images(13).jpg 

Trong khi các nhà phân tích trên khắp thế giới đã chỉ trích sự mất đoàn kết của ASEAN khi đối đầu với Trung Quốc, phần lớn họ đã không chú ý tới bức tranh lớn hơn về cuộc khủng hoảng của ASEAN với tư cách là một tổ chức khu vực. Tranh chấp Biển Đông bộc lộ một thế tiến thoái lưỡng nan cơ bản hơn, giữa hội nhập sâu hơn và duy trì chủ quyền quốc gia. Như vậy, thất bại của ASEAN không chỉ đơn giản là kết quả của nỗ lực của Trung Quốc nhằm chia rẽ các nước thành viên ASEAN. Nhiều yếu tố khác nhau cùng tồn tại ở 3 cấp độ – cấp nhà nước, cấp quốc tế và cấp tổ chức – cùng đóng một vai trò trong việc cản trở sự đoàn kết của ASEAN.

Các nhân tố cấp nhà nước

Do ASEAN là một tổ chức liên chính phủ, vấn đề lâu dài nhất nằm ở cấp nhà nước. Đó là mỗi nước thành viên ASEAN theo đuổi lợi ích quốc gia của riêng mình và miễn cưỡng giao phó chủ quyền quốc gia cho cơ chế ra quyết định của ASEAN. Do các cuộc xung đột liên nhà nước trong lịch sử giữa các thành viên ASEAN, tính đa dạng đang tồn tại trong các bối cảnh chính trị, kinh tế và xã hội, cũng như các mức độ hợp tác khác nhau của các nước này với Trung Quốc, các nhà nước ASEAN không sẵn sàng cam kết theo đuổi một lập trường thống nhất đối với Trung Quốc.

Mỗi nước có lợi ích của riêng mình trong vấn đề Biển Đông. Một điểm quan trọng là quy chế chủ quyền của quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa chưa bao giờ rõ ràng kể từ khi tranh chấp lần đầu nổi lên nhiều thập kỷ trước. Một số thành viên ASEAN có tuyên bố chủ quyền chồng lấn đối với các hòn đảo trên Biển Đông, khiến xung đột trở nên nan giải. Kể từ năm 1970, Philippines đã tuyên bố chủ quyền đối với phần phía Tây của quần đảo Trường Sa. Sau Trung Quốc, Việt Nam có yêu sách chủ quyền lớn nhất đối với toàn bộ quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Cho dù Malaysia đã duy trì một lập trường ít thu hút sự chú ý trong xung đột, nước này cũng chiếm đóng một số cấu trúc kể từ những năm 1980. Trong khi đó Brunei tuyên bố chủ quyền đối với các hòn đảo nằm bên trong Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của nước này, như được xác định bởi Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS).

Có một số lý do để các nước cạnh tranh trên Biển Đông. Ngoài việc là biểu tượng cho sự toàn vẹn lãnh thổ, quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa được cho là có trữ lượng dầu mỏ đáng kể và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác bao quanh chúng. Hơn nữa, Biển Đông là một tuyến vận tải quan trọng, đặc biệt đối với năng lượng nhập khẩu và có tầm quan trọng chiến lược. Kiểm soát được Biển Đông tương đương với kiểm soát được các tuyến đường liên lạc trên biển cho thương mại, vận chuyển dầu và đánh cá. Vì vậy, khó có thể có một giải pháp thích hợp thỏa mãn tất cả các bên, ngay cả giữa các nước thành viên ASEAN, chứ chưa nói tới tất cả các thành viên ASEAN và Trung Quốc.

Các nước thành viên ASEAN cũng có mức độ quan hệ đối tác khác nhau với Trung Quốc. Trong khi Trung Quốc luôn nằm trong danh sách 5 đối tác thương mại quan trọng nhất của các nước ASEAN, mức độ phụ thuộc của họ vào hàng hóa và thị trường Trung Quốc có sự khác biệt đối với từng nước. Xu hướng hiện nay là chỉ các nước thành viên ASEAN giàu có hơn mới xoay xở có được một nhóm đa dạng các đối tác thương mại và có thặng dư thương mại với Trung Quốc. Các nước khác nghèo hơn phụ thuộc nặng nề vào hàng hóa Trung Quốc và có thâm hụt thương mại gia tăng với nước này. Đặc biệt kể từ khi Khu vực thương mại tự do ASEAN-Trung Quốc (ACFTA) có hiệu lực vào năm 2010, mức độ phụ thuộc vào thương mại với Trung Quốc đã gia tăng mạnh mẽ. Năm 2013, tổng giá trị thương mại của ASEAN với Trung Quốc có mức thâm hụt là 45 tỷ USD, mà có thể quy cho ACFTA theo nghiên cứu của trường Đại học Quốc phòng Australia. Mức độ hợp tác kinh tế giữa Trung Quốc và mỗi nước ASEAN là một dấu hiệu tốt, tuy không hoàn hảo, về sự ủng hộ chính trị dành cho Trung Quốc.

