Quy chế pháp lý của các vùng biển và sự suy giảm các quyền tự do trên biển

Tóm tắt

Nguyên tắc tự do biển cả được khai sinh từ đầu thế kỷ XVII. Thuyết tự do biển cả (mare liberum) vẫn chiếm ưu thế và không bị thách thức cho đến tận thế kỷ 20. Trật tự biển cũ mà bốn Công ước năm 1958 đặt ra, vì nhiều lý do, đã sụp đổ và được thay thế bởi các quy định của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982. Trật tự hiện nay là sự cân bằng khéo léo giữa một bên là quyền của quốc gia ven biển và bên kia là quyền tự do của tất cả các quốc gia khác. Quyền tự do hàng hải tiếp tục là thành tố cơ bản của quyền tự do trên biển, tuy nhiên các quyền tự do này đang ngày càng suy giảm trong những năm gần đây.

Phần I. Giới thiệu

Trước khi đề cập đến quy chế pháp lý của các vùng biển và sự suy giảm các quyền tự do trên biển, tác giả muốn nêu một số ý giới thiệu khái quát liên quan đến chủ đề này.

Chúng ta cần nhớ rằng trước khi nhân loại vươn ra biển, quyền tự do trên không gian bao la này đã từng bị thách thức bởi sự thống trị đất liền. Một số nguyên tắc chính của luật biển được hình thành từ sự giằng co giữa hai trường phái đối lập - sau này còn được gọi là thuyết "tự do biển cả” (mare liberum) và "kiếm soát biển cả” (mare clausum). Thuyết "tự do biển cả" được xây dựng và củng cố vào năm 1609 bởi luật gia nổi tiếng gốc Hà Lan Hugo Grotius - người chịu ảnh hưởng của các nhà thần học Tây Ban Nha và có lẽ cả từ truyền thống xa xưa của Châu Á về quyền tự do không bị cản trở của tàu buôn và thương mại biển. Thuyết "kiểm soát biển cả" với quan điểm trái ngược được xây dựng bởi nhà lập pháp người Anh John Selden vào năm 1635. Trường phái “tự do biển cả” của Grotius dần chiếm được sự ủng hộ của số đông và trở thành một nguyên tắc của luật tập quán quốc tế.

Lợi thế vẫn nghiêng về thuyết "tự do biển cả" cho đến tận thế kỷ XX khi thuyết này bắt đầu bị thách thức. Nguyên nhân đến từ sự nhận thức ngày càng tăng về nguồn tài nguyên khổng lồ và tiềm năng kinh tế lớn lao của các vùng biển; lo ngại về những thiệt hại cho nguồn cá ven bờ do các đoàn đánh bắt xa bờ gây ra và nguy cơ ô nhiễm cũng như chất thải từ các tàu vận chuyển hàng hóa độc hại. Người ta dần bước vào một tiến trình chuyển đổi luật biển từ cái được gọi là "luật lưu chuyển" sang "luật về lãnh thổ và chiếm hữu". Trật tự trước đây của các vùng biển, như được quy định trong bốn Công ước Geneva năm 1958 và được phản ánh trong luật tập quán quốc tế, đã sụp đổ trước sức ép của ba nhân tố: tiến bộ khoa học kỹ thuật, sự thất bại của luật cũ trong việc giải quyết thỏa đáng quan ngại của các quốc gia ven biển trong sử dụng tài nguyên biển và sự thay đổi cơ cấu của cộng đồng quốc tế với ngày càng nhiều các quốc gia đang phát triển. Luật biển hiện đại được thể hiện  trong Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS)[1], tuy đã ghi nhận nhiều thay đổi đáng kể có lợi cho các quốc gia ven biển song vẫn cố gắng cân bằng khéo léo giữa quyền của các quốc gia ven biển và quyền tự do của tất cả các quốc gia khác, vì thế không sai khi gọi Công ước này là một "bản Hiến pháp của các đại dương"[2].

Phần II. Quy chế pháp lý của các vùng biển

UNCLOS được xây dựng dựa trên ba nguyên tắc: tự do biển cả, chủ quyền của các quốc gia ven biển và di sản chung của nhân loại. Nguyên tắc tự do biển cả nhằm mục đích đảm bảo duy trì các quyền sử dụng biển của tất cả các quốc gia trong các lĩnh vực: hàng hải, hàng không, đặt cáp ngầm và ống dẫn, xây dựng đảo nhân tạo, đánh bắt cá và nghiên cứu khoa học biển. Nguyên tắc chủ quyền của các quốc gia ven biển là căn cứ cho việc mở rộng quyền tài phán quốc gia ra các vùng biển. Và nguyên tắc di sản chung của nhân loại nhằm thúc đẩy các lợi ích chung của loài người cho thế hệ hôm nay và mai sau.

UNCLOS 1982 chia không gian biển thành vùng với mức độ khác nhau về quyền tài phán quốc gia - nội thủy, lãnh hải, vùng nước quần đảo, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa và các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia - bao gồm biển cả và "Vùng", tức đáy biển, đại dương vùng đất dưới đáy biển nằm ngoài ranh giới tài phán quốc gia. Nhóm thứ nhất còn có thể chia nhỏ thành các vùng biển thuộc chủ quyền quốc gia - bao gồm nội thủy, lãnh hải và vùng nước quần đảo và các vùng biển nơi quốc gia ven biển chỉ được hưởng quyền chủ quyền và quyền tài phán có giới hạn - bao gồm vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa.

