Luật biển và quản trị đại dương ở Đông Nam Á: Các bài học so sánh của Châu Âu về tính thực tế và nguyên tắc

Giới thiệu

Một trong những thách thức cấp bách nhất đối với luật biển đương đại là làm thế nào điều hòa được sự cứng rắn ngày càng gia tăng của các quốc gia về chủ quyền lãnh thổ đối với các thực thể địa lý ngoài khơi, như đảo, đá và bãi nửa nổi nửa chìm, với sự suy giảm tương ứng của tự do hàng hải, điều mà hết sức thiết yếu với sự vận hành hiệu quả của các tuyến đường thương mại trên biển của thế giới.[1]Tại Biển Đông và Biển Hoa Đông, hai khu vực biển có lượng lớn tàu thuyền thương mại qua lại hàng ngày, tiến trình “lãnh thổ hóa” các vùng biển, quân sự hóa tranh chấp và tiến trình pháp lý chậm chạp đang diễn ra rất rõ ràng và hiển nhiên hơn bất cứ khu vực nào trên thế giới.

Khi xem xét các yếu tố gây bất ổn trong các khủng hoảng ở Biển Đông và các nguy cơ đối với sự ổn định và vận hành theo trật tự của thương mại quốc tế, cần nhắc đến nhà lý thuyết chính trị và học giả pháp lý nổi tiếng, Montessquieu. Ông đã dự đoán trong ấn phẩm De L’Esprit Des Loi (The Spirit of Laws, 1758) rằng:

“… hệ quả tự nhiên của thương mại là mang đến hòa bình. Hai quốc gia trao đổi thương mại với nhau sẽ trở nên phụ thuộc lẫn nhau: nếu một nước có lợi ích trong việc mua, thì nước kia sẽ có lợi ích trong việc bán, và tất cả các công đoàn đều dựa trên nhu cầu của nhau”.[2]

Gần 200 năm sau, các bài viết và tư tưởng chính trị của Montesquieu, người đặt nền móng cho nguyên tắc tùy thuộc lẫn nhau, đã có ảnh hưởng sâu sắc đến các triết lý chính trị của Jean Monet và Robert Schuman, những người có công đầu đối với tiến trình nhất thể hóacủa Liên minh Châu Âu (EU). Từ đó đến nay, các quy tắc chung về thương mại và hàng loạt các lĩnh vực chính sách khác đã đóng góp vào sự ổn định của Châu Âu và giành được sự ủng hộ khu vực đối với việc duy trì liên minh kinh tế và chính trị hòa bình, một liên minh được thành lập dựa trên luật lệ và hệ thống thương mại tự do.[3]Đây chắc chắn là những điều kiện thiết yếu cho sự nhất thể hóa EU.

Tương tự, Công ước Liên Hợp Quốc về luật biển 1982 (Công ước) và các hiệp định liên quan đã có đóng góp to lớn vào tính ổn định và sự rõ ràng trong luật lệ do Công ước đã áp dụng vào vấn đề biển và các vấn đề liên quan.[4]Theo đó, hệ thống các điều ước quốc tế và khu vực phức tạp này đã củng cố sự phát triển khả quan của nền kinh tế thế giới và tăng trưởng của thương mại quốc tế. Tuy nhiên, một đặc trưng đáng lưu ý của việc thực thi luật biển của các quốc gia ven biển trên thế giới là tình trạng ám ảnh phải củng cố yêu sách lãnh thổ và việc mở rộng các vùng biển từ chuỗi các thực thể đại dương và ven biển.[5] Trong rất nhiều ví dụ, và cũng được thể hiện rõ ràng trong rất nhiều tài liệu,[6] thực tiễn trong vấn đề này không phải lúc nào cũng phù hợp với nội dung và theo đó là tinh thần của các quy định tập quán do Công ước đặt ra. Điều này dường như đúng với trường hợp của khu vực Biển Đông và Biển Hoa Đông.[7]

Trái ngược lại và có phần trớ trêu là nếu xét đến đặc điểm lãnh thổ và bất ổn của lịch sử Châu Âu, địa vị pháp lý chính xác của các thực thể ngoài khơi không hề gây ra các căng thẳng chính trị hay xung đột gay gắtgiữa 23 nước thành viên thành lập nên EUở mức độ tương tự.[8]Thực ra, dường như, trừ các vấn đề khó khăn liên quan đến nhập cư bất hợp pháp qua Biển Địa Trung Hải, sự ổn định tương đối của các vấn đề liên quan đến luật biển ở Châu Âu có thể phần nào góp phần vào vai trò thúc đẩy của Luật EU trong việc hình thành một khuôn khổ cho thương mại khu vực, việc quản lý các hoạt động ngoài khơi, mà đáng lưu ý bao gồm cả việc đánh bắt cá, cũng như việc áp dụng các cách tiếp cận xuyên quốc gia một cách thống nhất đối với việc bảo vệ và bảo tồn môi trường biển.[9] Gắn với điều này và độc lập khỏi EU, nhiều quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu và các quốc gia ven biển láng giềng đã đóng vai trò thực tế trong việc quản lý các nguồn tài nguyên hydrocarbon xuyên biên giới, cũng như việc phân định đường biên giới biển.[10] Thực ra, trong vài ví dụ tiêu biểu, các nước đã thu hẹp các yêu sách biển rộng lớn ở Biển Bắc và Bắc Atlantic và cho thấy sự kiềm chế đáng kể trong việc thiết lập các vùng đặc quyền kinh tế ở Biển Địa Trung Hải, với mục tiêungăn chặn căng thẳng với các quốc gia thành viên trong khu vực.[11]

