Vai trò của luật pháp quốc tế trong quản lý tranh chấp Biển Đông là gì? Câu hỏi này thực sự gồm hai khía cạnh. Khía cạnh thứ nhất là, về mặt khách quan, pháp luật có thể đóng vai trò gì trong quản lý tranh chấp ở Biển Đông. Khía cạnh thứ hai là, một cách chủ quan, các bên tranh chấp có sẵn sàng để luật pháp đóng vai trò trong quản lý những tranh chấp đó? Ngoài ra, một điều quan trọng cần lưu ý, có ba loại tranh chấp khác nhau cơ bản ở Biển Đông - đó là tranh chấp chủ quyền, tranh chấp ranh giới tài nguyên, và tranh chấp mức độ kiểm soát của quốc gia đối với các vùng nước xa bờ - và vai trò khách quan và chủ quan của pháp luật đối với mỗi loại tranh chấp đó là khác nhau.[1] Để đơn giản hóa việc trả lời những câu hỏi này, tôi sẽ giới hạn bài trình bày của mình trong các vụ việc giữa Trung Quốc và Philippines, chủ yếu xem xét vai trò của UNCLOS như là một nền tảng quan trọng mang đến sự ổn định trong bối cảnh tranh chấp phức tạp ở Biển Đông.

Luật pháp có thể đóng vai trò gì?

Sức mạnh quan trọng nhất của luật pháp quốc tế, đặc biệt là luật điều ước quốc tế, là khả năng thiết lập các chuẩn mực của hành vi được kỳ vọng trong cộng đồng các quốc gia có chủ quyền. Sức mạnh chuẩn tắc của luật pháp quốc tế trong việc điều chỉnh và định hình hành vi của các quốc gia hướng tới cách hành xử ổn định, có thể dự đoán trước không nên bị đánh giá thấp. Tranh chấp biển nói riêng đã được hưởng lợi từ sức mạnh chuẩn tắc của Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển (UNCLOS). Một khía cạnh quy chuẩn quan trọng của UNCLOS là tạo ra giới hạn chủ quyền đầy đủ trong phạm vi lãnh hải 12 hải lý và vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý. Trước khi hoàn tất quá trình đàm phán quốc tế để đưa ra một văn bản cuối cùng vào năm 1982, các yêu sách quốc tế phản ánh đủ cách tiếp cận khác nhau. Quả thực, cho đến cuối những năm 1990, trước thời điểm năm 1996 khi UNCLOS đi vào hiệu lực, có tới mười ba quốc gia vẫn yêu sách một vùng lãnh hải rộng 200 hải lý. Đến năm 2008, sức mạnh chuẩn tắc của UNCLOS đã giảm con số này xuống còn bảy. Và tính đến nay, sáu trong số bảy quốc gia này đã là thành viên của UNCLOS, và Điều 3 của UNCLOS đã giới hạn rõ ràng lãnh hải 12 hải lý. Vì vậy, trên toàn cầu, số quốc gia nằm ngoài tầm ảnh hưởng chuẩn tắc của UNCLOS và tiếp tục yêu sách chủ quyền đầy đủ đối với vùng lãnh hải rộng 200 hải lý dường như chỉ còn duy nhất một nước - Peru.

