Phần 1: Định nghĩa các thuật ngữ chính

Ba thuật ngữ chính được các quan chức chính phủ sử dụng và xuất hiện phổ biến trên các phương tiện truyền thông liên quan đến căng thẳng trên Biển Đông là: cải tạo đảo, tự do hàng hải và quân sự hóa.

Cải tạo đảo 

Theo các quan chức Mỹ, trong hai năm 2014-2015, Trung Quốc đã cải tạo đảo trên diện tích tổng cộng 12km2. Việc sử dụng thuật ngữ “cải tạo đảo” là sai vì không có thực thể nào mà Trung Quốc chiếm đóng là đảo. Những thực thể mà Trung Quốc chiếm đóng không hề bị mất đất vì xói mòn do gió hay nước biển. Trung Quốc đang nạo vét cát từ đáy biển và cắt các rạn san hô để lấp đầy những vị trí khi thủy triều xuống thấp (các thực thể này thường bị ngập khi thủy triều dâng cao) bằng cách đổ bê tông khối lượng lớn lên đó để tạo thành các đảo nhân tạo. Việc dùng cụm từ “cải tạo đảo” là sai vì như thế sẽ hiểu rằng Trung Quốc đang khôi phục chỗ đất đá bị xói mòn ở các đảo. Theo luật pháp quốc tế, một hòn đảo được hưởng lãnh hải 12 hải lý và một Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) 200 hải lý. Đảo nhân tạo chỉ được hưởng một vùng an toàn là 500m và không có không phận. 

Tự do hàng hải 

Mỹ tuyên bố tiến hành các hoạt động tuần tra tự do hàng hải (FNOP) để thách thức những tuyên bố chủ quyền về không gian biển của Trung Quốc - được cho là quá mức và bất hợp pháp - hơn là làm theo luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước Liên hợp quốc về luật biển (UNCLOS). Ví dụ, tàu USS Lassen của Mỹ đã tiến hành FNOP trong khu vực 12 hải lý quanh đảo nhân tạo của Trung Quốc ở Đá Subi (Xubi). 

Trung Quốc không ban hành hay tuyên bố một cách hợp pháp đường cơ sở chính thức quanh mọi thực thể mà nước này chiếm đóng ở quần đảo Trường Sa, cũng như không khoanh vùng lãnh hải 12 hải lý quanh bất kỳ đảo đá nhân tạo nào mà nước này chiếm đóng. Thực tế, Trung Quốc chỉ tuyên bố một cách rất mơ hồ về một “vùng có cảnh báo an ninh hay quân sự” quanh các đảo nhân tạo này. FNOP của Mỹ tập trung quá hẹp vào các quyền hợp pháp mang tính giả thuyết mà chính bản thân Trung Quốc không tuyên bố. FNOP của Mỹ không giải quyết được vấn đề thực sự trong câu hỏi: Sự quyết đoán của Trung Quốc trong việc kiểm soát những gì mà nước này tuyên bố là “vùng lãnh hải” của nước này trong yêu sách "đường 9 đoạn" trên Biển Đông. 

Quân sự hóa 

Năm 2015, Mỹ bắt đầu cáo buộc Bắc Kinh quân sự hóa Biển Đông thông qua việc xây dựng các đảo nhân tạo có thể làm địa điểm phục vụ cho các tàu và máy bay quân sự. Trung Quốc phản ứng bằng việc đưa ra 3 lập luận. Thứ nhất, Trung Quốc sẽ thực hiện “một số biện pháp bảo vệ cần thiết” để bảo vệ lợi ích của mình và những biện pháp này sẽ được quyết định dựa trên mức độ đe dọa mà Trung Quốc phải đối mặt. Trung Quốc lập luận rằng nước này có quyền tự vệ. Thứ hai, Trung Quốc cho rằng nước này chỉ làm những gì mà các nước có tuyên bố chủ quyền trên Biển Đông cũng đã làm, đó là đưa binh sỹ đến đồn trú tại các thực thể chiếm đóng để bảo vệ cơ sở hạ tầng mà nước này đã xây dựng như bến cảng và đường băng. Thứ ba, Trung Quốc tố cáo Mỹ quân sự hóa Biển Đông bằng cách cho máy bay quân sự bay ngang qua và đưa tàu chiến của hải quân tiến hành tuần tra cũng như diễn tập quân sự. 

