Những thăng trầm của cơ chế giải quyết tranh chấp theo UNCLOS

Tóm tắt

Vụ kiện trọng tài Biển Đông đặt ra vấn đề về khả năng áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp được quy định trong Phần XV của Công ước Luật biển (UNCLOS). Bài viết này sẽ xem xét phạm vi và các hạn chế trong việc giải thích cơ chế giải quyết tranh, đặc biệt là trong Vụ kiện ra Tòa Trọng tài về Biển Đông. Nghiên cứu sẽ đặt ra câu hỏi về phạm vi của cơ chế giải quyết tranh chấp theo phần XV của UNCLOS và hiệu quả của việc giải quyết các tranh chấp ở Biển Đông.

Từ khóa: Biển Đông -  thẩm quyền - giải quyết tranh chấp - UNCLOS

Giới thiệu

Việc giải thích và áp dụng luật quốc tế thường dễ dàng khi có kỳ vọng chung  về cách hành xử nào là phù hợp với một chuẩn mực cụ thể. Đôi khi chúng ta nhận thấy có hơn một quy chuẩn có liên quan đến một trường hợp thực tế và cần phải lựa chọn xem các quy phạm đó có được diễn giải và áp dụng đúng đắn trong bối cảnh đó không? Liệu cách diễn giải này có cơ sở vững chắc hơn cách diễn giải kia không? Có phải chúng ta đang lựa chọn giữa hai điều khác biệt hoặc đơn giản chỉ cùng một điều nhưng được diễn giải khác nhau không? Chúng ta giải thích cho lựa chọn đó như thế nào và hậu quả của lựa chọn đó là gì? Vụ kiện trọng tài Biển Đông đặt ra những câu hỏi như vậy khi chúng ta xem xét vai trò của cơ chế giải quyết tranh chấp được quy định trong UNCLOS.[1] Bài viết xem xét việc cơ chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS đã được diễn giải và áp dụng như thế nào trong một số phán quyết, đặc biệt trong vụ kiện Biển Đông,[2] và đặt câu hỏi rằng chúng ta có nên "kết thúc mọi tranh cãi" hay không.

Mục đích của bài nghiên cứu là đánh giá những thăng trầm trong cơ chế giải quyết tranh chấp được quy định trong Phần XV của UNCLOS. Khi chúng ta bàn về thăng trầm của cuộc sống, ta có thể nghĩ tới những sự kiện không vui hoặc thiếu may mắn. Nhưng thăng trầm cũng có thể hiểu là những thay đổi, không nhất thiết là tích cực hay tiêu cực, điều quan trọng nhất là phải có sự dịch chuyển. Cách diễn giải các điều khoản trong Phần XV đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện quy chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS. Trong các phán quyết hiện nay, chúng ta có thể thấy rõ phạm vi của các cơ chế giải quyết tranh chấp. Việc diễn giải các quy định này một cách hẹp hay rộng tác động đến cách thức các quốc gia lựa chọn giải quyết tranh chấp biển trong tương lai.

Trong khuôn khổ của bài nghiên cứu này, chúng ta cần lưu ý Phần XV của UNCLOS chia thành 3 mục. Mục 1 quy định các nghĩa vụ chung để giải quyết tranh chấp một cách hòa bình và trù liệu các thủ tục giải quyết tranh chấp phù hợp và có thể được các quốc gia sử dụng. Mục 2 quy định việc lựa chọn các thủ tục bắt buộc đi kèm với các phán quyết bắt buộc và đề ra các khía cạnh chính của việc sử dụng biện pháp trọng tài hay tòa án quốc tế để giải quyết tranh chấp theo UNCLOS. Mục 3 bao gồm 2 điều khoản đề cập về các hạn chế và ngoại lệ của việc lựa chọn giải pháp trọng tài hay tòa án. Tóm lại nội dung của ba phần là Điều 286 như sau:

"Với điều kiện tuân thủ Mục 3, mọi tranh chấp liên quan đến việc giải thích hay áp dụng Công ước khi không được giải quyết bằng cách áp dụng Mục 1, theo yêu cầu của một bên tranh chấp, đều được đưa ra trước tòa án có thẩm quyền theo mục này".