Xét về nhiều phương diện, ở Đông Á cũng có một mô hình tương tự tuân thủ chặt chẽ các chuẩn mực đã được hình thành trong UNCLOS. Trung Quốc và Việt Nam là hai quốc gia chưa hoàn toàn thực thi đầy đủ các quy chuẩn của UNCLOS. Việt Nam dường như có đường cơ sở khá rộng. Còn Trung Quốc thì duy trì rất nhiều yêu sách đường cơ sở quá mức không theo quy chuẩn, một yêu sách mập mờ về quyền lịch sử hoặc các quyền khác bên trong đường 9 đoạn không có cơ sở theo UNCLOS, và Trung Quốc cũng đi đầu trong một nhóm nhỏ các quốc gia ven biển có quan điểm không theo quy định về hoạt động quân sự nước ngoài trong vùng đặc quyền kinh tế. Việc hải quân Trung Quốc gần đây mở rộng phạm vi hoạt động trong vùng đặc quyền kinh tế của Nhật Bản và Mỹ cho thấy đây có thể là một cách khác để quan điểm của Trung Quốc về luật pháp quốc tế hòa nhập vào xu thế chuẩn mực luật pháp. Tuy nhiên, dù tồn tại một số hạn chế, cả Trung Quốc và Việt Nam đều tham gia UNCLOS, đã thực sự áp dụng nhiều điều khoản của UNCLOS vào luật pháp trong nước, và tham gia tích cực trong các tổ chức được hình thành bởi công ước này nhằm mục tiêu phát triển hơn nữa luật biển quốc tế.

Vậy thì vào thởi điểm nào sức mạnh chuẩn tắc của luật pháp sẽ bị đánh đổ? Việc tuân thủ một phần các quy chuẩn của Việt Nam và Trung Quốc nhằm mở rộng quyền kiểm soát của họ đối với vùng ven biển dường như dựa trên niềm tin rằng một số khía cạnh của luật pháp quốc tế hiện hành không phục vụ cho lợi ích cấp thiết của họ. Đối với Trung Quốc, có phải điều này đang diễn ra vì nhận thức về sự yếu kém của nước này đã giảm đi? Hoạt động hải quân và thu thập thông tin tình báo của Trung Quốc gần đảo Guam, Hawaii và Nhật Bản cho thấy sự thật có thể là như thế. Đối với Việt Nam, liệu căng thẳng với nước láng giềng Trung Quốc lớn hơn có khiến nước này hướng tới việc tuân thủ đầy đủ chuẩn mực luật pháp để nhận được nhiều hơn sự ủng hộ của quốc tế? Hay Việt Nam sẽ tiếp tục tìm cách bảo vệ các lợi ích thiết yếu của mình bằng cách đứng ngoài các chuẩn mực? Cho dù bằng cách nào, dường như có một mối liên hệ rõ ràng giữa việc tuân thủ các chuẩn mực quốc tế của một quốc gia và ý thức về vị thế của nước này trong các mối quan hệ quyền lực quốc tế liên quan.

Philippines là ví dụ điển hình cho việc một quốc gia quyết định lựa chọn tuân thủ đầy đủ các chuẩn tắc theo điều khoản và yêu cầu của UNCLOS như một phương thức để tăng cường sức mạnh cho yêu sách biển của mình. Bằng cách này, quốc gia sử dụng luật pháp quốc tế nhằm thúc đẩy và tăng cường khả năng bảo vệ và duy trì các lợi ích quốc gia thiết yếu. Trước năm 2008, Philippines chỉ dựa vào mô tả yêu sách chủ quyền biển có từ thời kỳ thực dân hàng thế kỷ không phù hợp với luật pháp quốc tế hiện hành, nhưng được ghi nhận trong hiến pháp nên rất khó thay đổi về mặt chính trị. Tuy nhiên, mùa xuân năm 2009, chính phủ Philippines đã đạt được quyết tâm chính trị để đưa mọi khía cạnh của luật pháp trong nước tiến tới phù hợp hoàn toàn với UNCLOS, loại bỏ các yêu sách không theo quy chuẩn, có từ nhiều thế kỷ trước vốn chỉ dựa trên dấu tích của lịch sử. Với cách làm như vậy, do nhiều yêu sách biển của Philippines chồng lấn với yêu sách của Việt Nam và Trung Quốc, Philippines đang trở thành một tấm gương cho các nước láng giềng mạnh hơn của mình.

