SCS-411.jpg

 

Vượt qua được cuộc cạnh tranh khốc liệt trong khu vực Biển Đông và xa hơn nữa đòi hỏi một chính sách đối ngoại thực tế của Mỹ được xây dựng dựa trên sự can dự sâu sắc, sức mạnh toàn diện và các nguyên tắc bền vững. Hợp tác với Trung Quốc khi lợi ích hai bên đan xen là lợi ích quốc gia của Mỹ. Tương tự như vậy, đối đầu với Trung Quốc về các vấn đề mà lợi ích của hai bên xung đột - bao gồm cả về các nguyên tắc trên biển và không gian mạng - cũng không thể tách rời sức mạnh và mục tiêu trong tương lai của Mỹ. Nhưng kỳ vọng về việc làm giảm bớt mọi xung đột trên biển nên giữ ở mức vừa phải. Ngay cả với những lời kêu gọi có sự mặc cả lớn hơn và thỏa hiệp chiến lược, nhất là khi chính quyền tiếp theo của Mỹ sẽ “len lỏi” qua phạm vi thỏa hiệp đầy rắc rối giữa chiến tranh và hòa bình. Mặc dù tình trạng dễ biến động như vậy có thể không thoải mái, nhưng đạt được một cơ sở quan hệ vững chắc hơn với Trung Quốc sẽ là điều khó nắm bắt.

Cạnh tranh Biển Đông bắt nguồn từ năng lực và mong muốn của một Trung Quốc đang trỗi dậy mở rộng ảnh hưởng với các nước láng giềng và vùng biển lân cận trên con đường đảm bảo vị thế một cường quốc toàn cầu nếu không phải là duy nhất trong thế kỷ 21. Khu vực châu Á-Thái Bình Dương hoặc Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương sẽ đưa đến một số cơ hội và thách thức lớn nhất đối với chính sách đối ngoại của Mỹ trong những thập kỷ tới. Đối với các tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông, Mỹ cần phải đặt tất cả các hoạt động đối ngoại của mình vào trong một khuôn khổ toàn diện được thiết kế để mang lại ổn định, thịnh vượng và tự do trong tương lai. Động lực đằng sau sự tái cân bằng dần dần của Mỹ sang Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương bắt nguồn từ xu hướng dài hạn. Lần đầu tiên kể từ thế kỷ 18, châu Á đang trở thành địa điểm của nền kinh tế thế giới và chính trị toàn cầu.

Quan trọng là cần chúng ta cần hiểu rằng Biển Đông không phải chỉ là các bãi đá, đá ngầm và các tài nguyên. Trong khi một số người so sánh Trung Quốc và Biển Đông với Mỹ và biển Caribbean, nhưng có sự khác biệt hoàn toàn giữa hai vùng biển cùng những thay đổi trong nền kinh tế toàn cầu. Không giống như vùng biển Caribbean vào giữa thế kỷ 19, Biển Đông là nơi kết nối của nền kinh tế toàn cầu. Tất cả các cường quốc biển phụ thuộc vào vùng biển này, vì một nửa đội tàu thương mại trên thế giới tính theo trọng tải (trị giá hơn 5.300 tỷ USD) đi qua đây. Hơn nữa, các quốc gia Đông Nam Á gồm hơn 600 triệu dân với GDP lên đến 4 nghìn tỷ USD tính theo sức mua tương đương; và người ta kỳ vọng rất lớn về các nền kinh tế tại đây trong những thập kỷ tới. Cuối cùng, chúng ta đang sống - hoặc ít nhất nên cố gắng để sống - trong một thế giới được quản lý bằng những quy định, chứ không phải khu vực ảnh hưởng, như những gì phổ biến trong thế kỷ 19. Vì vậy, chính các quy tắc và trật tự mới là trung tâm trong các lợi ích của Mỹ ở Châu Á và Biển Đông.

