Bài 1: SUY NGHĨ LẠI VỀ ASEAN TRƯỚC NHỮNG CĂNG THẲNG Ở BIỂN ĐÔNG

ASEAN là một tổ chức tượng trưng cho chủ nghĩa khu vực, hành động tập thể đối với việc quản lý các mối quan hệ nước lớn và xử lý hài hòa những sự khác biệt về văn minh và kinh tế. Tổ chức này đã đạt tới thời kỳ hoàng kim của mình vào cuối những năm 1990 và 2000. Hiện nay, nó đang chật vật để đóng vai trò được mong đợi và quá cỡ trong tất cả những lĩnh vực này. Trong những điều kiện như sự quyết đoán ngày càng tăng của Trung Quốc và phản ứng từ Mỹ và Nhật Bản, sự lãnh đạo của ASEAN trong chủ nghĩa khu vực đã bị giảm đi, và khả năng của khối này dẫn dắt các nước lớn bị hoài nghi một cách nghiêm trọng. Đang gặp nguy là tính trung tâm của ASEAN và ánh hào quang của tổ chức này như một tấm gương khác thường về chủ nghĩa thể chế tự do tách rời khỏi những lý tưởng của Mỹ.

Những người lạc quan về chủ nghĩa khu vực – thay cho sự cân bằng trong các nước lớn – như chiếc chìa khóa mở ra an ninh đã được khích lệ từ 3 tổ chức sau lúc chuyển giao thế kỷ này. Đàm phán 6 bên mang lại hy vọng cho hợp tác an ninh khu vực Đông Bắc Á, bề ngoài tập trung vào bán đảo Triều Tiên nhưng thực tế tập trung vào việc mối quan hệ Trung-Mỹ tiến triển như thế nào. Khi sự hợp tác của họ tiếp diễn và các cuộc đàm phán đã chấm dứt do hành động hiếu chiến của Triều Tiên, Hàn Quốc được khuyến khích gánh vác một vai trò tích cực hơn. Tổ chức Hợp tác Thượng Hải (SCO) được sử dụng để ngăn Trung Quốc và Nga rơi vào cuộc xung đột với nhau về Trung Á, trong khi vẫn cho các nước Trung Á không gian để hoạt động giữa hai nước lớn này. Với Triều Tiên khó giải quyết với tư cách chủ đề của Đàm phán 6 bên và sự miễn cưỡng của Nga cho phép Trung Quốc có một sự hiện diện lớn ở Trung Á thông qua SCO, ASEAN đã thu hút sự chú ý như môt nơi gặp gỡ hứa hẹn nhất còn lại cho chủ nghĩa khu vực. Tổ chức này đã mở rộng tầm với của nó với ASEAN+3, ASEAN+6, và cuối cùng là Hội nghị cấp cao Đông Á có sự tham gia của cả Mỹ và Nga. Những hội nghị thường niên của các bộ trưởng ngoại giao và các bộ trưởng quốc phòng của nó đã thu hút được sự quan tâm. Sự tin tưởng vào ASEAN đã lên cao ngay cả sau khi Đàm phán 6 bên thất bại và SCO dường như đã đi đến bế tắc. ASEAN rõ ràng là đã đứng ở sân khấu trung tâm.

Khi Chính quyền Obama ngày càng chấp thuận theo ASEAN, sự hoài nghi của Trung Quốc ngày càng nghiêm trọng hơn. Vào năm 2009, sự thay đổi trong lập luận của Trung Quốc là không thể nhầm lẫn. Nếu trước đây người Trung Quốc đã viết một cách đồng tình về sự lãnh đạo của ASEAN, giọng điệu này đã hướng sang những chính sách tích cực hơn của Trung Quốc không phụ thuộc vào ASEAN. Những hoài nghi tăng lên về việc ASEAN không đủ khả năng lãnh đạo hay là đối tượng thao túng của các nước lớn khác, đặc biệt là sự khăng khăng quyền bá chủ của Mỹ. Với sự xuất hiện ASEAN +3 vào cuối những năm 1990, người ta nói rất nhiều về tình hình cùng thắng dành cho Trung Quốc và Nhật Bản, mỗi nước đều chiều theo ý của ASEAN để chèo lái chủ nghĩa khu vực. Với cuộc cạnh tranh mới tăng cường trong mối quan hệ Trung-Mỹ từ năm 2010, một lần nữa lại nhen nhóm hy vọng rằng ASEAN sẽ mang lại môi trường khả quan nhất cho việc giải quyết những khác biệt giữa các nước lớn. Chỉ sự sâu sắc thêm những căng thẳng Trung-Nhật và Trung-Mỹ đã làm cho nhiều người đặt câu hỏi về những giả định lạc quan. Trong bối cảnh này, những tranh chấp về Biển Đông đã làm gia tăng những rủi ro, chia rẽ ASEAN và thậm chí còn gây ra nghi ngờ về tính trung tâm và những triển vọng của khối này.