            Điều khoản này muốn chúng ta xem xét: Mục 1 có thể có tác động gì; những tranh chấp nào liên quan đến việc giải thích hay áp dụng Công ước; và khi nào thì những ngoại lệ và hạn chế của Mục 3 được áp dụng. Từng khía cạnh của Phần XV đã được xem xét trong vụ kiện Biển Đông và tôi sẽ đánh giá chúng trong các phần sau. Bài viết này tập trung vào các quy định cụ thể của từng Mục, nêu bật lên đâu là điểm chúng ta cần xem xét các cách tiếp cận. Đặc biệt trong phán quyết Biển Đông, chúng ta thấy rõ một xu hướng có lợi nhằm mở rộng cơ hội cho tòa sử dụng thẩm quyền bắt buộc theo quy định của UNCLOS. Khi xem xét các cách giải thích khác nhau về các điều khoản khác nhau trong Phần XV của UNCLOS, tôi kết luận bằng cách đánh giá mức độ phù hợp của cách tiếp cận này đối với tranh chấp rộng hơn ở Biển Đông.

Mục 1 của Phần XV

Điều 281

Quy chế giải quyết tranh chấp UNCLOS là quy định chung về giải quyết tranh chấp một cách hòa bình theo luật quốc tế. Mục 1 của Phần XV công nhận rằng các quốc gia có nhiều lựa chọn để quyết định cách thức giải quyết tranh chấp liên quan đến luật biển. Do đó, Mục 1 thừa nhận sự tồn tại của các cơ chế giải quyết tranh chấp khác mà các nước có thể sử dụng, trong đó có lựa chọn giải quyết tranh chấp được quy định trong các điều ước quốc tế liên quan đến luật biển khác. Theo Mục 1 của Phần XV UNCLOS, các cơ chế khác có thể được chấp nhận thay thế cho biện pháp trọng tài hoặc tòa án theo Mục 2 của Phần XV.

Một điều khoản quy định về các cơ chế thay thế là Điều 281, có tên là "Thủ tục phải tuân theo khi các bên không đạt được thỏa thuận". Điều 281(1) quy định:

"Khi các quốc gia thành viên tham gia vào một vụ tranh chấp liên quan đến việc giải thích hay áp dụng Công ước đã thỏa thuận tìm cách giải quyết tranh chấp này bằng một phương pháp hòa bình theo sự lựa chọn của mình, thì các thủ tục được trù định trong phần này chỉ được áp dụng nếu các bên không đạt được một cách giải quyết bằng phương pháp này và nếu sự thỏa thuận giữa các bên không loại trừ khả năng tiến hành một thủ tục khác".

Điều khoản này cho thấy tình trạng chung rằng các quốc gia chấp nhận các cơ chế giải quyết tranh chấp thay thế đối với các vấn đề biển trong quan hệ song phương và đa phương, và quy định những tình huống mà các cơ chế đó phải được sử dụng để thay thế các thủ tục bắt buộc được quy định trong UNCLOS. Một số hiệp định đa phương về biển đã liên hệ các tranh chấp với quy chế giải quyết tranh chấp của UNCLOS.[3] Ví dụ điển hình nhất là Hiệp định Nghề cá năm 1995.[4] Một số hiệp định nghề cá khu vực nhìn chung đưa ra quy chế giải quyết tranh chấp riêng[5], và một số hiệp định song phương có thể quy định các điều khoản giải quyết tranh chấp nhằm mục đích yêu cầu các bên lựa chọn các phương thức để giải quyết tranh chấp liên quan đến luật biển trong khuôn khổ hiệp định đó.