Cả Trung Quốc và Mỹ đều hiểu ý của họ khi đề cập cụm từ “quân sự hóa”. Quân sự hóa trong sử dụng hàng ngày có nghĩa là “đem lại đặc tính quân sự cho một số vật gì đó” hoặc “để chuẩn bị cho chiến tranh”. Định nghĩa quân sự hóa thực tế là không rõ ràng, có một số vùng xám mà trong đó một số loại trang thiết bị hay thậm chí cả tàu và máy bay có thể có mục đích kép, sử dụng cho cả dân sự và quân sự.

Quân sự hóa nên được xem như một chuỗi hoạt động. Chuỗi này có thể bao gồm các hoạt động sau: đồn trú quân nhân vũ trang không đồng phục trên các thực thể; xây dựng lô cốt và các ụ súng phòng thủ; xây dựng cơ sở hạ tầng lưỡng dụng như bến cảng, cầu cảng, đường băng, radar và thiết bị thông tin liên lạc; lắp đặt hệ thống radar tầm xa, các thiết bị SIGINT (tín hiệu tình báo) và ELINT (chiến tranh điện tử) trên các thực thể; triển khai các tàu Cảnh sát biển có vũ trang, tàu đánh cá bán quân sự, máy bay trinh sát trên không được trang bị tên lửa không đối đất hoặc tên lửa chống tàu ngầm, pháo tự hành, tên lửa chống máy bay, tên lửa đất đối đất, máy bay có thể đáp xuống mặt nước và các lực lượng, tàu chiến hải quân, tên lửa hành trình, tàu ngầm, máy bay chiến đấu và máy bay ném bom. 

Khuyến nghị chính sách

Mạng lưới các cơ quan nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu quốc tế và an ninh của ASEAN (ASEAN ISIS), Hội đồng Hợp tác An ninh châu Á-Thái Bình Dương (CSCAP), Hội nghị giữa kỳ về an ninh biển của Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF), Nhóm làm việc về an ninh biển và các cơ quan nghiên cứu khác thuộc Hội nghị bộ trưởng quốc phòng ASEAN mở rộng (ADMM+) cần đóng vai trò tổ chức các buổi hội thảo và hội nghị để đưa ra một định nghĩa về quân sự hóa và những mặt đặc biệt nào của quân sự hóa sẽ gây bất ổn. 

Người ta có thể thấy một phép thử cho các hoạt động gây mất ổn định trong Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) được 10 thành viên ASEAN và Trung Quốc ký tháng 11/2002. Điều 5 của DOC có viết rằng: “Các bên cam kết kiềm chế tiến hành các hoạt động làm phức tạp hoặc leo thang các tranh chấp, ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định, bao gồm hạn chế hành động để người sinh sống trên các đảo, đá ngầm, bãi cát ngầm, cồn và các thực thể khác không có người ở và giải quyết bất đồng trên tinh thần xây dựng”. 

Phần 2: Quản lý căng thẳng trên Biển Đông

Căng thẳng gia tăng trên Biển Đông do Trung Quốc xây dựng cơ sở hạ tầng trên các đảo nhân tạo mà nước này chiếm giữ ở Trường Sa và một chu kỳ phản ứng với hành động của Mỹ là FNOP và sự phản ứng của Trung Quốc. Những căng thẳng này chỉ có thể được quản lý bởi hai nước liên quan này thông qua đối thoại song phương, đặc biệt là các cuộc thảo luận giữa quân đội hai nước. 

