Peter A. Dutton, Những rạn nứt trong nền tàng toàn cầu: Luật pháp quốc tế và sự bất ổn tại Biển Đông

Trung Quốc đang đòi hỏi lợi ích của mình theo những cách thức mà có thể đe dọa đến những quy tắc nền tảng đang kiểm soát những lợi ích hàng hải chung toàn cầu. Xu hướng này được minh chứng rõ nét nhất tại Biển Đông, nơi những chính sách và hành động của Trung Quốc đang thách thức đến an ninh và sự ổn định tại đây.

Trung Quốc đang thách thức những quy tắc này theo hai cách. Thứ nhất, nước này đang thách thức đến những điều khoản đã được thiết lập của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS), cho phép các quốc gia tuyên bố Vùng Đặc quyền Kinh tế (EEZ) và thềm lục địa. Thay vào đó, Trung Quốc xác định các quyền tài phán trên biển của mình dựa vào một “đường chín đoạn” mang tính lịch sử, thay vì dựa vào EEZ và thềm lục địa,[1] Quan điểm này liên quan đến cách mà các quốc gia có thể yêu sách một cách hợp pháp các quyền tài nguyên trên biển một cách hợp pháp ngày càng tăng, gây ra xung đột với các nước láng giềng tại Biển Đông.

Thứ hai, Trung Quốc đang thách thức các quyền của hải quân các nước khác trong việc tiến hành các hoạt động, tập trận và thu thập tình báo trong những vùng EEZ của các nước khác. Mặc dù Trung Quốc có lợi ích căn bản đối với trật tự hiện tại, nhưng quan điểm của Bắc Kinh đối với một số quy tắc chính về kiểm soát những hoạt động quân sự trên hệ thống toàn cầu lại có sự khác biệt đối với những quan điểm của Mỹ và các quốc gia khác có quan điểm giống Mỹ. Những hoạt động như vậy của Trung Quốc vừa tạo ra sự bất ổn tại Biển Đông, vừa làm xói mòn những quy tắc luật pháp quốc tế được tạo ra nhằm ngăn chặn sự bất ổn quốc tế và xung đột vũ trang.

Thách thức mà Trung Quốc tạo ra đối với những quy tắc hàng hải hiện tại đang gây ra những rạn nứt đối với hệ thống trật tự toàn cầu mà các nước đã thiết lập sau hai cuộc chiến tranh thế giới nhằm thúc đẩy hòa bình và thịnh vượng. Trong hàng thập kỷ qua, trật tự đó cho phép việc tiếp cận đến những thị trường hàng hóa, nguồn tài nguyên và thương mại, cũng như những cơ chế giải quyết tranh chấp một cách hòa bình. Châu Á, đặc biệt là Đông Á, đã có được những lợi ích vô cùng to lớn từ hệ thống trật tự này. Cụ thể là về kinh tế, Trung Quốc xếp thứ hai, Nhật Bản thứ ba, Hàn Quốc thứ 12, Indonesia thứ 15 và Đài Loan thứ 19 trên thế giới.[2] Mặc dù những rạn nứt trong trật tự hiện tại cho đến giờ vẫn chỉ là những rạn nứt nhỏ ban đầu, nhưng vẫn cần thiết phải có sự lãnh đạo hiệu quả và liên tục của Mỹ để kiềm chế những thách thức mà Trung Quốc tạo ra và củng cố vững chắc đối với nền tảng của trật tự toàn cầu hiện nay.