Khi nhắc đến quy chế pháp của các vùng biển, câu hỏi đầu tiên cần giải quyết là làm sao xác định được giới hạn của chúng. Ranh giới ngoài của lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) đều được đo từ đường cơ sở, và vùng nước nằm phía trong đường cơ sở là nội thủy. UNCLOS phân biệt giữa đường cơ sở thông thường và đường cơ sở thẳng. Điều 5 quy định rằng, trừ khi được quy định khác bởi Công ước, "đường cơ sở thông thường dùng để tính chiều rộng lãnh hải là ngấn nước triều thấp nhất dọc bờ biển như được thể hiện trên hải đồ tỷ lệ lớn đã được quốc gia ven biển chính thức công nhận"[3]. Theo Điều 7 – điều khoản chủ yếu dựa trên phán quyết năm 1951 của Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) trong vụ Ngư trường Anh-Na Uy, một quốc gia ven biển được sử dụng đường cơ sở thẳng "ở nơi nào bờ biển bị khoét sâu và lồi lõm, hoặc nếu có một chuỗi đảo nằm sát ngay và chạy dọc bờ biển"[4]. Ngoài ra, còn có những quy định cụ thể về xác định đường cơ sở cho các vịnh, cửa sông, công trình cảng, bãi lúc chìm lúc nổi, đảo và đá.

Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng "tuyến các đường cơ sở thẳng không được đi chệch quá xa hướng chung của bờ biển, và các vùng biển ở bên trong các đường cơ sở này phải gắn với đất liền đủ đến mức được đặt dưới chế độ nội thủy"[5]. Mặc dù UNCLOS xem việc sử dụng đường cơ sở thẳng chỉ được giới hạn trong những hoàn cảnh địa lý bất thường và ICJ trong vụ Qatar-Bahrain năm 2001 đã tuyên bố một cách rõ ràng rằng phương pháp đường cơ sở thẳng phù hợp với Công ước "phải được áp dụng một cách hạn chế"[6], trên thực tế nhiều quốc gia đã vẽ đường này trên toàn bộ hoặc một phần bờ biển của mình. Hệ quả thực tế của việc áp dụng đường cơ sở thẳng này là vùng biển nơi quốc gia ven biển được hưởng các mức độ khác nhau của quyền tài phán quốc gia được nới rộng ra về hướng biển cả thay vì ngược lại và vùng biển nội thủy được hưởng cũng lớn hơn.

Quy chế pháp lý của nội thủy chủ yếu được dựa trên luật tập quán và điều ước song chưa được pháp điển hóa trong UNCLOS 1982 dù Công ước có đề cập đến vùng biển này trong một số điều khoản. Điều 8(2) của UNCLOS quy định rằng quyền qua lại vô hại cũng áp dụng với các vùng nước trước đó chưa phải nội thuỷ, nhưng trở thành nội thuỷ khi đường cơ sở thẳng được áp dụng. Không nghi ngờ gì về việc quốc gia có chủ quyền đầy đủ đối với nội thủy và các quốc gia khác không có quyền tiến hành các hoạt động biển trong những vùng biển này trừ khi được quy định cụ thể bởi luật tập quán hay điều ước. Quan điểm phổ biến hiện nay là luật tập quán quốc tế không cho tàu thuyền nước ngoài quyền tự do cập cảng. Ngoại trừ một ngoại lệ chung là các tàu gặp nạn sẽ có quyền tránh nạn trong cảng hoặc trong nội thủy của nước khác khác nhằm bảo vệ mạng sống con người. Quyền này đã được ghi nhận trong Thỏa thuận của Tổ chức Nông lương Quốc tế (FAO) năm 2009 về Các biện pháp của quốc gia có cảng biển nhằm ngăn chặn, cản trở và loại bỏ việc đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU)[7] và trong Quy định năm 2008 của Liên minh Châu Âu về việc đánh bắt cá IUU[8]. Trong vụ "ARA Libertad" giữa Argentina và Ghana năm 2012, Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) đã nêu rõ: “tàu chiến chỉ được hưởng quyền miễn trừ trong nội thủy "trên cơ sở phù hợp với luật quốc tế chung"[9].

Điều 3 của UNCLOS trao cho các quốc gia ven biển quyền thiết lập một vùng lãnh hải với chiều rộng tối đa 12 hải lý tính từ đường cơ sở. Trong giới hạn đó, về nguyên tắc các quốc gia ven biển được quyền tự do thực thi luật lệ và quy định việc sử dụng và khai thác tài nguyên. Tuy nhiên các luật và quy định đó không được áp dụng đối với việc thiết kế, xây dựng, vận hành và trang thiết bị của tàu thuyền nước ngoài, trừ các trường hợp phù hợp với các quy tắc và tiêu chuẩn được chấp nhận rộng rãi. Quyền "qua lại vô hại" trong lãnh hải - được định nghĩa là việc đi qua "không làm phương hại đến hòa bình, trật tự và an ninh của quốc gia ven biển"[10] - từ lâu đã được hình thành như một phần của luật tập quán quốc tế và đã được nhắc lại trong Điều 17 của UNCLOS và được áp dụng cho tàu thuyền của tất cả các quốc gia, dù là có biển hay không có biển. Tuy nhiên, quyền này không áp dụng cho hoạt động bay.

….

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.

Đại sứ. Tiến sỹ. Helmut Tuerk, nguyên Thẩm phán và Phó Chủ tịch Tòa án Luật Biển quốc tế, Áo. Bài viết được trình bày tại Hội thảo Các vấn đề Biển và Công ước Liên Hợp Quốc về  Luật biển (UCNLOS): Chia sẻ cách Tiếp cận của Châu Âu và Châu Á đối với Tranh chấp Lãnh Thổ do Học viện Ngoại giao tổ chức với sự hỗ trợ của Liên minh Châu Âu.