Nguồn căng thẳng khác sẽ xuất hiện trong những tháng tới (vào tháng 5-6/2016) khi Tòa Trọng tài thường trực của Liên hợp quốc ra phán quyết về vụ Philippines kiện Trung Quốc. Trung Quốc đã từ chối tham gia trực tiếp các phiên tranh tụng của Tòa và trong năm nay đã bắt tay vào một chiến dịch bôi nhọ tư cách pháp lý của Tòa Trọng tài. Theo luật pháp quốc tế, phán quyết của Tòa Trọng tài sẽ phải được thực thi ngay lập tức và không bị kháng cáo. Tòa Trọng tài không có quyền thực thi. Điều có vẻ chắc chắn là phán quyết của Tòa Trọng tài sẽ được Philippines chấp nhận - dù thắng, thua hay hòa. Trung Quốc sẽ tăng cường chiến dịch tuyên truyền quốc tế ầm ĩ bác bỏ thẩm quyền của Tòa Trọng tài để cho thấy các phán quyết của tòa đi ngược lại lợi ích của Trung Quốc. Mỹ và các thành viên khác trong cộng đồng quốc tế sẽ phải khởi động một chiến dịch chính trị-ngoại giao để ủng hộ phán quyết của Tòa và gây áp lực để Bắc Kinh chấp nhận phán quyết. Căng thẳng dự báo sẽ gia tăng như một hệ quả tất yếu. 

Do ASEAN ủng hộ một giải pháp hòa bình cho các tranh chấp biển trên cơ sở luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS, nên khối này sẽ kiên trì bám vào quan điểm này. Vai trò trung tâm của ASEAN trong vấn đề này là quan trọng đối với an ninh và hòa bình khu vực vì sẽ không có lợi ích gì đối với Trung Quốc hay Mỹ khi chống lại các nước ASEAN. Và bản thân ASEAN cũng không nên vì các tranh chấp biển ở Biển Đông trở thành “chiến trường” cho sự cạnh tranh chiến lược giữa Trung Quốc và Mỹ. 

Mỹ và các nước đồng minh cũng như những đối tác cùng quan điểm cần phải phối hợp ngoại giao đa phương tốt hơn để tăng cường hỗ trợ cho sự nhận thức về lĩnh vực biển và khả năng xây dựng các cơ quan thực thi pháp luật trên biển của các nước có tuyên bố chủ quyền trên Biển Đông. Đồng thời, các đối tác đối thoại cùng quan điểm của ASEAN (như Úc, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, New Zealand và Mỹ) cần phối hợp tiến hành một chiến lược ngoại giao-chính trị để ủng hộ vai trò trung tâm của ASEAN. 

ASEAN đã áp dụng một số cơ chế để quản lý các quan hệ của mình với Trung Quốc và các nước đối tác đối thoại khác. Ví dụ, năm 2016 Singapore đóng một vai trò quan trọng với tư cách là nước điều phối của ASEAN trong các quan hệ với Trung Quốc. ASEAN tổ chức các cuộc gặp cấp cao thường xuyên với Trung Quốc. Ngoài ra, ASEAN có một số cơ chế đa phương để quản lý mối quan hệ của mình với Trung Quốc, Mỹ và các cường quốc khác như Diễn đàn Khu vực ASEAN, ADMM+, Hội nghị cấp cao Đông Á và ASEAN mở rộng. 

Cũng cần so sánh các ngôn từ về Biển Đông trong 5 tuyên bố đưa ra sau Hội nghị thượng đỉnh ASEAN-Mỹ lần thứ 18 (21/11/2015), Hội nghị thượng đỉnh ASEAN-Mỹ lần thứ 3 (21/11/2015) và Hội nghị cấp cao đặc biệt  ASEAN-Mỹ ở Sunnylands, Mỹ (15-16/2/2016) với những tuyên bố đưa ra từ Hội nghị cấp cao Đông Á lần thứ 10 (22/11/2015) mà cả Mỹ và Trung Quốc đều tham dự, và tuyên bố gần đây nhất của Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN ở Viêng Chăn (15-16/ 2/ 2016). 