Ba Trụ cột của Toàn cầu hóa Hiện đại

Quyền tiếp cận các nguồn tài nguyên và thương mại tự do và dựa vào thị trường là một trong những trụ cột của toàn cầu hóa hiện đại. Đó là sự khác biệt chính so với toàn cầu hóa cách đây một thế kỷ và là một yếu tố duy trì ổn định và cho phép tất cả các quốc gia dựa vào đó để tiếp cận những phương thức cho tăng trưởng và phát triển. Đặc biệt, hệ thống này là nhân tố quan trọng nhất tạo ra sự tăng trưởng cho nền kinh tế Trung Quốc. Không giống như Nhật Bản, Đức, là các quốc gia vào thời kỳ đầu thế kỷ trước đã gặp phải sự cô lập từ những cường quốc thực dân – những nước không chịu nhượng bộ đối với những nguồn tài nguyên mà hai quốc gia này cần cho sự phát triển sức mạnh và sự giàu có, Trung Quốc có thể cạnh tranh tìm kiếm nguồn tài nguyên ở một vị thế bình đẳng hợp lý với các cường quốc hiện tại. Trung Quốc được hưởng lợi lớn từ thực tế là nước này không cần phải phá vỡ hệ thống này khi tham gia vào đó. Trong một chừng mực nào đó, có thể nói thế kỉ 20 có sự kết thúc cũng gần tương tự như cái cách mà nó bắt đầu. Theo Alan Taylor, năm 1911, “thị trường vốn toàn cầu có ấn tượng ở mực độ hội nhập…giống như ngày nay”.[3] Đầu tư nước ngoài tính theo tỷ lệ phần trăm tổng sản phẩm quốc nội toàn cầu (GDP) tăng trưởng ổn định từ 1870 đến 1914, giảm mạnh từ 1914 đến những năm 1980 do hai cuộc chiến tranh thế giới và Chiến tranh lạnh ngay sau đó, và sau đó lại tăng trưởng nhanh trong hai thập kỷ cuối thế kỷ 20.[4] Tương tự, thương mại thế giới tính theo tỷ lệ phần trăm GDP toàn cầu là 10% năm 1870, tăng 21% vào năm 1914, giảm xuống còn  9% vào năm 1938 và tăng lên 27 % vào năm 1992.[5]

Tuy nhiên, có những khác biệt chính mang tính cấu trúc giữa toàn cầu hóa của năm 1991 và toàn cầu hóa ngày nay. Năm 1991, những đế quốc rộng lớn đã thống trị trên toàn cầu, đặc biệt là lục địa Á – Âu và châu Phi và các vùng ngoại biên những đế quốc này. Đế quốc Anh và những thuộc địa của nước này bao gồm Vương quốc Liên hiệp Anh; Canada; Úc; New Zealand; Nam Phi; tiểu lục địa Ấn Độ; những phần lớn phía đông, tây và nam châu Phi; Malaysia; những phần phía Nam Mỹ; Trung Mỹ và quần đảo Caribe; Hồng Công và những nhượng địa khác của Trung Quốc; và rất nhiều hòn đảo nằm phân tán rộng khắp toàn cầu. Tổng cộng, Đế quốc Anh đã kiểm soát xấp xỉ 25% lãnh thổ và dân số thế giới, và do đó cũng kiểm soát luôn phần thị trường và nguồn tài nguyên chính của thế giới. Tương tự, Pháp kiểm soát Đông Dương, Madagasca và những hòn đảo khác tại Ấn Độ Dương và xấp xỉ 1/3 châu Phi. Nga kiểm soát trung tâm Âu – Á với xấp xỉ 20% lãnh thổ thế giới, Hà Lan, Bồ Đào Nha, Đức và Italia tất cả đều trực tiếp kiểm soát những vùng lãnh thổ bên ngoài và nguồn tài nguyên và thị trường của họ.

Năm 1911, chi có 45 quốc gia hoàn toàn độc lập, trong đó 21 quốc gia tại Bắc và Nam Mỹ, chiếm tổng số gần 47%.[6]  Do đó, chỉ với 24 quốc gia còn lại nhưng đã nắm quyền kiểm soát toàn bộ châu Âu, châu Phi, nhiều phần của châu Á, những quần đảo ở châu Á, Úc và châu Đại Dương, cũng như dân số và nguồn tài nguyên của vùng lãnh thổ rộng lớn này. Trung Quốc, mặc dù trên danh nghĩa độc lập nhưng thực tế thì không phải vậy. Cuối năm 1911, một trong những tàn dư cuối cùng của triều đại nhà Thanh một thời hùng mạnh đã sụp đổ, và một nước cộng hòa yếu ớt chỉ mới bắt đầu hình thành từ đống tro tàn. Tại nhiều khu vực, đặc biệt là dọc theo bờ biển, sự ổn định được duy trì không chỉ bởi các chính quyền bản địa mà còn nhờ bởi tám quốc gia bên ngoài tại những phần đất nhượng của Trung Quốc.[7] Trái lại, vào 2011, có 197 quốc gia độc lập trên toàn thế giới.[8]