Những tranh chấp trên Biển Đông

Những ý kiến khác nhau về cái gì đang kích thích những tranh chấp này. Tại hai thái cực là những quan điểm ở Trung Quốc và Mỹ và các đồng minh của nước này, đặc biệt là Nhật Bản. Trung Quốc khăng khăng rằng đất nước của họ chỉ đang thể hiện quyền chủ quyền của mình, trong khi Mỹ với lý do ngăn chặn đang tích cực can dự. Nếu Washington thực sự tìm cách cùng tồn tại với một “nước lớn” khác, nước này cần chấp nhận những gì Trung Quốc đang làm. Quan điểm được bày tỏ rộng rãi này về phía Mỹ là không quá phiến diện. Nó cho rằng Trung Quốc đang sử dụng vũ lực hay đe dọa sử dụng vũ lực và áp lực kinh tế thay cho những cơ chế quản lý tranh chấp có thể có để giải quyết những bất đồng về chủ quyền mà Mỹ có lập trường trung lập. Hơn nữa, việc Trung Quốc thiếu sự minh bạch đã gây ra những câu hỏi về việc liệu nước này có thách thức quyền tự do hàng hải và hàng không ở khu vực có thể là hành lang tấp nập nhất thế giới này hay không. Những quan ngại này của Mỹ kết hợp với nhau như bằng chứng cho thấy những tham vọng chủ nghĩa bá quyền của Trung Quốc – chủ nghĩa Đại hán truyền thống – với mục đích loại bỏ các nước lớn khác, do các nước Đông Nam Á, từng nước một, buộc phải đàm phán một thỏa thuận, khiến họ phụ thuộc vào một nước.

Washington và Bắc Kinh bất đồng trong những phương sách chính sách về ASEAN. Cả hai nước hiện nay đang củng cố các mối quan hệ song phương để hỗ trợ chiến lược tổng thể của họ, nhưng Washington ủng hộ một quan điểm chung mạnh mẽ của ASEAN dành cho: một Bộ quy tắc ứng xử (COC), chống lại các dự án xây dựng đảo của Trung Quốc, các biện pháp xây dựng lòng tin, và sẵn sàng đưa những vấn đề liên quan đến những tranh chấp Biển Đông vào chương trình nghị sự khi diễn ra các cuộc họp. Trung Quốc đã hạ thấp vai trò của ASEAN trong các vấn đề an ninh. Giống như nước này trong cuộc khủng hoảng hạt nhân Triều Tiên đã lựa chọn từ bỏ 5 chọi 1 bất kể sự khiêu khích từ Triều Tiên là gì đi nữa, nước này đã cho thấy sự không tin tưởng mạnh mẽ nhất vào chủ nghĩa đa phương, liên quan đến Mỹ hay chịu ảnh hưởng của Mỹ. Trong khi đó, Tokyo tự cho thấy nước này là một nước ủng hộ sự đoàn kết ASEAN, kiên quyết đứng bên Washington chống lại quan điểm của Bắc Kinh.