Campuchia phụ thuộc quá nhiều vào Trung Quốc về kinh tế và lựa chọn đứng ngoài xung đột Biển Đông. Lào là một ví dụ điển hình khác về việc sự phụ thuộc quá mức về kinh tế vào Trung Quốc được chuyển thành một lập trường chính trị như thế nào liên quan tới tranh chấp Biển Đông. Quan hệ thương mại giữa Lào và Trung Quốc có thể được miêu tả tốt nhất là trao đổi nguyên liệu thô lấy hàng hóa. 76% hàng hóa xuất khẩu của Lào năm 2011 là nguyên liệu thô như kim loại, khoáng sản và gỗ, trong khi các sản phẩm chế tạo của Trung Quốc chiếm khoảng 37% tổng lượng sản phẩm chế tạo nhập khẩu của Lào. Do Lào là một quốc gia có thu nhập thấp và không giáp biển, Lào lựa chọn ủng hộ Trung Quốc trong tranh chấp Biển Đông.

Các thành viên khác trong ASEAN có mức độ phụ thuộc khác nhau vào Trung Quốc, nhưng tất cả đều phải xem xét các quan ngại của người khổng lồ kinh tế. Indonesia và Myanmar xuất khẩu một lượng đáng kể nhiên liệu và khoáng sản sang Trung Quốc. 2 nước này có những vấn đề nội bộ của riêng mình và dựa vào Trung Quốc như là bên cho vay quan trọng, vì vậy không thể đóng một vai trò tích cực trong việc dàn xếp tranh chấp. Thái Lan và Malaysia có giá trị thương mại thặng dư với Trung Quốc trong năm 2013 và vì vậy miễn cưỡng thể hiện sự phản đối của họ đối với sự hung hăng của Trung Quốc. Do giá dầu đi xuống trong năm 2014 và Trung Quốc nhiệt tình đầu tư vào Brunei, vương quốc này lựa chọn một lập trường ít thu hút sự chú ý và ủng hộ các lợi ích của Trung Quốc ở Đông Nam Á. Bằng chứng là Brunei đã phá vỡ sự đồng thuận của ASEAN bằng cách không tham gia Nhóm làm việc đầu tiên của các bên có tuyên bố chủ quyền của ASEAN trong năm 2014, do Philippines chủ trì để tạo dựng sự đồng thuận giữa các bên có tuyên bố chủ quyền. Chỉ 1 tháng trước đó, Brunei cũng đã từ chối tham gia một cuộc họp bên lề với 3 nước có tuyên bố chủ quyền khác tại Hội nghị hẹp Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN tại Myanmar.

Do sự hợp tác kinh tế tích cực của nước này với Trung Quốc, Singapore đã duy trì một vai trò trung lập trong tranh chấp Biển Đông. Một mặt, Singapore là một nhà đầu tư lớn và một đối tác quan trọng đối với các dự án cơ sở hạ tầng then chốt tại Trung Quốc như dự án thành phố sinh thái Thiên Tân Trung Quốc-Singapore, đảo Datansha và Thành phố Tri thức Quảng Châu Trung Quốc-Singapore. Mặt khác, Trung Quốc là đối tác xuất khẩu lớn thứ 2 và đối tác nhập khẩu lớn nhất của Singapore. Sự phụ thuộc lẫn nhau hữu cơ của Singapore với thị trường Trung Quốc đã ngăn cản nhà nước-thành phố này khuyến khích một giải pháp có ý nghĩa đối với xung đột.