Trong thập kỷ qua, Trung Quốc đã chuyển từ “giấu mình chờ thời” sang chủ nghĩa tích cực lớn hơn ở Biển Đông. Trong khi Trung Quốc đã có đôi chút minh bạch nhưng trong các lĩnh vực quan trọng nước này luôn mập mờ. Dường như yêu sách “đường chín đoạn” ở Biển Đông là một trong những vấn đề quan trọng mà nước này đơn giản không muốn làm sáng tỏ. Hành động thúc ép chủ yếu mang tính cơ hội của Trung Quốc ở Biển Đông được hỗ trợ bởi một loạt hành động quân sự và phi quân sự nhằm mục tiêu phát huy quyền kiểm soát tốt hơn khu vực xung quanh. Trung Quốc đang tăng cường vị thế chiến lược thông qua chiến thuật cắt lát salami tạo ra những thay đổi lớn về nguyên trạng trong khi tránh được sự leo thang. Dự án xây dựng đảo của Trung Quốc không chỉ nhằm thay đổi nguyên trạng trên thực địa trước khi vụ kiện của Philippines có kết quả, mà còn nhằm tạo ưu thế với khu vực và hăm dọa các nước láng giềng, phù hợp với học thuyết “ba phương thức chiến tranh” (thông tin, pháp lý và tâm lý) của Trung Quốc.

Trung Quốc tiếp tục thiết lập kỷ lục về chi tiêu quốc phòng với ngân sách gia tăng liên tục, gần hai con số mà hiện giờ còn nhanh hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế của nước này. Chẳng hạn, đầu tư vào tên lửa đạn đạo và tên lửa hành trình đang làm suy yếu vị thế trước đó của Mỹ trong các hệ thống tấn công chính xác. Kết quả là, người ta ngày càng nghi ngờ khả năng và sự sẵn sàng của Mỹ trong việc triển khai các sức mạnh để bảo vệ đồng minh và đối tác trừ khi người Mỹ tìm ra cách đối phó hiệu quả. Trung Quốc cũng đang bận rộn xây dựng các năng lực hiệu quả, cả quân sự lẫn phi quân sự, để ngăn chặn khả năng xâm nhập và cuối cùng là kiểm soát trên biển và trên không, không gian mạng và không gian vũ trụ, trên Biển Đông, Biển Hoa Đông và Eo biển Đài Loan.

Mỹ cũng phải đẩy mạnh mức độ hoạt động để đối phó với sự bất ổn định trong khu vực. Điều đáng lo ngại là liệu trật tự tương lai có được xây dựng dựa trên các nguyên tắc công bằng và toàn diện giống như trật tự đã từng duy trì sự ổn định và thịnh vượng đáng kể của Trung Quốc và châu Á hay không. Hợp tác với các đồng minh và đối tác, Mỹ có thể tiếp tục hiện thực hóa tầm nhìn về một trật tự toàn diện, ổn định, và dựa trên luật lệ. Có mười yếu tố cần thiết trong chính sách đối ngoại của Mỹ để đối phó vấn đề Biển Đông được củng bố bởi sự rõ ràng về mục đích, sự công bằng và sức mạnh đa chiều.

Thứ nhất, Mỹ cần liên tục nhấn mạnh các nguyên tắc lâu dài của mình đối với Biển Đông. Như với quyền tiếp cận không bị cản trở đối với các tài sản chung toàn cầu, Mỹ cần củng cố luật pháp và thúc đẩy các biện pháp giải quyết hòa bình tranh chấp. Các quan chức của Mỹ không chỉ kiên trì, mà còn phải cụ thể hơn trong việc nêu lên tầm nhìn tích cực của Mỹ về một trật tự khu vực có tính toàn diện, dựa trên nguyên tắc luật pháp. Các tập quán pháp quốc tế và Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật biển phải được tôn trọng đầy đủ, bao gồm cả quyền tự do hàng hải ở các vùng đặc quyền kinh tế và quyền qua lại vô hại các vùng lãnh hải. Hơn nữa, không nên dùng vũ lực hoặc hành động cưỡng ép để giải quyết tranh chấp, chẳng hạn như những tranh chấp tồn tại ở  Quần đảo Trường Sa, Hoàng Sa và Bãi cạn Scarborough. Trong khi Mỹ nên duy trì trung lập về tranh chấp chủ quyền, nước Mỹ có trách nhiệm bảo đảm rằng các tranh chấp nên được giải quyết hoặc quản lý mà không sử dụng vũ lực, đe dọa sử dụng vũ lực, hay cưỡng ép. Các nguyên tắc bắt nguồn luật pháp quốc tế và giải quyết hòa bình các tranh chấp cần được gắn vào một chiến lược khu vực vững chắc và toàn diện.

