Carlyle A. Thayer, Giáo sư Danh dự, Đại học New South Wales, Học viện Quốc phòng Úc, Canberra

Lập luận chính của bài viết đó là ASEAN thúc đẩy vai trò trung tâm của mình trong các vấn đề an ninh tại Đông Nam Á chủ yếu bằng đối thoại và các biện pháp xây dựng lòng tin (CBMs)

Theo đó, ASEAN với tư cách là một tổ chức (khác với các quốc gia thành viên) sẽ không đứng về bên nào trong cạnh tranh chiến lược giữa Trung Quốc và Mỹ tại Biển Đông.

Bài viết được chia làm bốn phần. Phần 1 đánh giá ba khái niệm cơ bản được sử dụng khi bàn luận về tranh chấp biển và căng thẳng an ninh tại Biển Đông. Phần 2 đưa ra một cái nhìn tổng quan về các phương án quản lý căng thẳng tại Biển Đông. Phần 3 xem xét các biện pháp CBMs đã được đề xuất nhằm quản lý căng thẳng. Phần 4 đưa ra một số kết luận.

….

2. QUẢN LÝ CĂNG THẲNG TẠI BIỂN ĐÔNG

Căng thẳng tại Biển Đông là sản phẩm của những yêu sách và hành động từ phía Trung Quốc cũng như các quốc gia ven biển, Philippines và Việt Nam. Hai năm qua, căng thẳng gia tăng tại Biển Đông chủ yếu là bởi hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng của Trung Quốc trên các đảo nhân tạo tại Quần đảo Trường Sa và vòng xoáy ăn-miếng-trả-miếng tạo nên bởi chương trình FONOPs của Mỹ và phản ứng của Trung Quốc. Những căng thẳng này chỉ có thể được quản lý bởi hai quốc gia trên thông qua đối thoại song phương, đặc biệt là kênh thảo luận giữa giới quân sự hai nước.

Tại thời điểm của bài viết, việc Toà Trọng tài của Liên Hợp Quốc ra phán quyết về vụ Philippines kiện Trung Quốc chắc chắn tạo ra nguồn gốc căng thẳng mới. Trung Quốc đã từ chối tham gia trực tiếp vào tiến trình tố tụng của Toà Trọng tài và trong năm nay, họ đã bắt đầu một chiến dịch nhằm bác bỏ địa vị pháp lý của Toà Trọng tài.

Theo luật quốc tế, quyết định của Toà Trọng tài cần phải được thực thi ngay lập tức và các bên không được quyền kháng cáo. Toà Trọng tài không có quyền hành để thực thi.

Điều dường như chắc chắn đó là Philippines sẽ chấp nhận phán quyết của Toà Trọng tài - dù họ có thắng, thua hay là hoà. Trung Quốc sẽ tổ chức một chiến dịch tuyên truyền rầm rộ ở tầm quốc tế nhằm phản bác thẩm quyền của Toà trong việc đưa ra phán quyết đi ngược lại với lợi ích của Trung Quốc.

Mỹ và các thành viên khác của cộng đồng quốc tế sẽ khởi động động một chiến dịch chính trị-ngoại giao nhằm ủng hộ quyết định của Toà và tạo sức ép buộc Trung Quốc phải chấp nhận các kết luận của Toà. Kết quả là, căng thẳng nhiều khả năng sẽ gia tăng.

ASEAN, với chủ trương ủng hộ cho một giải pháp hoà bình cho tranh chấp biển dựa trên luật quốc tế, bao gồm cả UNCLOS, sẽ bám vào lập trường rằng tất cả tranh chấp phải được giải quyết mà không được dùng đến đe doạ hay sử dụng vũ lực và phải dựa trên luật pháp quốc tế. Vai trò trung tâm của ASEAN trong vấn đề này có rất quan trọng đối với hoà bình và an ninh khu vực bởi Mỹ và Trung Quốc rõ ràng là không có lợi ích gì trong việc phản đối một ASEAN thống nhất. Các thành viên ASEAN đã có sự đồng thuận về tầm quan trọng của vai trò trung tâm của ASEAN như thấy trong chính sách ra tuyên bố của họ. Trung Quốc thì lại ủng hộ cách tiếp cận kép trong việc giải quyết tranh chấp lãnh thổ.

