Trung Quốc với tư cách là một quốc gia ven biển.

Trong 2 thập kỷ qua, Trung Quốc đã đưa ra một trong những cơ chế pháp lý toàn diện nhất về yêu sách biển quá mức của bất kỳ quốc gia ven biển nào trên thế giới. Trung Quốc đã vẽ một cách không thỏa đáng những đường cơ sở thẳng dọc theo toàn bộ đường bờ biển đại lục của mình, mặc dù UNCLOS chỉ cho phép sử dụng đường cơ sở như vậy trong những tình huống ngoại lệ. Trung Quốc đã vẽ các đường cơ sở thẳng xung quanh quần đảo Hoàng Sa và Senkaku, mặc dù UNCLOS chỉ công nhận quyền đó cho các quốc gia quần đảo. Trung Quốc hạn chế quyền qua lại không gây hại của các tàu chiến nước ngoài đi qua vùng lãnh hải của nước này, mặc dù UNCLOS đảm bảo quyền đó cho tất cả các tàu. Trung Quốc đã áp đặt một giới hạn an ninh trong vùng tiếp giáp của họ, mặc dù UNCLOS chỉ cho phép thực thi luật quốc gia cho 4 phạm trù có giới hạn (tức là về tài chính, nhập cư, hệ thống xử lý chất thải, và hải quan). Và Trung Quốc hạn chế các hoạt động của nước ngoài trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này, mặc dù UNCLOS thiết lập EEZ để bảo vệ “quyền chủ quyền” có liên quan đến nguồn tài nguyên. Trong khi nhiều quốc gia ven biển trên thế giới đưa ra 1 hoặc 2 tuyên bố chủ quyền biển quá mức theo kiểu này, thì Trung Quốc là 1 trong 7 quốc gia ven biển duy nhất trên toàn thế giới có “đầy rẫy” những tuyên bố chủ quyền biển quá mức gây ảnh hưởng đến quyền tự do ở các vùng biển được trao cho những nhà nước khác trong mỗi một khu vực hàng hải của nước đó.

Tồi tệ hơn, cơ chế pháp lý của Trung Quốc về các yêu sách biển quá mức là một cơ chế đang có xu hướng đi sai hướng. Một số quốc gia ven biển có thể lập luận rằng các tuyên bố chủ quyền biển quá mức của họ đơn giản là những quy chế di sản có trước khi họ thông qua UNCLOS và không còn được thực thi nữa. Nhưng Trung Quốc đã tiếp tục đưa ra những yêu sách chủ quyền biển quá mức mới trong những năm gần đây, chẳng hạn như các đường cơ sở thẳng không thỏa đáng xung quanh quần đảo Senkaku vào năm 2012 và Vùng nhận dạng phòng không quá rộng lớn ở biển Hoa Đông vào năm 2013.

Do đó, bất chấp những cam đoan trên lời nói của Trung Quốc, những sắc lệnh lập pháp và các hành động khác của Trung Quốc không làm yên lòng Mỹ và các nhà nước khác rằng Trung Quốc không áp đặt mối đe dọa đối với quyền tự do ở các vùng biển và không phận của Đông Á, bao gồm cả những vùng biển ở Biển Đông.

Kết luận

Điểm rắc rối nhất mà Tiến sĩ Bateman đưa ra là việc ông nỗ lực như thế nào để giảm thiểu điều bị đe dọa khi đề cập đến các tuyên bố chủ quyền biển quá mức của Trung Quốc. Cụ thể là ông nói “Đó là một vấn đề khá nhỏ nhặt để có thể gây ra một sự cố nguy hiểm giữa các lực lượng của Trung Quốc và Mỹ”. Đó không phải là một vấn đề nhỏ nhặt, mà là một vấn đề lớn.

Các quốc gia trên thế giới, bao gồm cả Mỹ và Trung Quốc, đã dành hơn một thập kỷ để đàm phán UNCLOS. Mỹ không phải là một bên tham gia của Công ước này (nhưng phải thừa nhận là nên tham gia); tuy nhiên, nước này từ lâu đã coi các quy tắc trong Công ước là phản ánh pháp luật theo thông lệ mang tính ràng buộc. Hơn nữa, quân đội của Mỹ và Trung Quốc rõ ràng đã công nhận UNCLOS là bộ quy tắc có thể áp dụng được với việc Mỹ thừa nhận rằng Trung Quốc là một bên tham gia và Trung Quốc công nhận rằng Mỹ “ủng hộ và tôn trọng pháp luật quốc tế theo thông lệ như được phản ánh” trong UNCLOS. (Việc chỉ ra rằng Mỹ không phải là một bên tham gia UNCLOS chỉ là một nỗ lực nhằm ghi điểm về giọng điệu – nhưng việc đó không khiến cho các nỗ lực của Trung Quốc hạn chế quyền tự do hàng hải được trao cho tất cả các nhà nước, kể cả Mỹ, trở nên ít đúng đắn hơn).

Pháp luật cơ bản được phản ánh trong UNCLOS là một sự cân bằng có chủ tâm những lợi ích giữa các quốc gia ven biển và các quốc gia sử dụng. Điều đó phải được tôn trọng trên toàn cầu. Điều đó phải được tuân thủ một cách nhất quán. Trong bối cảnh này, sự mặc nhiên công nhận đối với các hành động của bất kỳ quốc gia ven biển nào có ý định làm suy yếu quyền tự do trên biển được điển chế hóa trong UNCLOS không phải là một lựa chọn có thể chấp nhận được. Sự không mặc nhiên công nhận là nguyên lý cơ sở của Chương trình FON của Mỹ, bao gồm cả những hoạt động tự do hàng hải được thực hiện trong chương trình đó. Liệu cơ chế căn bản và phổ quát này của luật pháp quốc tế có được phép phá bỏ cho phù hợp với mong muốn của một nhà nước? Nếu cơ chế này của luật pháp quốc tế được phép bóp méo bởi những mong muốn đơn phương của bất kỳ một nhà nước nào, thì cơ chế nào của luật pháp quốc tế sẽ gặp rủi ro tiếp theo? Đây không phải là một “vấn đề vặt vãnh”, thưa Tiến sĩ Bateman. Nhiều điều đang bị đe dọa.

Sĩ quan chỉ huy Jonathan G. Odom là cố vấn pháp lý trong Hải quân Mỹ. Hiện ông đang là giáo sư Luật tại Trường Nghiên cứu An ninh tại Trung tâm Trung tâm Châu Á – Thái Bình Dương Daniel K. Inouye về Nghiên cứu An ninh, Honululu, Hawaii, Mỹ. Bài viết được đăng trên The Diplomat.

Văn Cường (gt)