Với mục tiêu chia sẻ kinh nghiệm thực tiễn của Châu Âu, bài viết nhấn mạnh một số xu hướng đương đại trong cách tiếp cận của EU đối với vấn đề quản lý nghề cá, bảo vệ môi trường biển, quy hoạch không gian biển, quản trị đại dương cũng như thực tiễn hợp tác của các nước thành viên EU trong việc nộp đệ trình chung cho Ủy ban Ranh giới Thềm Lục địa theo Điều 76 của Công ước Luật Biển của Liên Hợp Quốc (UNCLOS).[12] Trên hết, ngày càng rõ ràng rằng EU và các nước thành viên đang tìm kiếm một cách tiếp cận thiết thực cho việc triển khai Công ước, và trong nhiều trường hợp tính thực tế được ưu tiên hơn các nguyên tắc. Điều này lại giúp giảm nhiệt căng thẳng liên quan đến ranh giới biển lâu đời và các vấn đề liên quan đến tài nguyên.

Cuối cùng, nhiều khả năng cách tiếp cận như vậy có thể thích hợp với việc giải quyết tranh chấp biển ở những nơi khác trên thế giới bao gồm cả những vùng biển đã trở thành một phần trongcác vấn đề khu vực của Đông Nam Á. Thực ra, trong giai đoạn sau khi Tòa Trọng tài theo Phụ lục VII đưa ra phán quyết trong giai đoạn xét xử nội dung của vụ kiện Philippines – Trung Quốc, dự kiến vào tháng 6/2016, đáng lưu ý nhất có lẽ tất cả các nước liên quan cần tìm kiếm các giải pháp mới đối với các tranh chấp lâu dài đã định hình quan hệ song phương và khu vực ở Biển Đông.[13]

Sự phát triển nhanh chóng của chính sách EU

Trong bối cảnh sự quan tâm của quốc tế ngày càng gia tăng về quân sự hóa tranh chấp và tác động của nó đến các tuyến đường thương mại biển,cách tiếp cận của EU đối với các căng thẳng trong khu vực xoay quanh tranh chấp biển ở Biển Đông và Biển Hoa Đông đã phát triển theo một xu hướng khá rời rạc. Có thể khẳng định rằng, EU và Trung Quốc đã duy trì quan hệ ngoại giao hơn 40 năm và có những lợi ích chung trong việc thúc đẩy một hệ thống thương mại quốc tế hiệu quả và phát triển mạnh mẽ.[14] Tuy nhiên, trong suốt thập kỷ qua, căng thẳng ngoại giao ngày càng biểu hiện rõ nét giữa Trung Quốc và các quốc gia Châu Á gồm Đài Loan, Việt Nam và Philippines, Malaysia và Brunei. Vào tháng 12/2015, Nghị viện Châu Âu nhấn mạnh đến sự tiến triển nhanh chóng của các sự kiện khu vực gần đâylà nguyên nhân cho các lo ngại của EU gồm: các cuộc biểu tình vẫn đang diễn ra của phong trào ủng hộ dân chủ tại Hồng Kong, sự chuyển hướng từ “ngoại giao phản ứng” sang “ngoại giao chủ động” trong chính sách đối ngoại Trung Quốc; việc công bố sách trắng về chiến lược quốc phòng của Trung Quốc, nhấn mạnh về việc bảo vệ các quyền và lợi ích trên biển của nước này; việc Trung Quốc không tuân thủ và áp dụng các điều khoản then chốt trong Công ước Luật biển để giải quyết tranh chấp biển và lãnh thổ ở Biển Đông và Biển Hoa Đông; sự tiếp tục ủng hộ của Trung Quốc đối với Bắc Triều Tiên và sự gia tăng nguy cơ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt trong khu vực; cùng với đó là sự củng cố quan hệ Nga – Trung trong giai đoạn sau khủng hoảng Ukraine và Crimean.[15]Một danh sách thực tế các hành động bất cẩn có thể ảnh hưởng đến quan hệ giữa EU và Trung Quốc trong tương lai gần, bao gồm quan hệ song phương về luật biển và các vấn đề liên quan đến thương mại.