Các tuyên bố của chủ tịch đưa ra sau các hội nghị cấp cao của ASEAN với Trung Quốc và Mỹ đều nhất trí về tầm quan trọng của hòa bình, an ninh và ổn định của khu vực; tự do hàng hải và hàng không; thực hiện DOC và sớm ký kết COC; tự kiềm chế; không đe dọa hay sử dụng vũ lực; giải quyết hòa bình các tranh chấp; và tôn trọng luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS. Tuyên bố của chủ tịch đưa ra sau Hội nghị thượng đỉnh ASEAN-Trung Quốc lần thứ 18 bao gồm 2 vấn đề không có trong các tuyên bố chung khác – một tham chiếu về tầm quan trọng của sự tin tưởng và tin cậy lẫn nhau (lấy từ DOC) và “những cuộc đàm phán và tham vấn hữu nghị” (thuật ngữ được Trung Quốc ưa dùng). Ngược lại, Tuyên bố chủ tịch sau Hội nghị thượng đỉnh ASEAN-Mỹ lần thứ 3 lại chỉ bao gồm một vấn đề duy nhất không có trong các tuyên bố khác – tham chiếu để thi hành các hoạt động của Tổ chức Hàng hải Quốc tế và Tổ chức Hàng không Dân dụng quốc tế. 

Tuy nhiên, Tuyên bố chung đưa ra sau Hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN ở Sunnylands lại bao gồm 6 vấn đề không có trong các tuyên bố trước đây của ASEAN hay những tuyên bố đưa ra sau các hội nghị cấp cao trước đây của ASEAN với Trung Quốc hay với Mỹ. Những vấn đề này bao gồm: an ninh và an toàn hàng hải; tôn trọng đầy đủ tiến trình ngoại giao và pháp lý; các cách sử dụng hợp pháp khác về biển; thương mại trên biển hợp pháp không bị cản trở; phi quân sự hóa; và các thỏa thuận để giải quyết những thách thức chung trong lĩnh vực biển. 

Tuyên bố gần đây nhất của ASEAN về Biển Đông được đưa ra sau Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ở Viêng Chăn, Lào ngày 27/2/2016. Tuyên bố này kết hợp 2 vấn đề được thông qua tại Hội nghị thượng đỉnh Sunnylands: tôn trọng đầy đủ quy trình ngoại giao và pháp lý cùng với phi quân sự hóa. Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN cũng kêu gọi “nhanh chóng thiết lập COC... và phát triển bền vững COC”. 

Quan trọng hơn, Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN làm sâu sắc hơn các từ ngữ có trong các tuyên bố trước đó của ASEAN. Ví dụ, tuyên bố đưa ra sau Hội nghị cấp cao Đông Á lần thứ 10 tháng 11/2015 tuyên bố rằng: "Chúng ta ghi nhận những mối quan ngại nghiêm trọng mà một số nhà lãnh đạo đã bày tỏ về những diễn biến gần đây và đang tiếp diễn trong khu vực, vốn đang làm xói mòn lòng tin và sự tin cậy giữa các bên, và có thể làm suy yếu hòa bình, an ninh và ổn định trong khu vực". Tuyên bố của Hội nghị Bộ trưởng ngoại giao ASEAN đã làm sâu sắc hơn những từ ngữ này. Những mối quan ngại nghiêm trọng của “một số nhà lãnh đạo” đã trở thành mối quan ngại của tất cả: Các bộ trưởng vẫn bày tỏ mối quan ngại nghiêm trọng về những diễn biến gần đây và đang tiếp diễn trong khu vực, và ghi nhận mối quan ngại mà một số bộ trưởng bày tỏ về hoạt động cải tạo đảo và các hành động leo thang trong khu vực vốn làm xói mòn lòng tin và sự tin cậy, gia tăng căng thẳng và có thể làm suy yếu hòa bình, an ninh và ổn định trong khu vực. 

Phần 3: Các biện pháp xây dựng lòng tin

ASEAN và Trung Quốc đã lần đầu tiên đề cập đến các biện pháp xây dựng lòng tin (CBM) trong DOC ký năm 2002: Các bên cam kết sẽ tìm cách để xây dựng lòng tin và sự tin cậy phù hợp với Hiến chương Liên hợp quốc, UNCLOS, Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN, 5 nguyên tắc cùng chung sống hòa bình, và các nguyên tắc luật pháp quốc tế được công nhận trên toàn cầu khác, và trên cơ sở bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau... 