Kênh thứ nhất bao gồm đối thoại giữa các bên trực tiếp liên quan, còn kênh thứ hai sẽ tạo điều kiện giúp thúc đẩy ASEAN và Trung Quốc cùng quản lý các vấn đề an ninh tại Biển Đông. Tuy nhiên, trên thực tế, Trung Quốc cũng không bỏ qua cơ hội tận dụng sự bất đồng trong ASEAN nhằm ngăn chặn bất kỳ sáng kiến hay chính sách nào đi ngược lại lợi ích của Bắc Kinh.

Nhìn chung, các thành viên ASEAN nhất trí rằng việc để tranh chấp tại Biển Đông trở thành tuyến đầu cho cạnh tranh chiến lược Mỹ và Trung Quốc là điều không nằm trong lợi ích chung của họ.

Mỹ, các đồng minh của họ và các đối tác đồng lý tưởng cần phải phối hợp một cách tốt hơn nữa trong các chương trình ngoại giao đa phương nhằm tăng cường hỗ trợ nâng cao năng lực nhận thức về các vấn đề trên biển và xây dựng năng lực cho lực lượng chấp pháp của các nước có yêu sách thuộc ASEAN. Đây phải được coi là ưu tiên hàng đầu trong các cuộc họp bộ trưởng song phương thường niên cũng như tại các buổi họp ba bên và các diễn đàn bốn bên. Cùng với đó, các đối tác của ASEAN có đồng lý tưởng  (Úc, Ấn Độ, Nhật, Hàn Quốc, Niu Di-lân và Mỹ) cần phải chung tay xây dựng một chiến lược chính trị-ngoại giao nhằm ủng hộ tính trung tâm của ASEAN trong các tổ chức mà ASEAN có vai trò trung tâm như Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á (East Asia Summit), diễn đàn mà Trung Quốc thường tìm cách giới hạn chương trình nghị sự và loại trừ vấn đề an ninh biển.

ASEAN có áp dụng một số cơ chế nhằm quản lý quan hệ với Trung Quốc và các đối tác đối thoại khác. Ví dụ, năm nay Singapore đang đóng vai trò quan trọng là quốc gia điều phối cho quan hệ ASEAN - Trung Quốc.

ASEAN cũng tổ chức các hội nghị cấp cao một cách thường xuyên với Trung Quốc và Mỹ. Và ASEAN có một số cơ chế đa phương nhằm quản lý quan hệ với Trung Quốc, Mỹ và các cường quốc khác: Diễn đàn Khu vực ASEAN (ASEAN Regional Forum), ADMM mở rộng, Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á Mở rộng. Việc ra quyết định ở mỗi thể chế này dựa vào phương thức đối thoại 'kiểu ASEAN', tính toàn diện, đồng thuận và với tốc độ mà tất cả các bên đều thoải mái. Do đó, ASEAN đã không thành công trong việc giải quyết các căng thẳng an ninh tại Đông Nam Á có liên quan tới các quốc gia ngoài khu vực.

Sẽ rất hữu ích cho chúng ta khi so sánh ngôn từ về vấn đề Biển Đông trong năm tuyên bố: những tuyên bố sau Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN và Trung Quốc lần thứ 18 (21/11/2015), Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN và Mỹ lần thứ 3 (21/11/2015) và Hội nghị Cấp cao Đặc biệt ASEAN-Mỹ tại Sunnylands (15-16/2/2016), và các tuyên bố sau Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á lần thứ 10 (22/11/2015), hội nghị mà cả Mỹ và Trung Quốc đều tham dự, và gần đây nhất là Hội nghị Hẹp Ngoại trưởng ASEAN năm 2016 tại Viêng Chăn (27/2/2016). Những tuyên bố này đều cho thấy sự hội tụ về nguyên tắc xử lý và giải quyết tranh chấp giữa một bên là ASEAN và bên còn lại là Trung Quốc và Mỹ. Trong hai năm qua, ASEAN đã dùng những ngôn từ mạnh mẽ hơn trong vấn đề Biển Đông để thể hiện sự thất vọng của khối đối với tốc độ chậm chạp trong việc thực thi các điều khoản của DOC và việc soạn thảo văn bản cuối cùng cho Bộ Quy tắc Ứng xử trên Biển Đông (Code of Conduct - COC).