Ian Storey xem xét tại sao giữa lúc Trung Quốc có hành vi quyết đoán, đặc biệt là trong 2 năm qua, ASEAN lại thất bại trong việc khiến Trung Quốc tham gia tiến trình này và làm cho nó thay đổi. Kết quả là các vấn đề trầm trọng thêm giữa Trung Quốc và các nước tuyên bố chủ quyền của Đông Nam Á (và Biển Đông cũng trở thành tiêu điểm trong cuộc cạnh tranh địa chiến lược giữa Washington và Bắc Kinh), sự lo lắng về việc khu vực này đang tiến đến đâu trong việc hướng tới một cuộc chạy đua vũ trang và một tình thế tiến thoái lưỡng nan về an ninh, và việc ASEAN mất đi tính trung tâm trong cấu trúc an ninh khu vực. Ông đổ lỗi cho sự kết hợp giữa những động lực bên trong của ASEAN và sự tin chắc của Trung Quốc rằng những tuyên bố chủ quyền của nước này siêu việt hơn những tuyên bố của các nước láng giềng vì “quyền đương nhiên có” của nó. Storey nhận thấy rằng Tuyên bố về cách ứng xử của các bên ở Biển Đông ASEAN-Trung Quốc năm 2002 về cơ bản là không hoàn thiện. Nó không mang tính ràng buộc do không có cơ chế giải quyết tranh chấp. Nó bị vi phạm một cách trắng trợn. Ông lập luận rằng trong khi Trung Quốc, sau khi trì hoãn, miễn cưỡng tán thành các cuộc đàm phán sơ bộ về COC, sự tiến bộ không thể nhận thấy được là khi Trung Quốc đơn phương cố tình lần chần. Storey đặt câu hỏi tại sao Trung Quốc lại ký một COC đáng tin cậy, mang tính ràng buộc về pháp lý và có hiệu quả mà trói chân trói tay mình ở Biển Đông khi nước này sở hữu ngày càng nhiều phương tiện hải quân và bảo vệ bờ biển để theo đuổi sự kiểm soát trên thực tế bên trong “đường 9 đoạn”, và khi Mỹ dường như lúng túng trong việc làm thế nào để phản ứng, trong khi tất cả những gì ASEAN làm là đưa ra những tuyên bố thể hiện sự lo ngại. Vào tháng 5/2014 và tháng 4/2015, các tuyên bố được đưa ra đã thể hiện sự đoàn kết ASEAN, nhưng cả hai tuyên bố đã không chỉ trích đích danh Trung Quốc cũng không kêu gọi Trung Quốc dỡ bỏ giàn khoan Hải Dương 981 hay ngừng xây dựng đảo nhân tạo. Đối với Storey, các nước thành viên ASEAN nhận thấy họ đối đầu trực tiếp với Trung Quốc, như Việt Nam và Philippines, sẽ muốn thấy ASEAN cứng rắn hơn với Bắc Kinh, trong khi các nước không có lợi ích trực tiếp trong tranh chấp này và không muốn làm chao đảo con thuyền họ đang ngồi cùng với đối tác thương mại lớn nhất của họ ít quan tâm hơn nhiều. Kết quả là ASEAN không thể được xây dựng trên sự đồng thuận có mẫu số chung thấp nhất. Tuy nhiên, Storey cho rằng mối quan hệ của Indonesia với Trung Quốc chắc chắn sẽ phải chịu thiệt hại và làm nổi bật hơn sự không gắn kết giữa tuyên bố của Jakarta rằng nước này là một bên trung lập bởi vì nước này phủ nhận “đường 9 đoạn”, và quyết định của Bắc Kinh duy trì cái gọi là các “quyền lịch sử” bên trong “đường 9 đoạn” đó, bao gồm lãnh hải ngoài khơi quần đảo Natuna. Việc này sẽ xảy ra khi sự tín nhiệm của ASEAN lại bị thử thách. Bằng việc thúc đẩy Trung Quốc tham gia COC, phản đối ADIZ của Trung Quốc trên Biển Đông, và ủng hộ những quyết định của Tòa án trọng tài quốc tế, ASEAN sẽ chống lại Trung Quốc, nhưng nếu khối này không làm vậy, sự tín nhiệm của nó sẽ bị phá hủy hoàn toàn.

Satu Limaye lập luận dựa trên đánh giá những tranh luận về ASEAN rằng chúng ta nên tránh hiểu sai những mục tiêu của ASEAN. Ông cũng đặt câu hỏi tại sao những tranh chấp Biển Đông nên được cho là trung tâm đối với ASEAN, cho rằng vấn đề này hầu như không nổi bật trong những cuộc thảo luận về tương lai của tổ chức này. Limaye khăng khăng rằng các vấn đề khác được ưu tiên hơn để đáp ứng những thách thức trong việc thúc đẩy một cộng đồng. Ông kết luận rằng nếu người ta có tham vọng ở mức độ vừa phải dành cho ASEAN, thay cho những tham vọng lớn khiến tổ chức này trở thành một cộng đồng chung hay những mục tiêu tối thiểu có được tiếng nói chung và sự hợp tác, thì cách ASEAN đang phản ứng lại những tranh chấp Biển Đông có lẽ là đúng. Tuy nhiên, ông lưu ý rằng những căng thẳng có liên quan đang gây ra những sự phức tạp cho các mối quan hệ bên ngoài và sự gắn kết. Bài viết này xem xét các chuyên gia đánh giá như thế nào về những thách thức của ASEAN, nhận thấy những đề cập ít ỏi đến tác động của những tranh chấp Biển Đông và hầu như không có chỉ báo nào cho thấy chúng là thách thức đặc biệt quan trọng. Việc này khiến Limaye khẳng định rằng ASEAN đang giải quyết chúng phù hợp với các mục tiêu chủ nghĩa khu vực và cũng như những lợi ích mang tính quy chuẩn và thực tế của khối này cho thấy. Ông quan sát thấy rằng việc bảo vệ những lợi ích cốt lõi của các nhà nước Đông Nam Á trong những tranh chấp này được để lại cho Mỹ theo kiểu hoàn toàn tách rời khỏi việc xây dựng khu vực, nói thêm rằng không một nước nào trong số 4 nước tuyên bố chủ quyền ở Đông Nam Á với các tuyên bố chồng chéo nhau đối với các cấu trúc địa hình và các EEZ có liên quan đã công nhận những tuyên bố chủ quyền của nhau; cũng không có bất cứ thỏa thuận nào về những tuyên bố chủ quyền hay một đường hướng giảm nguy cơ xung đột của những tuyên bố giữa các nước tuyên bố và không tuyên bố chủ quyền của ASEAN. Do quyết tâm tiếp tục làm việc chặt chẽ với Trung Quốc, ông kết luận rằng rất không thực tế nếu ASEAN có lập trường hợp tác quân sự thống nhất về Biển Đông, và nếu khối này làm vậy, khả năng của nó ảnh hưởng đến những hậu quả lâu dài sẽ là rất nhỏ. Do đó, có khả năng ASEAN và các nước thành viên của nó sẽ vẫn là những nước nhận an ninh hơn là mang lại an ninh.