Để xây dựng lòng tin và sự tin cậy, DOC liệt kê ra 4 biện pháp: (1) tổ chức các cuộc đối thoại và trao đổi quan điểm phù hợp giữa các quan chức quân sự và quốc phòng; (2) đảm bảo đối xử nhân đạo và công bằng đối với tất cả người dân đang gặp nguy hiểm hoặc bị lâm nạn; (3) thông báo, trên cơ sở tự nguyện, cho các bên liên quan khác về mọi cuộc tập trận quân sự sắp diễn ra; (4) trao đổi, trên cơ sở tự nguyện, những thông tin liên quan. 

Không phải biện pháp nào trong các biện pháp xây dựng lòng tin và sự tin cậy đó cũng được áp dụng để giải quyết nguồn gốc gây căng thẳng hiện nay trên Biển Đông, chẳng hạn như sự quyết đoán của Cảnh sát biển Trung Quốc và việc xây dựng các đảo nhân tạo của Trung Quốc. Chỉ có một vài biện pháp có thể dùng để giải quyết tình trạng căng thẳng hiện nay, chẳng hạn như biện pháp (1), các cuộc đối thoại quân sự và quốc phòng có thể thảo luận về những biện pháp an toàn hàng hải khi máy bay quân sự và tàu hải quân chạm trán nhau trên Biển Đông. Và các bên liên quan có thể trao đổi thông tin về những hoạt động xây dựng hiện nay hay đã lên kế hoạch ở những thực thể của họ ở quần đảo Trường Sa theo như biện pháp (4). 

DOC cũng liệt kê 5 hoạt động hợp tác có thể được thực hiện: Trong khi chờ giải quyết toàn diện và bền vững các tranh chấp, các bên liên quan có thể khai thác hoặc tiến hành các hoạt động hợp tác. Những hoạt động này có thể bao gồm các biện pháp như ở trên: (a) bảo vệ môi trường biển; (b) nghiên cứu khoa học biển; (c) an toàn hàng hải và viễn thông ở biển; (d) hoạt động tìm kiếm và cứu nạn; (e) chống tội phạm xuyên quốc gia, bao gồm nhưng không giới hạn đối với nạn buôn bán ma túy, cướp biển và cướp có vũ trang trên biển cũng như buôn lậu vũ khí. 

Năm 2002, ASEAN và Trung Quốc đã nhất trí làm việc trên cơ sở đồng thuận để thực hiện COC. Trung Quốc khẳng định rằng DOC phải được thực thi đầy đủ trước khi có thể thông qua COC. ASEAN và Trung Quốc đã lập 4 nhóm làm việc chung để thảo luận về các hoạt động hợp tác có thể. Cho đến nay, chưa có một biện pháp xây dựng lòng tin và sự tin cậy nào có trong DOC được thực thi. 

Khuyến nghị chính sách 

ASEAN và Trung Quốc có thể đánh giá tác động của việc xây dựng các hòn đảo nhân tạo trên các rạn san hô và môi trường biển trong quần đảo Trường Sa (như biện pháp a và b). Chưa có nhóm làm việc chung nào được thành lập để giải quyết vấn đề nhạy cảm về “an toàn hàng hải và viễn thông ở biển” (biện pháp c). Thiết lập nhóm làm việc này nên là một ưu tiên của ASEAN. 

Kể từ năm 2014, ASEAN đã thúc ép Trung Quốc thực thi Điều 5 của DOC tuyên bố rằng: Các bên liên quan kiềm chế tiến hành các hoạt động sẽ làm phức tạp hoặc leo thang tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định, bao gồm, trong số những điều khác, hạn chế hành động để con người sinh sống trên những đảo, đá ngầm, bãi cát ngầm, cồn và các thực thể khác không có người ở hiện nay, và giải quyết những bất đồng trên tinh thần xây dựng. 