Các Tuyên bố Chủ tịch sau các hội nghị thượng đỉnh của ASEAN với lần lượt Trung Quốc và Mỹ đều nhất trí khẳng định: tầm quan trọng của hoà bình, an ninh và ổn định tại khu vực; tự do hàng hải và hàng không; thực thi DOC và sớm ký kết COC; kiềm chế; không đe doạ và sử dụng vũ lực; giải quyết hoà bình tranh chấp; và luật pháp quốc tế, bao gồm cả UNCLOS.

Tuyên bố Chủ tịch sau Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN-Trung Quốc (11/2015) có bao gồm hai vấn đề không được đề cập trong các tuyên bố chung khác - đề cập tới tầm quan trọng của sự tin tưởng và tin cậy lẫn nhau (được lấy từ DOC) và 'tham vấn và đàm phán hữu nghị' (cụm từ mà Trung Quốc ưu tiên).[1] Trong khi đó, Tuyên bố Chủ tịch sau Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN-Mỹ (11/2015) chỉ bao gồm một điểm không được đề cập trong các tuyên bố khác - đề cập tới các thực tiễn của Tổ chức Hàng hải Quốc tế và Hàng không Dân dụng Quốc tế.[2]

Việc Mỹ đưa điểm này vào tuyên bố cho thấy nước này lo ngại về những gì mà họ coi là cách hành xử thiếu an toàn và thiếu chuyên nghiệp của các tàu và máy bay chiến đấu Trung Quốc hoạt động ở khoảng cách gần với các tàu và máy bay chiến đấu của Mỹ.

Tuy nhiên, tuyên bố chung sau Hội nghị Cấp cao Đặc biệt ASEAN-Mỹ tại Sunnylands (2/2016) lại bao gồm sáu điểm không được đề cập trong các tuyên bố của ASEAN hay các tuyên bố được đưa ra sau các hội nghị thượng đỉnh của ASEAN với Trung Quốc hay với Mỹ trước đây. Những điểm này bao gồm: an ninh và an toàn biển; tôn trọng đầy đủ các tiến trình ngoại giao và pháp lý; những cách sử dụng biển hợp pháp khác; việc giao thương trên biển hợp pháp, không bị cản trở; phi quân sự hoá; và nhất trí giải quyết các thách thức chung trong các vấn đề trên biển.[3] Những điểm này cho thấy các quan tâm chính sách của Mỹ, như việc ủng hộ vụ kiện pháp lý mà Philippines kiện Trung Quốc (tôn trọng đầy đủ các tiến trình ngoại giao và pháp lý), và chúng chỉ dừng ở mức chung chung đủ để ASEAN yên tâm rằng họ không làm mất mặt Trung Quốc.

Tuyên bố gần đây nhất của ASEAN về Biển Đông được đưa ra sau Hội nghị Hẹp Ngoại trưởng, tại Viêng Chăn, Lào ngày 27/2/106. Tuyên bố này kết hợp hai vấn đề được thông qua tại Hội nghị Thượng đỉnh tại Sunnylands: tôn trọng đầy đủ tiến trình ngoại giao và pháp lý, và phi quân sự hoá. Hội nghị Hẹp Ngoại trưởng cũng kêu gọi 'xây dựng nhanh chóng COC... và những tiến triển thực chất của COC'. Sự kết hợp của những vấn đề này cho thấy sự hội tụ giữa ASEAN và Mỹ và sự thất vọng của ASEAN về tốc độ chậm chạp trong việc đi tới thoả thuận về COC với Trung Quốc.

Đáng chú ý hơn, Hội nghị Hẹp Ngoại trưởng của ASEAN tháng 2/2016 đã dùng những ngôn từ mạnh mẽ hơn so với những tuyên bố trước đó của ASEAN. Ví dụ, tuyên bố sau Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á lần thứ 10 vào tháng 11/2015 có đoạn:

Chúng tôi ghi nhận quan ngại sâu sắc của một vài lãnh đạo về những diễn biến hiện nay tại khu vực, chính điều này đã dẫn đến sự xói mòn lòng tin giữa các bên, và có thể làm phương hại đến hoà bình, an ninh và ổn định tại khu vực.[4]

Tuyên bố được đưa ra sau Hội nghị Hẹp Ngoại trưởng của ASEAN tháng 2/2016 sáu tuần sau đó đã dùng những ngôn từ mạnh mẽ hơn. Bây giờ, những quan ngại sâu sắc của 'một vài lãnh đạo' đã trở thành những quan ngại của tất cả:

Các Bộ trưởng vẫn còn quan ngại sâu sắc về những diễn biến trong thời gian gần đây và hiện tại đang diễn ra, và ghi nhận quan ngại của một vài Bộ trưởng về hoạt động cải tạo đất và leo thang hoạt động tại khu vực, chính điều này đã làm xói mòn lòng tin, gia tăng căng thẳng và có thể làm phương hại đến hoà bình, an ninh và ổn định tại khu vực.[5]

Tuyên bố được đưa ra sau Hội nghị Hẹp Ngoại trưởng phản ánh sự đồng thuận vừa mới đây của 10 quốc gia thành viên rằng họ cùng chung mối lo ngại sâu sắc về những hành động gần đây của Trung Quốc - mà không chỉ đích danh Trung Quốc.

Điều này một lần nữa chứng tỏ ASEAN đang dùng những ngôn từ mạnh mẽ hơn bởi họ đã quá thất vọng về tốc độ chậm chạp trong quá trình tham vấn với Trung Quốc về DOC và COC.

3. XÂY DỰNG LÒNG TIN (CONFIDENCE-BUILDING MEASURES - CBMS)

Khi ASEAN lần đầu tổ chức Diễn Đàn Khu vực ASEAN - ARF vào năm 1994-95, đây là bước đi chính thức đầu tiên của khối nhằm giải quyết các vấn đề an ninh và quốc phòng. Họ đã thông qua Tài liệu Khái niệm (Concept Paper) dựa trên ba bước: xây dựng lòng tin, ngoại giao phòng ngừa, và giải quyết xung đột (đã được đổi thành bản chi tiết hơn đề cập các cách tiếp cận để giải quyết xung đột). Sau đó, ASEAN nhất trí rằng các quốc gia có thể đồng thời tiến hành các biện pháp xây dựng lòng tin và ngoại giao phòng ngừa. Nói cách khác, việc thúc đẩy các biện pháp xây dựng lòng tin đã trở thành cách thức mà ASEAN tiếp cận các vấn đề an ninh. Do đó, không có gì ngạc nhiên khi ASEAN và Trung Quốc lồng ghép các CBMs vào tuyên bố chung năm 2002:

Các bên cam kết sẽ tìm cách để tiến hành xây dựng lòng tin và sự tin cậy lẫn nhau phù hợp với ... [Hiến chương Liên Hợp Quốc, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN, Năm nguyên tắc cùng chung sống hoà bình, và các nguyên tắc luật quốc tế được thừa nhận rộng rãi khác...[6]

….

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.

Carlyle A. Thayer, Giáo sư Danh dự, Đại học New South Wales, Học viện Quốc phòng Úc, Canberra. Bài viết được đăng trên Đại học Quốc gia Úc (ANU).

Quang Tiệp (dịch)

Bài dịch thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.


[1] Chairman’s Statement of the 18th ASEAN-China Summit, Kuala Lumpur, ngày 21/11/2015, http://www.miti.gov.my/miti/resources/ Chairmans_Statement_of_the_18th_ASEAN-China_Summit.pdf.

[2] Chairman’s Statement of the 3rd ASEAN-United States Summit, Kuala Lumpur, ngày 21/11/2015; http://www.asean.org/ storage/2015/12/Final-Chairmans-Statement-of-3rd-ASEAN-US- Summit.pdf.

[3] Joint Statement of the U.S.-ASEAN Special Leaders’ Summit: Sunnylands Declaration, ngày 15-16/2/2016, Office of the Press Secretary, The White House; https://www.whitehouse.gov/the-press- office/2016/02/16/joint-statement-us-asean-special-leaders-summit- sunnylands-declaration.

[4] Chairman’s Statement of the 10th East Asia Summit, Kuala Lumpur, ngày 22/11/2015; http://www.asean.org/storage/2015/12/ Chairmans-Statement-of-the-10th-East-Asia-Summit-Final-25-Nov. pdf.

[5] Press Statement by the Chairman of the ASEAN Foreign Ministers Retreat, Vientiane, ngày 27/2/2016; http://www.asean.org/ storage/2016/02/Press-Statement-by-the-Chairman-of-the-ASEAN- Foreign-Ministers27-Retreat_ENG_FINAL-as-of-27.pdf.

[6] Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea (ngày 4/11/2002); http://www.asean.org/?static_post=declaration-on- the-conduct-of-parties-in-the-south-china-sea-2.