Kuroyanagi Yoneji làm rõ những tranh chấp Biển Đông bằng nhấn mạnh đặc biệt vào 3 nhân tố: một Trung Quốc đang trỗi dậy, cuộc cạnh tranh Mỹ-Trung và khái niệm “tính trung tâm của ASEAN”. Ông chỉ ra cuộc đối thoại Shangri-La vào cuối tháng 5/2015, nơi những tranh chấp Biển Đông đã thu hút được sự chú ý chặt chẽ, bao gồm cuộc trao đổi được theo dõi rộng khắp giữa các quan chức Mỹ và Trung Quốc. Mặc dù Bộ trưởng Quốc phòng Ashton Carter và Phó Tổng tham mưu trưởng Hải quân Trung Quốc (PLAN) Tôn Kiến Quốc đã nói một cách thẳng thắn về tình hình Biển Đông, đặc biệt là về chiến thuật “cắt lát salami” và việc cải tạo đất của Trung Quốc, những bình luận của họ ít mang tính khiêu khích hơn so với trong cuộc đối thoại lần thứ 13 vào năm 2014. Ông nhận thấy rằng tác động tổng thể của những sự kiện ở ASEAN tương đối có lợi cho Trung Quốc ở chỗ chúng không mang tính kích động khi chạm đến các vấn đề Biển Đông. Những tranh chấp Biển Đông là một “Hố đen”, hấp thu gần như tất cả các ý tưởng hòa giải ở khu vực châu Á-Thái Bình Dương, tránh những đề nghị và những kịch bản cho hòa bình và sự ổn định. Những chính sách của Trung Quốc đối với các nước ASEAN dường như được dẫn dắt bởi “3 nguyên tắc tránh”: 1) không để bị các nước láng giềng yếu xem thường; 2) không để bị họ đe dọa; và 3) không để bị các nước ít thân thiện hơn bao vây. Hiện nay Bắc Kinh thừa nhận tuyên bố có thể có về ADIZ trên Biển Đông, các cuộc khủng hoảng trên Biển Đông và biển Hoa Đông không thể phủ nhận là đan xen vào nhau. Do đó, dù muốn hay không, Tokyo bị buộc phải dính líu vào tình hình đang sục sôi trên Biển Đông, nơi nước này không có tuyên bố chủ quyền. Nhưng là bên yếu nhất trong tam giác Mỹ-Trung-Nhật – một bên thêm vào cặp đôi Mỹ-Trung – nước này phải đóng một vai trò tế nhị. Ông thận trọng ủng hộ vai trò khiêm tốn dành cho Nhật Bản.