Ngay cả Philippines, nước phản đối các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc mạnh mẽ nhất dưới thời Tổng thống Benigno Aquino, cũng đã lựa chọn mở cửa cho đầu tư của Trung Quốc cho các dự án cơ sở hạ tầng đắt đỏ dưới thời Tổng thống Rodrigo Duterte. Các lý do kinh tế đã làm cơ sở cho cái gọi là chiến lược “xoay trục” của Philippines sang Trung Quốc.

Thế còn Việt Nam, bên tuyên bố chủ quyền chính khác trong ASEAN, thì sao? Trung Quốc đã là đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam kể từ năm 2004. Trong năm 2014, bất chấp xung đột trên Biển Đông, giá trị thương mại giữa 2 nước vẫn gia tăng; nhập khẩu và xuất khẩu thực lần lượt tăng 16,8% và 12,6%. Năm 2014, gần 30% nhập khẩu của Việt Nam đến từ Trung Quốc. Vì vậy, bất chấp tranh chấp với Trung Quốc, Việt Nam không thể hợp tác đầy đủ với Mỹ và Philippines để cân bằng với Trung Quốc. Như người ta có thể thấy, các cấp độ hợp tác kinh tế khác nhau giữa Trung Quốc và các nước thành viên ASEAN ảnh hưởng trực tiếp tới phản ứng của họ đối với tranh chấp Biển Đông. Việc này tới lượt nó ngăn cản toàn bộ ASEAN đạt được một sự đồng thuận.

Cấp độ quốc tế

Các cường quốc cũng đóng một vai trò trong việc ngăn cản một ASEAN đoàn kết. Trung Quốc gây áp lực về kinh tế và chính trị lên các đồng minh của mình, các nước đồng thời là thành viên của ASEAN; và Mỹ, trong khi tích cực hỗ trợ khí tài cho các nước thành viên ASEAN, lại do dự trước việc lãnh đạo nỗ lực chống đối Trung Quốc.

Nhân tố Trung Quốc

Chắc chắn là có xung đột về lợi ích giữa Trung Quốc và ASEAN: Trung Quốc muốn các cuộc đàm phán song phương để giải quyết tranh chấp Biển Đông, trong khi ASEAN muốn các cuộc đàm phán đa phương. Tuy nhiên, nếu ASEAN phục tùng đòi hỏi của Trung Quốc giải quyết tranh chấp Biển Đông trên cơ sở song phương, ASEAN sẽ tự động mất đi tính hợp pháp của mình với tư cách là một tổ chức khu vực. Giải quyết tranh chấp trên cơ sở đa phương là điều quan trọng để ASEAN thể hiện vai trò trung tâm của mình như là một bên đóng vai trò lãnh đạo trong khu vực.

Có 2 lời giải thích hợp lý cho sự khăng khăng của Trung Quốc đối với các cuộc đàm phán song phương. Trước hết, bởi Trung Quốc vượt trội hơn các nước ASEAN về mọi mặt (kinh tế, dân số, quân đội, ảnh hưởng chính trị), nên các cuộc đàm phán song phương đem lại cho Trung Quốc một lợi thế rất lớn trước bất cứ nhà nước ASEAN đơn lẻ nào. Điều này khiến Trung Quốc chơi trò chơi cây gậy và củ cà rốt dễ dàng hơn, đe dọa hay khuyến khích các nhà nước đơn lẻ phục tùng ý muốn của Trung Quốc. Nói ngắn gọn, trong các cuộc đàm phán song phương, Trung Quốc gần như có thể đảm bảo một vị thế chiến thắng tuyệt đối.

Lời giải thích thứ hai là Trung Quốc nghi ngờ Mỹ đứng sau việc thiết kế bộ quy tắc ứng xử, với ý đồ can thiệp và thao túng bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông theo hướng có lợi cho Washington. Trung Quốc vẫn luôn ý thức về sự can dự của Mỹ trong tranh chấp Biển Đông và sự ủng hộ của các bên tranh chấp khác, chẳng hạn như Việt Nam và Philippines, đối với sự hiện diện của Mỹ trong khu vực, điều đi ngược lại lợi ích quốc gia của Trung Quốc trong việc đạt được vị thế bá chủ trong khu vực.

Do sự thiếu thiện chí hợp tác kéo dài của Trung Quốc, các nước có tuyên bố chủ quyền trong ASEAN đã bắt đầu rút ra một giả định nguy hiểm rằng không thể giải quyết tranh chấp Biển Đông thông qua các cuộc đàm phán hòa bình. Sự nghi ngờ này được thể hiện một cách tinh tế trong một tuyên bố của Chính phủ Philippines gửi tới Tòa Trọng tài năm 2013: “Trong 17 năm trao đổi quan điểm như vậy vừa qua, mọi khả năng về một dàn xếp thông qua đàm phán đã được thăm dò và trở nên vô vọng”.