Các nội dung của Điều 281 đã được giải thích trong Vụ kiện Cá ngừ Vây xanh phía Nam, theo đó, Úc và New Zealand tiến hành thủ tục khởi kiện Nhật Bản, theo quy định trong UNCLOS, về tính hợp pháp của chương trình đánh cá thí điểm của Nhật Bản.[6] Mặc dù Úc, New Zealand và Nhật Bản cùng nhau quản lý nguồn cá ngừ vây xanh phía Nam trong khuôn khổ hiệp định ba bên,[7] Úc và New Zealand cho rằng các hành động của Nhật Bản là vi phạm UNCLOS. Tòa Trọng tài kết luận rằng Úc và New Zealand không thể kiện Nhật Bản ra Tòa vì đây là hiệp định ba bên. Công ước Bảo tồn Loài cá ngừ vây xanh phía nam năm 1993 có điều khoản giải quyết tranh chấp riêng dựa trên các quy định của Điều 281. Trước kia tôi đã tranh luận - và bây giờ vẫn bảo lưu quan điểm rằng phán quyết trong vụ Cá ngừ vây xanh phía Nam là chính xác.[8] Tuy nhiên, phán quyết này cũng đã đối mặt với rất nhiều chỉ trích của giới học thuật.[9]

Các nhà bình luận cho rằng Vụ Barbados/Trinidad và Tobago không đi theo các diễn giải hoặc giới hạn luận điểm được đưa ra trong vụ việc Cá ngừ vây xanh phía nam,[10] nhưng từ ngữ của phán quyết về điểm này không hề có tính quyết định và không thực sự cho thấy Điều 281 sẽ không được ưu tiên hơn so với các thủ tục khác trong phần XV UNCLOS. Đoạn liên quan của phán quyết như sau:

Điều 281 quy định rằng các Thành viên công ước "đồng ý" tìm cách giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình do họ lựa chọn. [...] Dường như Điều 281 nhằm áp dụng trong tình huống mà Các bên đã đạt được một thỏa thuận đặc biệt về các phương thức để giải quyết một tranh chấp cụ thể phát sinh. Khi các bên làm như vậy, nghĩa vụ tuân thủ các thủ tục được quy định trong Phần XV sẽ phát sinh khi các bên không đạt được một cách giải quyết thông qua các phương thức đã thỏa thuận và trong trường hợp thỏa thuận giữa các bên không loại trừ việc tiến hành thủ tục khác.[11]

Lập luận của Tòa trong vụ Barbados/Trinidad và Tobago về hạn chế sử dụng Điều 281 khi áp dụng với các thỏa thuận đặc biệt dường như đi ngược cách diễn đạt rõ ràng trong điều khoản này. Hơn nữa, chúng ta vẫn chưa rõ tòa án hay tòa trọng tài nào sẽ xem xét đâu là thỏa thuận giải quyết tranh chấp đặc biệt. Dường như bất cứ thỏa thuận song phương nào được thông qua để giải quyết một vấn đề cụ thể có thể được xếp vào loại "đặc biệt".

Các vấn đề nan giải từ vụ Barbados/Trininad và Tobago dường như không thể được giải quyết ngay tại thời điểm này. Thay vào đó, trọng tâm của phán quyết về Điều 281 trong vụ kiện Cá ngừ vây xanh phía nam là về khả năng loại trừ công khai các thủ tục giải quyết tranh chấp khác trong cơ chế giải quyết tranh chấp thay thế khi áp dụng Điều 281 hay không. Tòa Trọng tài trong vụ Cá ngừ vây xanh phía Nam quyết định rằng việc gián tiếp loại trừ các thủ tục giải quyết tranh chấp khác là đủ,[12] trong khi các nhà bình luận và quan điểm đối lập của thẩm phán Kenneth Keith trong vụ Cá ngừ vây xanh phía Nam cho rằng cần loại trừ rõ ràng.[13]