Scott Bentley tập trung vào “mối quan hệ đặc biệt” giữa Malaysia và Trung Quốc và tác động của nó lên tranh chấp Biển Đông. Bất chấp nói về việc Malaysia có lập trường cứng rắn hơn, phản ứng gần đây của nước này trước sự việc được hiểu là sự xâm nhập của một tàu Trung Quốc không khác mấy với những phản ứng trước đây tập trung vào các cuộc phản kháng mang tính ngoại giao và tích cực giám sát trên biển. Bentley quy điều đó cho sức ỳ chính trị chống lại việc đưa ra những quyết định chiến lược khó khăn. Ông đưa tin về phiên điều trần quốc hội của một số quan chức Malaysia cấp cao, viện dẫn sự hiện diện ngày càng tăng của Trung Quốc ở các khu vực bao gồm cả bãi South Luconia Shoals, cũng như vai trò ngày càng tăng của các tài sản bán quân sự trên biển đang dịch chuyển từ quần đảo Trường Sa sang phía Tây Nam. Bất chấp những cuộc tuần tra tăng lên, ông không thấy có bất cứ thay đổi đáng kể nào về chính sách ngay cả khi những cuộc thâm nhập không thường xuyên đã biến thành sự hiện diện thường trực. Bentley đề cập đến thực tế hoạt động mới của những nỗ lực của Trung Quốc nhằm thực thi quyền pháp lý và quyền hạn của nước này bên trong EEZ và thềm lục địa của Malaysia. Ông kết luận rằng việc nhấn mạnh vào chính sách ngoại giao kiềm chế cho tới gần đây là sản phẩm của niềm tin được chia sẻ rộng rãi vào sự tồn tại của một “mối quan hệ đặc biệt” với Trung Quốc, như thể Malaysia đang được đối xử khác với các nước láng giềng của nước này, nhưng không phải vậy. Với tư cách là chủ tịch ASEAN 2015, Malaysia có thể được mong đợi thúc ép Trung Quốc, nhưng hầu như không có dấu hiệu nào cho thấy những nỗ lực như vậy sẽ thu được kết quả. Việc sử dụng hiệu quả hơn ngoại giao kênh sau có thể là nhằm tăng cường độ các cuộc đàm phán của Malaysia với các nước tuyên bố chủ quyền khác của ASEAN như Việt Nam và Philippines, mà sẽ cho phép họ đạt được điểm chung. Tuy nhiên, ông nhận thấy ASEAN không thể chứng tỏ một sự răn đe hiệu quả và cho rằng các mối quan hệ bên ngoài ASEAN, bao gồm với Australia và Mỹ, có thể là lựa chọn trước mắt.

Joseph Liow nhận thấy rằng những tranh chấp về Biển Đông được kích động bởi giọng điệu nóng nảy, sự không tin tưởng lẫn nhau, những nhận thức và những nhận thức sai, và chủ nghĩa dân tộc. Những thế lực này làm phức tạp giải pháp cho các tranh chấp này, trong khi bộc lộ tính khả dụng hạn chế của khuôn khổ đưa ra chủ nghĩa tự do lấy ASEAN làm trung tâm và chủ nghĩa hiện thực định hướng nước lớn. Ông cũng đang chú ý đến những điểm mù, mà bóp méo phân tích về những gì đang diễn ra trong các tranh chấp này. Thứ nhất, ít người lưu ý rằng ngoài sự khẳng định chủ quyền của Trung Quốc, có hàng loạt cuộc tranh giành không chỉ liên quan đến ngoại giao mà còn dẫn đến hành động đe dọa gây chiến tranh và các cuộc biểu dương sức mạnh. Liow chỉ ra Việt Nam, Philippines và Malaysia như các bên tham gia chính trong tranh chấp, mà đã dẫn đến hành động pháp lý và ngoại giao chứ không phải các giải pháp. Thứ hai, bất chấp những dự tính rộng rãi rằng xung đột vũ trang nằm ở hàng đầu, ông coi những động lực để kiềm chế có sức nặng hơn những động lực để gây hấn, do những nhu cầu kinh tế của Trung Quốc. Tuy nhiên, việc Liow nhấn mạnh vào việc thiếu sự đồng thuận giữa các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc để ngỏ khả năng một khi sự nhất trí đạt được, kết quả có thể là sự hung hăng nhiều hơn, chứ không phải ít hơn. Thứ ba, Liow kết luận rằng lợi ích của Mỹ là quyền tự do hàng hải và thương mại, bao gồm hoạt động quân sự trong EEZ của nước khác; vì vậy phản ứng của nước này đối với cuộc xung đột vũ trang công khai phản ứng lại những động thái của Trung Quốc rất không chắc chắn. Tuy nhiên, ông nghi ngờ rằng nước này sẽ mạo hiểm một cuộc xung đột lớn hơn với Trung Quốc vì những tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau của một đồng minh về các đảo san hô, và ông dự tính rằng Washington sẽ do dự trong việc khăng khăng đòi hoạt động quân sự ở EEZ, khi các nước khác phản đối nó. Cuối cùng, Liow viện đến luật pháp quốc tế, kết luận rằng lập trường của Trung Quốc là yếu, nhưng ý chí chính trị sẽ quan trọng hơn và các vấn đề pháp lý có thể sẽ chấm dứt.

Theo The Asan Institute for Policy Studies

Văn Cường (gt)