Do vậy, sự khác biệt chính giữa 1911 và 2011 là sự phân tán rộng lớn hơn về quyền lực chính trị cho phép dân cư bản địa có được nhiều sự tiếp cận thị trường hàng hóa và nguồn tài nguyên hơn. Mặc dù những điều kiện chính trị cục bộ chắc chắn sẽ tạo ra nhiều cách tiếp cận thị trường cho  người bản địa, và cả quyền kiểm soát của họ đối với lợi ích từ những nguồn tài nguyên địa phương hơn, tuy nhiên số lượng quốc gia tham gia vào hệ thống thương mại toàn cầu tăng lên cũng góp phần khuyến khích những nguyên tắc thị trường và cạnh tranh nói chung.

Trụ cột thứ hai của toàn cầu hóa hiện đại là sự phát triển của những thể chế quốc tế khuyến khích sự ổn định về chính trị, kinh tế và quân đội, cho phép các quốc gia tiếp cận một cách chủ động  các nguồn tài nguyên và thị trường. Năm 1911, Công ước Hague (Lahay – ND) – một bộ các  hiệp định rất hạn chế tập trung vào việc tiến hành chiến tranh –  là những hiệp định quốc tế duy nhất lúc đó để ngỏ cho tất cả quốc gia. Tại thời điểm đó, các hiệp định này mới tồn tại được khoảng một thập kỷ, và một số còn chưa bao giờ được chấp nhận rộng rãi. Các văn kiện này thiết lập nên một định chế thường trực quốc tế duy nhất trên thế giới, tòa Trọng tài Thường trực, và tòa này chỉ mới bắt đầu hoạt động khi Chiến tranh thế giới I xảy ra khiến cho các phong trào hợp tác quốc tế bị đình trệ. Mục đích dự định của tòa án là giúp đỡ các quốc gia trong việc phân xử  những tranh chấp, nhưng mục đích đó đã không được thừa nhận rộng rãi trong những năm đầu và ít được biết đến. Một phần là vì có rất ít các quy chuẩn cũng như các luật lệ quốc tế được chấp nhận rộng rãi vào năm 1911 để cho cơ quan này có thể áp dụng. Do đó, sự tích lũy sức mạnh quốc gia, đặc biệt là sức mạnh quân sự là cách cơ bản để các nước đạt được sự thịnh vượng. Vì một lượng nhỏ quốc gia kiểm soát những thị trường, nguồn tài nguyên và lãnh thổ giàu có trong hệ thống thuộc địa, do vậy những lãnh đạo của những quốc gia này ở vào vị thế rất thuận lợi để phát triển sức mạnh quân sự và có thể ngăn chặn một cách hiệu quả những quốc gia đang trỗi dậy để đạt được sức mạnh tương tự. Do vậy, để phát triển, những cường quốc đang trỗi dậy thường không có sự lựa chọn nào khác ngoài việc phá vỡ hệ thống hiện hành bằng quân sự. Do đó, những quy tắc và luật pháp về việc cấm sử dụng vũ lực được hình thành một cách chậm chạp.

Ngay cả khi những quy tắc này bắt đầu thống nhất, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới I, những cường quốc trỗi dậy ở giai đoạn sau cũng không chấp nhận những quy tắc này. Họ nhìn nhận những quy tắc phát triển đó là sự kiềm chế do những cường quốc lúc đó - như Anh và Pháp - đưa ra, để duy trì sự cai trị thế giới của mình. Và do đó các nước này ngăn cản những cường quốc trỗi dậy, như Đức và Nhật Bản, nhằm duy trì được sức mạnh, quyền lực và sự ảnh hưởng của mình. Những thể chế, luật lệ và quy tắc ngày nay được hình thành sau Chiến tranh thế giới II nhằm kiểm soát những thay đổi về sức mạnh kinh tế mà không cần phải sử dụng tới chiến tranh. Những cấu trúc thể chế quốc tế rộng rãi và luật quốc tế tiến bộ ngày nay đưa ra một cấu trúc mang tính quy chuẩn mạnh mẽ nhằm hỗ trợ cho việc tiếp cận của các nền kinh tế thị trường tới các nguồn tài nguyên, độc lập của các quốc gia lãnh thổ, bảo vệ những quốc gia này trước sự xâm lược và sự tự do thương mại hàng hóa toàn cầu.