Thứ hai, Mỹ nên tái đầu tư vào sức mạnh kinh tế dài hạn của chính nước này, điều có thể đạt được phần lớn bằng cách tăng cường quan hệ thương mại và phát triển của Mỹ ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Việc hoàn tất Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) có thể chứng minh khả năng của Mỹ hoàn tất các hiệp định thương mại tự do phức tạp và cấu trúc khu vực. Mỹ cần phải sẵn sàng lồng ghép thêm nhiều khía cạnh kinh tế, từ Philippines đến Hàn Quốc, vào TPP, hiệp định thương mại đa phương quy mô đầu tiên với trọng tâm hướng vào nền kinh tế mới dựa trên công nghệ thông tin và dịch vụ. Mỹ có thể sử dụng TPP để đạt được đòn bẩy quan trọng với các quốc gia BRICS liên quan đến các quy tắc thương mại trong tương lai.

Mỹ cũng cần nhiều năng lượng, tầm nhìn, và các nguồn lực để xây dựng một sáng kiến phát triển đa phương nghiêm túc của chính mình. Mỹ có thể chờ và xem Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) và sáng kiến “Một vành đai, một con đường” của Trung Quốc sẽ bổ sung như thế nào cho các thể chế Bretton Woods và các sáng kiến phát triển khác hiện có. Trong khi đó, Mỹ có thể làm tốt hơn nhiều trong các mục tiêu phát triển thay vá víu Sáng kiến Hạ lưu sông Mekong. Quốc hội nên yêu cầu chính quyền hiện tại và tương lai có một chiến lược phát triển bao gồm cả các đề xuất những sáng kiến mới. Chúng ta cần tính đến một quan hệ đối tác công – tư quy mô trên bình diện quốc tế để hỗ trợ phát triển con người ở châu Á. Thay vì tìm cách điều chỉnh cho phù hợp với hoạt động của Trung Quốc ở các lĩnh vực về cơ sở hạ tầng, Mỹ cần phải tập trung vào các lĩnh vực có lợi thế so sánh về kinh tế tri thức mới, nguồn nhân lực, giáo dục, khoa học, công nghệ, y tế và năng lượng.

Thứ ba, Mỹ cần phải củng cố và mở rộng sự ủng hộ về ngoại giao và có tính thực chất đối với Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Vai trò trung tâm của ASEAN đã là một nguyên lý then chốt trong cách tiếp cận của Mỹ đối với cơ cấu đa phương trong khu vực. Nhưng Mỹ cần phải làm nhiều hơn nữa để củng cố sự thống nhất của ASEAN và thúc đẩy các thể chế lấy ASEAN làm trung tâm ít nhất ở bốn cấp độ: với toàn thể ASEAN, với các nước ASEAN có yêu sách chủ quyền, với từng nước thành viên ASEAN, và với các đồng minh và đối tác biển trong và ngoài ASEAN (bao gồm Úc, Ấn Độ, Nhật Bản và Hàn Quốc). Ở cấp độ đầu tiên, Mỹ nên tiếp tục tìm cách duy trì đồng thuận ASEAN đối với các chuẩn mực của luật pháp và giải quyết hòa bình các tranh chấp. Những đối tác then chốt như Singapore và Indonesia, nhưng cũng có thể là các đồng minh lâu đời của Mỹ như Thái Lan, nước điều phối viên của ASEAN, là chìa khóa để tiếp cận Trung Quốc.