Nhân tố Mỹ

Sự hung hăng của Trung Quốc trên Biển Đông là một mối quan ngại của Mỹ, nước lo sợ sự trỗi dậy của Trung Quốc sẽ tới với cái giá phải trả là ảnh hưởng của Mỹ tại khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Kết quả là Mỹ đã kiên trì phản đối để bảo vệ quyền tự do hàng hải bằng cách thực hiện các cuộc tuần tra chung đều đặn với Nhật Bản và Philippines, và gia tăng sự hỗ trợ tài chính cho các bên tuyên bố chủ quyền của ASEAN. Tuy vậy, niềm tin vào cam kết của Mỹ đối với khu vực châu Á-Thái Bình Dương đã giảm dần do Washington không thể hiện sự quyết tâm trong việc ngăn chặn Trung Quốc tiếp tục các hoạt động trái phép trên Biển Đông. Một số người lập luận rằng Mỹ do dự đưa ra phản ứng mạnh mẽ do lo ngại làm gián đoạn quan hệ song phương Mỹ-Trung, đặc biệt là các quan hệ kinh tế. Một số khác khẳng định rằng Mỹ không thể hành động như là “cảnh sát” bảo vệ luật pháp quốc tế trong tranh chấp Biển Đông đơn giản vì Mỹ không phải là bên tham gia UNCLOS.

Tóm lại, tình trạng đình trệ hiện tại trong giải pháp cho tranh chấp Biển Đông là một phần của sự tiếp diễn trò chơi sức mạnh lịch sử giữa Mỹ và các nước khác trong khu vực. Chừng nào mà các nước thành viên ASEAN khác nhau còn có sự hợp tác khác nhau với 2 nước lớn này, sẽ khó có thể đạt được một thỏa thuận về tranh chấp Biển Đông.

Cấp tổ chức

Không may thay, đã không có ban lãnh đạo bên trong ASEAN. Do đó, vào thời điểm xảy ra các cuộc khủng hoảng như tranh chấp Biển Đông, không có nhà lãnh đạo nào hướng dẫn các nước thành viên ASEAN hướng tới một lập trường thống nhất. Hơn nữa, thực tế rằng năng lực của tổ chức này trong tất cả các thước đo (phát triển kinh tế, sức mạnh chính trị, dân số) đều yếu hơn đáng kể so với Trung Quốc và rằng Trung Quốc là đối tác thương mại then chốt của ASEAN cũng là lý do căn bản giải thích tại sao ASEAN đã không giải quyết được tranh chấp Biển Đông.

Ngoài sự thiếu vắng ban lãnh đạo và các khả năng bất lợi, ASEAN cũng có những vấn đề cố hữu với cơ chế ra quyết định và cơ cấu tổ chức. ASEAN hoạt động một cách nghiêm ngặt theo sứ mệnh trong Hiến chương ASEAN, đòi hỏi phải “tôn trọng ý nghĩa quan trọng căn bản của tình hữu nghị và hợp tác, và các nguyên tắc về chủ quyền, sự bình đẳng, tính toàn vẹn lãnh thổ, không can thiệp, sự đồng thuận và thống nhất trong đa dạng”. Do đó, cơ chế ra quyết định của ASEAN được dựa trên sự tham vấn và đồng thuận, điều trên thực tế thường cản trở các nước thành viên ASEAN đạt được một thỏa thuận. Những ví dụ về việc ASEAN không có khả năng tìm thấy tiếng nói chung có thể được nhận ra trong việc họ không đưa ra được thông cáo chung cuối cùng sau hội nghị ASEAN năm 2012 và 2016.

Một điểm quan trọng khác là ASEAN đi theo mô hình quản lý xung đột. Điều đó có nghĩa rằng tổ chức này nhấn mạnh việc quản lý xung đột hơn là giải quyết xung đột. Khuôn khổ hợp tác của ASEAN với tư cách là một tổ chức an ninh được ghi thành nguyên tắc trong Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á, hiệp ước đưa ra hướng dẫn cách thức quản lý mối quan hệ giữa các nước ở Đông Nam Á. Tới năm 2010, 19 nước không thuộc khối ASEAN (gồm cả các bên tham gia then chốt như Trung Quốc, Ấn Độ và Mỹ) đã gia nhập hiệp ước này.