Trong vụ kiện Biển Đông, vấn đề này lại được đặt ra vì Trung Quốc lập luận rằng Philippines buộc phải đàm phán về tranh chấp giữa hai bên, và nghĩa vụ này phát sinh từ các thỏa thuận song phương và đa phương. Để không bị ràng buộc bởi bất kỳ cơ chế giải quyết tranh chấp nào được nêu ra trong một thỏa thuận có tính ràng buộc giữa Philippines và Trung Quốc, Philippines đề nghị Tòa chấp nhận quan điểm đối lập của Thẩm phán Kenneth và tập trung vào việc loại trừ rõ ràng cơ chế giải quyết tranh chấp trong UNCLOS.[14] Tòa xem xét cách tiếp cận của đa số thẩm phán trong vụ Cá ngừ vây xanh phía nam và quan điểm đối lập của Thẩm phán Kenneth Keith, và kết luận rằng "quan điểm thuyết phục hơn là Điều 281 yêu cầu quy định trực tiếp về việc loại trừ các thủ tục khác"[15] Tòa nhận định điều này “đòi hỏi các quốc gia phải ‘loại trừ’ các thủ tục của Phần XV".[16]

Trên cơ sở đó, dường như các điều ước về vấn đề biển được thông qua sau năm 1982 hay ít nhất là sau khi UNCLOS có hiệu lực vào năm 1994, phải có loại trừ rõ ràng đối với việc giải quyết tranh chấp theo UNCLOS (‘không tham gia’) trong các điều khoản giải quyết tranh chấp của mình. Nếu không, lựa chọn giải quyết tranh chấp của các bên theo điều ước đó thường không được các tòa trọng tài thành lập theo UNCLOS ủng hộ. Thỏa thuận các thủ tục giải quyết tranh chấp cụ thể trong các điều ước này có nguy cơ bị bỏ qua trừ khi các nhà đàm phán loại trừ rõ ràng việc sử dụng UNCLOS trong quá trình dự thảo. Nếu các bên không muốn các tranh chấp về luật biển, phát sinh trong khuôn khổ hiệp định song phương hoặc khu vực, dẫn tới các thủ tục bắt buộc đi kèm các phán quyết ràng buộc theo UNCLOS, thì cần có một thỏa thuận bổ sung làm rõ lựa chọn giải quyết tranh chấp mong muốn ngoài những quy định về giải quyết tranh chấp nêu trong điều ước.

Vậy cách thức Tòa đi đến kết luận như thế nào, trái ngược với nhận định trong vụ Cá ngừ vây xanh phía nam? Tòa trong vụ Biển Đông tuyên bố "đồng ý với quan điểm của ITLOS trong Quyết định về giải pháp tạm thời trong vụ kiện Cá ngừ vây xanh phía nam và MOX Plant".[17] Tuy nhiên, Tòa ITLOS không hề đề cập tới Điều 281 trong các Quyết định về giải pháp tạm thời trong vụ MOX Plant, mặc dù hai trong số các ý kiến độc lập của thẩm phán đã đề cập về điều này.[18] ITLOS chỉ thoáng đề cập đến điều 281 khi liệt kê một trong số các lập luận của Nhật Bản trong Quyết định về giải pháp tạm thời trong vụ Cá ngừ vây xanh phía nam,[19] nhưng Quyết định của Tòa không đưa ra bất kỳ bình luận nào về ý nghĩa của Điều 281. Dường như ITLOS không đưa ra quan điểm về điều này, trái ngược với những gì được đề cập trong vụ kiện Biển Đông.

Có hai phán quyết đối lập với nhau về cách diễn giải điều 281. Phán quyết của Tòa trong vụ kiện Biển Đông khẳng định rằng cần phải loại trừ rõ ràng đối với các thủ tục khác, có thể là loại trừ rõ ràng đối với các thủ tục trong UNCLOS, để có thể loại trừ thẩm quyền của cơ quan tài phán theo Điều 281. Phán quyết này có tác động mở rộng hiệu lực và phạm vi của thẩm quyền bắt buộc theo UNCLOS.

…

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.

Giáo sư Natalie Klein, Khoa Luật Macquarie, Đại học Macquarie, Úc. Bài viết được đăng trên The International Journal of Marine and Coastal Law 32, 2017, 1-32.

Minh Hương (dịch)

Tuấn Đinh (hiệu đính)

Bài dịch thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.