Hành động để củng cố sự thống nhất của ASEAN về các nguyên tắc cơ bản là hữu ích, nhưng Mỹ có thể tìm thấy ảnh hưởng ngoại giao hiệu quả hơn bằng cách thúc đẩy một cuộc họp kín giữa các nước yêu sách chủ quyền.

Do đó, thứ tư, Mỹ cần phải giúp các nước ASEAN có yêu sách (không chỉ Philippines và Việt Nam, mà còn cả Malaysia và Brunei) để đi đến một nhận thức chung và cùng hợp tác hướng tới một mục tiêu chung là công bằng cho tất cả các nước. Họ có thể giảm bớt sự khác biệt, đặt ra những kỳ vọng chung về cách hành xử và thúc đẩy các hợp tác về ngoại giao và an ninh. Những điều này không đòi hỏi phải giải quyết vấn đề chủ quyền và tất cả các tranh chấp, mà trong mọi trường hợp không thể không có sự tham gia của Trung Quốc, nhưng cách tiếp cận đó phản ánh các nguyên tắc về tuân thủ pháp luật và giải quyết hòa bình các tranh chấp. Khai thác bất đồng giữa các nước yêu sách trong ASEAN, Trung Quốc đã tìm cách ngăn chặn sự đồng thuận trong khu vực bằng cách làm chậm lại các tiến trình như các cuộc đàm phán về Bộ quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC). Một sự đồng thuận khả dĩ trong các phiên họp kín về vấn đề biển của ASEAN có thể phá vỡ thế bế tắc này. Đồng thời, Mỹ sẽ giúp quốc gia yêu sách trong ASEAN hướng tới mục tiêu chung đó bằng cách hỗ trợ về ngoại giao và tư vấn pháp lý.

Thứ năm là Mỹ cần xây dựng một liên minh biển để đảm bảo rằng các vấn đề Biển Đông vẫn ở vị trí ưu tiên trong các hoạt động ngoại giao khu vực. Mỹ cần tận dụng sức mạnh triệu tập của ASEAN để tập hợp lại một liên minh các cường quốc biển rộng hơn. Các thành viên chủ chốt sẽ bao gồm Nhật Bản, Úc và Ấn Độ, những nước hiểu rằng Biển Đông là một phần quan trọng của nền kinh tế toàn cầu, không chỉ là “ao nhà” của một nước lớn. Mỹ có thể nhấn mạnh các quy tắc và những sự kỳ vọng, cũng như cân nhắc thấu đáo về phản ứng chung đối với một hành động khiêu khích như tuyên bố về một Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) ở Biển Đông. Như vậy, từ hội nghị bộ trưởng của Diễn đàn khu vực ASEAN cho đến các thể chế ngoại giao toàn diện hơn như tiến trình Hội nghị cấp cao Đông Á và Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN mở rộng, Mỹ nên nhấn mạnh vào việc nâng vấn đề Biển Đông lên mức ưu tiên cao nhất để ngăn Trung Quốc có những hành động quyết đoán và không tác dụng ở Biển Đông.

Thứ sáu, Mỹ cần phải duy trì sự hiện diện liên tục ở Biển Đông. Singapore đã tạo điều kiện thuận lợi cho điều này khi gần đây nhất đã đồng ý cho Mỹ đồn trú bốn tàu chiến đấu ven biển. Tăng cường hoạt động xây dựng năng lực và hình thành các hiệp định về quyền tiếp cận, bao gồm tăng cường các hoạt động luân phiên, như những hoạt động dự kiến tại Philippines và Úc, có thể củng cố cam kết của Mỹ về duy trì sự ổn định và tăng cường can dự đối với khu vực. Củng cố lực lượng tại Guam và Marianas, mặc dù nằm ngoài Biển Đông, có thể đem lại một cơ hội to lớn cho Mỹ trong việc tiến hành tập trận và huấn luyện các lực lượng hải quân, không quân và bảo vệ bờ biển cho các nước trong khu vực.