Vì thế, về mặt khách quan, luật pháp quốc tế có khả năng điều chỉnh hành vi của tất cả các quốc gia, ở những mức độ khác nhau, để đóng góp tích cực cho sự ổn định toàn cầu. Và luật pháp quốc tế đã làm được điều đó ở Đông Á thông qua cơ chế của UNCLOS. Tuy nhiên, một cách chủ quan, các quốc gia dường như tiếp tục lựa chọn cách xa rời các quy chuẩn pháp lý khi nhận thấy những quy chuẩn đó không còn bảo vệ các lợi ích tối thiết yếu của mình và khi họ có đủ khả năng tự bảo vệ mình trước hậu quả của việc không tuân thủ. Do đó, có một mối liên kết chặt chẽ giữa sức mạnh và luật pháp. Các siêu cường có động lực để tuân thủ các quy chuẩn pháp lý bởi những quy chuẩn này chủ yếu do họ tạo ra và việc duy trì chúng phục vụ lợi ích của họ. Những nước nhỏ yếu cũng có động lực tuân thủ các quy chuẩn pháp lý, coi đây như một cách chung sống với hệ thống và tối đa hóa lợi ích từ nó. Tuy nhiên, dường như chính các quốc gia bậc trung và các cường quốc đang nổi có ít động lực hơn trong việc tuân thủ hoàn toàn luật pháp quốc tế. Các nước này tuân thủ luật pháp khi nó phục vụ các lợi ích thiết yếu của họ và sử dụng sức mạnh để lách luật khi làm thế giúp bảo vệ tốt hơn các lợi ích của họ. Do đó, luật pháp có thể, hay nói đúng hơn có khả năng, đóng vai trò đáng kể trong việc khuyến khích các nước tuân thủ nhiều hơn các chuẩn mực quốc tế, nhưng chỉ có thể làm được như vậy khi các quốc gia nhận thấy rằng việc tuân thủ giúp thúc đẩy, hoặc ít nhất là không cản trở, những lợi ích thiết yếu của họ.

Các quốc gia khu vực có sẵn sàng để luật pháp đóng vai trò?

Trung Quốc.[2] Trong nhiều thập kỷ, chính phủ Trung Quốc dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc đã xây dựng quan điểm của mình về luật pháp quốc tế, Trung Quốc là một cường quốc bậc trung với những quan ngại an ninh rất lớn về các vùng biển và những khu vực cọ xát giữa nước này và Mỹ - siêu cường có ưu thế vượt trội trên toàn cầu. Không có gì ngạc nhiên, với mong muốn thu được lợi ích từ việc tuân thủ luật pháp, Trung Quốc đã chấp nhận nhiều nhất có thể các quy tắc và chuẩn mực của luật pháp quốc tế mà không gây tổn hại đến những gì nước này xem là lợi ích thiết yếu. Tương tự như vậy, khi Trung Quốc trỗi dậy thành một cường quốc, nước này đã hợp tác ở mức nhiều nhất có thể mà không làm ảnh hưởng đến lợi ích cấp thiết của mình. Do đó, như đã đề cập ở trên, Trung Quốc ở nhiều phương diện cũng đã tham gia vào khuôn khổ pháp lý quốc tế đối với vùng biển. Nhưng Trung Quốc không muốn thực thi đầy đủ luật pháp và các chuẩn mực quốc tế bởi nước này cho rằng điều đó đem lại lợi thế cho Mỹ và gây bất lợi cho các lợi ích thiết yếu của Trung Quốc trên biển. Những lợi ích này liên quan đến tranh chấp chủ quyền của Trung Quốc, tranh chấp biên giới tài nguyên, các quan ngại an ninh và được Bắc Kinh xem là lợi ích thiết yếu liên quan đến an ninh của Trung Quốc và sự ổn định trong vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc (CCP).