ASEAN đã cố gắng để Trung Quốc đồng ý về những hoạt động khác có thể được đưa vào cụm từ “trong số những điều khác” mà đòi hỏi “kiềm chế tiến hành các hoạt động sẽ làm phức tạp hoặc leo thang tranh chấp và ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định”. Hiện có ý tưởng đang được bàn luận về việc để ASEAN và Trung Quốc thông qua Bộ quy tắc về những đụng độ bất ngờ trên biển (CUES), vốn đã được Hội nghị Hải quân Tây Thái Bình Dương thông qua. 

Tuy nhiên, cần lưu ý là không biện pháp nào trong số những biện pháp xây dựng lòng tin và sự tin cậy, cũng như những hoạt động hợp tác nêu trên trực tiếp giải quyết được vấn đề quân sự hóa Biển Đông và sự cạnh tranh chiến lược Mỹ-Trung. 

Kết luận 

Úc và những nước cùng quan điểm khác nên tăng gấp đôi nỗ lực của mình để hỗ trợ vai trò trung tâm của ASEAN trong việc quản lý các căng thẳng trên Biển Đông. Về việc các bộ trưởng ASEAN bày tỏ mối quan ngại cho các đối tác của mình ở Úc và Mỹ về tình trạng quân sự hóa trên Biển Đông trước hết người ta nên định nghĩa rõ thế nào là quân sự hóa và xác định các ranh giới đỏ mà nếu vượt qua đó sẽ là gây mất ổn định. 

Cũng có khuyến cáo rằng mạng lưới ASEAN ISIS, CSCAP, các tổ chức nghiên cứu khác, ARF ISM về an ninh hàng hải và Nhóm làm việc ADMM+ về an ninh hàng hải nên tập trung xác định vấn đề quân sự hóa và đưa ra các khuyến nghị về chính sách. 

Một khuyến nghị khác là các đối tác đối thoại cùng quan điểm của ASEAN nên có sự phối hợp ngoại giao và hối thúc tất cả các bên có tuyên bố chủ quyền trên Biển Đông phải minh bạch trong các hành động của mình. Các biện pháp làm minh bạch này có thể bao gồm việc đưa ra báo cáo hàng năm về việc xây dựng cũng như các hoạt động khác tiến hành trên các thực thể chiếm đóng ở quần đảo Trường Sa. Sự “kiềm chế” trong DOC nên được sử dụng như một phép thử để đánh giá liệu một hoạt động cụ thể có góp phần làm phức tạp hay leo thang các tranh chấp và qua đó ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định trên Biển Đông hay không. 

Úc, các nước thành viên ASEAN và những nước có đồng quan điểm khác nên vận động Trung Quốc và Mỹ quản lý các vụ chạm trán quân sự giữa hai nước trên Biển Đông với hy vọng giảm dần, nếu không cắt ngắn bớt chu kỳ phản ứng-hành động hiện nay do hoạt động xây dựng đảo nhân tạo của Trung Quốc gây ra, FNOP của Mỹ và sự phản ứng của Trung Quốc đối với hoạt động này. 

Úc, các nước thành viên ASEAN và những nước có đồng quan điểm khác nên chuẩn bị để huy động cộng đồng quốc tế ủng hộ Tòa Trọng tài thường trực khi tòa ra phán quyết về vụ kiện của Philippines. Đặc biệt, cần buộc Trung Quốc tôn trọng luật pháp quốc tế và buộc nước này có những tuyên bố về ranh giới lãnh hải trên Biển Đông phù hợp với luật pháp quốc tế, trong đó có UNCLOS. 

Cuối cùng, Úc và những nước đồng quan điểm khác cần phối hợp các hoạt động ngoại giao quốc tế để duy trì nguyên trạng trên Biển Đông bằng cách xác định rõ ràng những ranh giới đỏ trong việc quân sự hóa quần đảo Trường Sa mà không được phép vượt qua.

Giáo sư Carlyle A. Thayer thuộc Học viện quốc phòng Úc. Bài tham luận được trình bày tại Phiên 3 của “Hội thảo an ninh biển Ấn Độ-Thái Bình Dương: Thách thức và Hợp tác” do Đại học Quốc phòng Úc cùng  với sự trợ giúp của Đại sứ quán Nhật Bản tại Úc tổ chức.

Đọc bản trình bày PPT tại đây.

Trần Quang (gt)