Thứ bảy, Mỹ cần phải hỗ trợ một thể chế minh bạch trong khu nhằm phục vụ nhiều mục tiêu. Một chế độ minh bạch đề cập đến không chỉ cơ sở hạ tầng để thu thập thông tin mà còn đóng vai trò xử lý đồng thời là các kênh chính trị để chia sẻ thông tin, cả bên trong nội bộ cũng như giữa các chính phủ. Ở mức độ rộng hơn, bằng cách ủng hộ sự minh bạch hơn trong các hoạt động ở Biển Đông, Mỹ có thể giúp khu vực nhận biết thực tế để giải quyết mọi vấn đề từ  tìm kiếm, cứu nạn hoặc cứu trợ nhân đạo đến xây dựng đảo nhân tạo hoặc triển khai tàu có tính khiêu khích. Tận dụng mối quan hệ với các đồng minh như Philippines và các nước có mục tiêu chung, Mỹ có thể dựa vào thể chế chia sẻ thông tin chung này để hình thành một bức tranh hoạt động chung có tính trung thực cao phục vụ việc cảnh báo sớm và ứng phó khẩn cấp. Năng lực kỹ thuật để xây dựng một cơ chế như vậy đã có, nhưng vai trò lãnh đạo của Mỹ sẽ là cần thiết để xây dựng các khuôn khổ chính trị hỗ trợ. Mỹ cần chú ý tới các hành động gây bất ổn để có thể thúc đẩy hoạt động ngoại giao tại các cuộc họp cấp cao trong khu vực và thế giới.

Thứ tám, ngoài việc xây dựng nhận thức về lĩnh vực biển, Mỹ cũng cần phải xây dựng khả năng phòng thủ quốc gia, đa quốc gia và năng lực răn đe để bảo vệ quyền tự do hàng hải ở Biển Đông. Các liên minh biển được đề cập ở trên có thể tiến hành định kỳ, thậm chí hàng quý, các cuộc tuần tra trên không và trên biển để đánh giá cụ thể những diễn biến cũng như hình thành khả năng đối phó với các mối nguy hiểm, bao gồm các nguy cơ an ninh truyền thống và phi truyền thống. Mục đích của năng lực như vậy là phòng thủ, giúp trấn an các nước nhỏ hơn và đem lại hy vọng về khả năng ngăn chặn hành vi xâm lấn và đơn phương thay đổi nguyên trạng bằng vũ lực.

Thứ chín, Mỹ cần phải tìm cách làm rõ các loại hành vi sẽ bị phản đối và Mỹ sẽ hợp tác cùng các bên khác để áp đặt giá phải trả đối với những hành động này. Với việc ủng hộ các nguyên tắc cơ bản và mong muốn tăng cường sự hiện diện trong khu vực, Mỹ nên nhấn mạnh sẽ phản đối và tiếp tục phản đối một số hoạt động cụ thể ở Biển Đông. Chi tiết về vấn đề này nên do các chuyên gia về luật biển quốc tế của chính phủ xem xét kỹ lưỡng. Các loại hành động sau đây mà Mỹ có thể xem xét phản đối: (i) phong tỏa thực thể do một bên yêu sách khác chiếm giữ, như Bãi Cỏ Mây do Philippines chiếm giữ; (ii) chiếm hoặc xâm phạm bất kỳ thực thể do một bên yêu sách khác chiếm giữ, như việc Trung Quốc chiếm nửa phía Tây quần đảo Hoàng Sa của miền Nam Việt Nam vào năm 1974 và Đá Gạc Ma của Việt Nam vào năm 1988; (iii) chiếm giữ thực thể chưa bị chiếm đóng bằng cách ngăn không cho các bên yêu sách chủ quyền khác tiếp cận, như việc Trung Quốc hiện nay đuổi các công dân Philippine ra khỏi bãi cạn Scarborough; (iv) tuyên bố chủ quyền đối với các thực thể không phải là đảo, tức là những thực thể không nổi tự nhiên trên mặt nước khi thủy triều lên, hoặc chỉ nhô lên khi thủy triều thấp nằm ngoài 12 hải lý tính từ các đảo, như Đá Vành và Đá Xubi; (v) tuyên bố chủ quyền lãnh hải hay EEZ từ đường cơ sở mà không phù hợp với Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS), chẳng hạn như những tuyên bố chủ quyền dựa trên mức thủy triều thấp hoặc đảo nhân tạo nằm ngoài 12 hải lý tính từ các đảo; (vi) những tuyên bố chủ quyền đối với không gian biển quá mức theo luật pháp quốc tế, như tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc đối với vùng biển bên trong “đường chín đoạn”; (vii) các vùng cảnh báo quân sự bất hợp pháp, chẳng hạn như khu vực được thành lập bên trên giàn khoan dầu Hải Dương-981 hoặc trong trường hợp bay của máy bay Hải quân Mỹ P-8 Poseidon bị Trung Quốc cảnh báo; và (viii) thành lập các vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) trên các thực thể tranh chấp và vùng nước xung quanh.