….

Bài học từ cách tiếp cận của EU

Trước đây EU và các quốc gia thành viên đều tập trung giải quyết các vấn đề kinh tế và chủ quyền gắn liền với đại dương bằng các biện pháp tiếp cận dựa trên chuẩn mực pháp lý, trên cơ sở của Công ước và thông qua trật tự pháp lý riêng biệt của liên minh. Song song và trái ngược với các tiếp cận của ba thành viên thường trực Hội đồng Bảo an (Mỹ (không là thành viên của Công ước), Nga và Trung Quốc), EU thể hiện cam kết mạnh mẽ đối với việc giải quyết tranh chấp quốc tế và thực hiện nghĩa vụ theo Phần XV của Công ước.[16] Theo đó có thể củng cố trật tự pháp lý quốc tế.

Cuộc họp của nhóm các nước G7 vào tháng 6/2015 đã nhấn mạnh các nguy cơ bắt nguồn từ cải tạo đảo quy mô lớn ở Biển Đông và căng thẳng gia tăng ở Biển Hoa Đông. Một trong những nghịch lý xuất phát từ nỗi lo ngại ngày càng gia tăng về Trung Quốc và sức mạnh quân sự ngày một phát triển của nước này là việc nối lại quan hệ hữu nghị giữa Mỹ và Việt Nam cũng như với các nước khác trong khu vực.[17]

Đối với các quốc gia trong các vùng biển khác bao gồm các quốc gia ven biển ở Đông Nam Á, cách tiếp cận hữu dụng của Liên minh đối với việc triển khai luật biển trong các lĩnh vực quản lý nghề cá, bảo vệ môi trường và quản trị biển đã đặt ra hàng loạt các xu hướng hiển nhiên. Điều này đã chứng minh rằng tính thực dụng thường thắng thế so với nguyên tắc đặc quyền của quốc gia đối với tài nguyên và chủ nghĩa đơn phương trong mối quan hệ với quản trị biển nói chung. Sau đây là các đặc trưng cơ bản trong cách tiếp cận của EU:

      I.      Nên dựa vào luật, tuân thủ nghiêm túc và pháp triển luật quốc tế bao gồm UNCLOS và các hiệp định quốc tế liên quan.

    II.      Phải chấp nhận rằng tất cả các vấn đề và thách thức liên quan đến việc quản lý các hoạt động của con người trong không gian biển có mối liên hệ chặt chẽ và cũng nên được xem xét như một chỉnh thể cùng với nguyên tắc tùy thuộc lẫn nhau;

   III.      Đạt được trình độ bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường cao, sử dụng một cách khôn ngoan các nguồn tài nguyên thiên nhiên, thúc đẩy tiến bộ khoa học và công nghệ.

  IV.      Thúc đẩy các giải pháp khu vực đối với các vấn đề khu vực. Cụ thể như dưới hình thức chiến lược lưu vực biển, trong đó thừa nhận sự khác biệt về mặt chính trị, địa lý, kinh tế của mỗi vùng biển. Điều này để nhấn mạnh rằng một phương án sẽ không phù hợp được với tất cả các vùng biển.

   V.      Thông qua phương pháp tiếp cận phối hợp để quản lý biển đối với hợp tác liên ngành và tham khảo các bên liên quan tại Châu Âu, ở cả cấp độ quốc gia và khu vực.

  VI.      Phát triển các công cụ chính sách xuyên chuyên đề như quy hoạch không gian biển, kiến thức và dữ liệu biển toàn diện, và phối hợp giám sát biển.

 VII.      Thúc đẩy phát triển bền vững, quản lý hệ sinh thái dựa trên nguyên tắc phòng ngừa theo CFP và MSFD.

VIII.      Thúc đẩy vai trò một chủ thể quốc tế mạnh mẽ của Liên minh trong các diễn đàn khu vực và đa phương.

  IX.      Làm rõ mối liên kết với các chính sách khác của Liên minh về thương mại, nghiên cứu, năng lượng và cạnh tranh.

   X.      Thực hiện vai trò lãnh đạo và cách tiếp cận hợp tác trong mối quan hệ với nước thứ ba.

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.

Giáo sư Ronan Long, Khoa Luật, Đại học quốc gia Ireland, Giám đốc Nghiên cứu tại Trung tâm Luật Biển và Chính sách Đại dương, Ireland. Bài viết được trình bày tại Hội thảo Các vấn đề Biển và Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển (UCNLOS): Chia sẻ cách Tiếp cận của Châu Âu và Châu Á đối với Tranh chấp Lãnh Thổ do Học viện Ngoại giao tổ chức với sự hỗ trợ của Liên minh Châu Âu.