Trụ cột thứ ba của toàn cầu hóa là sự ổn định về những lợi ích chung toàn cầu (khía cạnh này sẽ được tập trung phân tích trong phần còn lại của chương này). Nền tảng sự ổn định của những lợi ích chung toàn cầu bao gồm hai nhân tố chính. Thứ nhất là sự tự do tiếp cận đối với sức mạnh biển nhằm đảm bảo thương mại và bảo vệ chủ quyền của các quốc gia. Cần lưu ý rằng, sức mạnh biển bao gồm cả cường quốc hải quân và những lực lượng thực thi pháp luật trên biển của các quốc gia duyên hải, như lực lượng phòng vệ biển. Thứ hai, khuôn khổ tài phán tài nguyên quy định những quyền chủ quyền đối với tài nguyên biển tại những khu vực địa lý được quy định rõ của biển trong khi vẫn duy trì được tự do tiếp cận theo luật quốc tế và sử dụng đối với hầu hết các hoạt động phi kinh tế liên quan khác.

Kiểm soát những lợi ích hàng hải chung.

Trong những lợi ích hàng hải chung, lực lượng hải quân tạo ra sự ổn định trên biển cho phép sự vận hành thích hợp trong hệ thống toàn cầu và đưa đến lợi ích kinh tế cho các quốc gia. Lực lượng hải quân dựa vào những quyền tổng quát sự về tiếp cận những đại dương trên thế giới nhằm đảm bảo an ninh toàn cầu trước những xung đột giữa các quốc gia; những sự tiếp cận như vậy cho phép các quốc gia răn đe và ngăn chặn những quốc gia khác theo đuổi chính sách hung hăng. Hiến chương Liên Hợp Quốc đã rất coi trọng những khái niệm này ngay trong lời mở đầu, tuyên bố rằng Liên Hợp Quốc đã được thiết lập “…để liên kết sức mạnh nhằm duy trì an ninh và hòa bình thế giới, và để đảm bảo rằng - bằng việc chấp nhận những nguyên tắc và việc thiết lập những biện pháp - lực lượng được vũ trang sẽ không được sử dụng, gìn giữ lợi ích chung.”[9]

Ngoài việc gìn giữ hòa bình giữa các quốc gia, lực lượng hải quân cũng thực hiện vai trò giống như lực lượng cảnh sát. Trong một vài tình huống cụ thể, lực lượng hải quân có thể thực hiện quyền tài phán nhằm ngăn chặn những hoạt động tội phạm trên biển, ví dụ như cướp biển hay buôn người. Vai trò cảnh sát của hải quân cũng có thể hỗ trợ những lực lượng thực thi luật pháp hợp pháp quốc gia đối với những tàu thuộc quốc gia mình và với trường hợp các nước ven biển thì đó là quyền trong vùng biển của họ bằng việc thực hiện quyền tài phán thay mặt khi được yêu cầu. Theo đó, lực lượng hải quân thực hiện một cách có hiệu quả hoạt động ngăn chặn buôn ma túy bất hợp pháp; khủng bố xuyên quốc gia; sự gia tăng vũ khí thông thường và phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt, những mầm mống, các thành tố và hệ thống vận chuyển của sự gia tăng này. Điều này một phần đáp ứng lời kêu gọi của Hiến chương Liên Hợp Quốc “thực hiện khoan dung và chung sống hòa bình với quốc gia khác như những láng giềng tốt, và …sử dụng thể chế quốc tế cho việc thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội cho tất cả mọi người.”[10]

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây

Peter Dutton

Nguyễn Việt (dịch)

Quang Hưng (hiệu đính)

Bản dịch chương IV: Cracks in the Global Foundation: International Law and Instability in the South China Sea trong báo cáo: Cooperation from Strenth: The United States, China and the South China Sea của Trung tâm An ninh mới (CNAS) của Mỹ.