Thứ mười, Mỹ nên liệt kê một danh sách các lựa chọn chính sách để áp đặt cái giá phải trả ngoài giá phải trả về uy tín và pháp lý và nhấn mạnh rằng hành vi xấu sẽ phải trả giá. Những biện pháp có thể để ngăn chặn và đối phó với các hành vi quyết đoán và gây bất ổn có thể bao gồm các cuộc tuần tra đa quốc gia trên biển và trên không kiểu mô hình cuộc tuần tra gần đây của máy bay Mỹ P-8. Tương tự như vậy, nếu một nước muốn xây dựng một hòn đảo nhân tạo vì mục đích quân sự trong vùng biển tranh chấp và sau đó đề xuất nó có thể được sử dụng để giúp đỡ nhân đạo, thì nếu xảy ra thảm họa khu vực, Mỹ có thể kiểm tra đề xuất đó bằng cách cho hạ cánh một máy bay dân sự trên một trong những đường băng mới nhất. Nếu Trung Quốc tìm cách ngăn cản việc tiếp tế cho tàu hải quân Philippine BRP Sierra Madre bị mắc cạn tại Bãi Cỏ Mây, thì Mỹ không chỉ có thể tiếp tế cho họ, mà còn có thể cân nhắc triển khai một số lính thủy đánh bộ luân phiên đến đây. Những động thái này không phải để kích động xung đột mà để làm rõ hành vi nào được chấp nhận và không được chấp nhận, qua đó củng cố các nguyên tắc khu vực nên và cần tuân theo.

Những căng thẳng gia tăng ở Biển Đông đang đe dọa làm trì hoãn một trong những diễn biến quan trọng nhất của lịch sử hiện đại: Đó là sự trỗi dậy của Châu Á và trật tự Mỹ tạo ra giúp duy trì sự ổn định và thịnh vượng khu vực. Sự trỗi dậy đầy quyết đoán của Trung Quốc đang thách thức sự ổn định khu vực. Hoạt động hiện đại hóa quân đội nhanh chóng, thường xuyên hành xử cưỡng ép, và chương trình xây dựng đảo nhân tạo kiêm căn cứ quân sự ở Biển Đông đã thực sự làm xói mòn uy tín của Mỹ cũng như trật tự sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Trung Quốc đã sử dụng tất cả các công cụ sức mạnh và chiến thuật cắt lát salami để giành lấy lợi thế trong cuộc cạnh tranh này. Nước này đang dần dần làm mất cân bằng khu vực; trong trường hợp một hành vi xấu không bị trả giá, Trung Quốc đơn giản là sẽ tiếp tục mục tiêu tìm kiếm ảnh hưởng mang tính cơ hội và đầy hiếu chiến của mình. Nếu không có một đối trọng hiệu quả để giữ cho Trung Quốc trung thực, giúp bảo vệ tự do hàng hải và quyền tiếp cận chung các tài sản toàn cầu, và duy trì luật pháp quốc tế, thì một cách chậm rãi Trung Quốc sẽ giành được quyền bá chủ khắp Biển Đông./.

Theo “The National Interest”

Hương Trà (gt)