Hiệp ước nói như sau về các cuộc xung đột:

Trong trường hợp không đạt được giải pháp nào thông qua đàm phán trực tiếp, Hội đồng cấp cao sẽ công nhận tranh chấp hoặc tình huống này và sẽ khuyến nghị cho các bên trong tranh chấp biện pháp dàn xếp thích đáng như các cơ quan có khả năng, trung gian hòa giải, cuộc điều tra hoặc sự hòa giải. Tuy nhiên, Hội đồng cấp cao có thể đưa ra các cơ quan có khả năng của mình, hoặc theo thỏa thuận của các bên trong tranh chấp, tự mình tạo thành một ủy ban làm trung gian hòa giải, điều tra hoặc hòa giải. Khi được cho là cần thiết, Hội đồng cấp cao sẽ khuyến nghị các biện pháp thích đáng cho việc ngăn chặn tranh chấp hoặc tình hình trở nên xấu đi.

Trong bài viết này, Hội đồng cấp cao được đề cập như là cơ quan quan trọng chịu trách nhiệm quản lý và dàn xếp các xung đột. Quyền lực của Hội đồng cấp cao được ghi thành nguyên tắc trong Điều 14, nói rằng: “Để dàn xếp những tranh chấp thông qua các tiến trình khu vực, các nước ký kết sẽ thiết lập, như là một cơ quan có tính liên tục, Hội đồng cấp cao gồm có một đại diện cấp bộ trưởng từ mỗi nước ký kết để công nhận sự tồn tại của các tranh chấp hoặc các tình huống có khả năng gây rối loạn cho hòa bình và sự hài hòa khu vực”. Cụm từ “dàn xếp tranh chấp thông qua các tiến trình khu vực…” và “một Hội đồng cấp cao gồm một đại diện ở cấp bộ trưởng từ mỗi nước tham gia ký kết” nhấn mạnh một lần nữa bản chất chia rẽ vốn có của thẩm quyền ra quyết định và tiến trình hành chính quan liêu chậm chạp của việc ra quyết định, thậm chí là vào thời điểm xảy ra các cuộc tranh chấp và xung đột.

Không may thay, cơ chế dàn xếp xung đột của hiệp ước này thông qua Hội đồng cấp cao chưa bao giờ được áp dụng để giải quyết bất kỳ tranh chấp nào, kể cả tranh chấp Biển Đông, mặc dù hiệp ước này được cho là hiệu quả không chỉ đối với các nước thành viên ASEAN mà còn đối với các bên ký kết khác, kể cả Trung Quốc. Việc ASEAN không thể thiết lập và trao thẩm quyền cho Hội đồng cấp cao với tư cách là một Tòa trọng tài khu vực đã định hình hình thái dàn xếp xung đột thông qua thảo luận song phương hoặc dàn xếp bên thứ ba. Kết quả là, không có gì đáng ngạc nhiên khi Trung Quốc khăng khăng chỉ tiến hành thảo luận song phương với từng bên tuyên bố chủ quyền.

Như có thể thấy, tranh chấp Biển Đông là thử nghiệm quan trọng cho ASEAN do tranh chấp này đẩy tất cả các cuộc xung đột lợi ích ở mỗi cấp trong ba cấp lên tới đỉnh điểm, đặt tổ chức này trước quyết định nó sẽ tự sửa đổi và nâng cấp, hay sẽ đánh mất ảnh hưởng trung tâm của mình trong khu vực. Các nhân tố quốc tế là mối đe dọa bên ngoài đối với ASEAN trong khi các nhân tố cấp nhà nước và cấp tổ chức có thể được xếp vào loại các mối đe dọa bên trong. Kết quả là, ASEAN sẽ tập trung vào giải quyết các mối đe dọa nội bộ thay vì các mối đe dọa bên ngoài, điều mà tổ chức này hầu như không có quyền kiểm soát./.

Linh Tong là Biên tập viên về Đông Á của “Eurasia Diary” và trợ lý nghiên cứu tại Đại học ADA. Bài viết đăng trên trang “The Diplomat” (ngày 22/12).

Mỹ Anh (gt)