Trước năm 1970, CCP không chú ý nhiều đến lợi ích trên biển, thay vào đó chủ yếu tập trung vào nghị trình cách mạng của Mao Trạch Đông. Kể từ khi ý thức về các lợi ích này trỗi dậy vào khoảng năm 1970, Trung Quốc đã liên tục theo đuổi lợi ích trên các vùng biển ngoại vi bằng những biện pháp dựa trên sức mạnh, thay vì luật pháp. Điều này xuất phát từ nhận thức rằng lợi ích ngoại vi trên biển rất quan trọng đối với lợi ích an ninh quốc gia của Trung Quốc, và rằng khuôn khổ của luật biển quốc tế vào thời điểm đó phục vụ lợi ích của Mỹ và Liên Xô tốt hơn lợi ích của Trung Quốc. Mặc dù vẫn còn yếu hơn nhiều so với Mỹ hay Liên Xô, Trung Quốc có đủ sức mạnh để quyết định không tham gia khuôn khổ này mà không phải trả cái giá quá đắt. Do đó, thay vì sử dụng luật pháp quốc tế để theo đuổi các yêu sách, Trung Quốc thường xuyên dùng cách tiếp cận dựa trên sức mạnh.

Đặc biệt, trong giai đoạn 1970-1995, Trung Quốc chủ yếu sử dụng sức mạnh quân sự để tăng cường vị thế trên biển của mình, đặc biệt ở quần đảo Hoàng Sa vào năm 1974, Đá Chữ Thập trong năm 1988 và tại Bãi Vành Khăn năm 1995. Từ năm 1995 đến năm 2008, giai đoạn Trung Quốc thực hiện “cuộc tấn công quyến rũ”, nước này đã sử dụng sức mạnh chính trị và kinh tế đang gia tăng nhanh chóng của mình để cố gắng tạo ra một trật tự khu vực có lợi ở đó Trung Quốc có thể dễ dàng hiện thực hóa các lợi ích trên biển của mình. Khi chính sách này không còn hiệu quả, bắt đầu từ khoảng năm 2008, Trung Quốc thay đổi cách tiếp cận bằng việc bắt đầu áp dụng tổng hợp sức mạnh chính trị, kinh tế, sức mạnh chấp pháp trên biển và sức mạnh quân sự gián tiếp để thực hiện mục tiêu của mình. Trong suốt sáu thập kỷ qua, chưa lúc nào luật pháp quốc tế là cách tiếp cận ưa thích của Trung Quốc để đạt được các mục tiêu ngoại vi trên biển.

Biểu đồ dưới đây đưa ra khuôn khổ năm cách tiếp cận cơ bản để giải quyết tranh chấp quốc tế. Bắt đầu với ba lựa chọn thể chế và ngoại giao. Lựa chọn đầu tiên là trực tiếp, đàm phán song phương giữa các bên tranh chấp. Lựa chọn thứ hai là đàm phán đa phương, hoặc thông qua một thể chế thích hợp, chẳng hạn như ASEAN hay Liên Hiệp Quốc, hoặc được tiến hành dựa trên nguyên tắc đặc biệt giữa các bên tranh chấp khác nhau. Lựa chọn thứ ba là đưa tranh chấp ra tòa trọng tài hoặc tranh tụng thông qua một tổ chức pháp lý quốc tế thích hợp. Cách tiếp cận thứ tư và thứ năm là sức mạnh dựa trên – sự ép buộc phi quân sự và xung đột vũ trang.


Trong năm cách tiếp cận này, Trung Quốc luôn ưa thích đàm phán song phương để giải quyết xung đột, nhưng những cuộc đàm phán này không đạt được kết quả trong suốt hai thập kỷ qua do Trung Quốc thường đòi hỏi nhiều hơn những gì mà các đối tác đàm phán sẵn sàng từ bỏ. Trung Quốc đã tham gia vào quá trình đàm phán đa phương trong quá khứ - cụ thể là trong giai đoạn từ năm 1995 đến năm 2008 - và điều này dẫn tới một số thành công, trong đó có Tuyên bố về Cách Ứng xử của các bên ở Biển Đông. Khi ASEAN đoàn kết đối đầu với Trung Quốc do hệ quả của Sự cố Bãi Vành khăn năm 1995, sức ép này buộc Trung Quốc phải hợp tác hiệu quả với ASEAN, nhưng đến năm 2008 Trung Quốc cho rằng chỉ có mình họ thương lượng một cách thiện chí, còn những bên tranh chấp khác đang lợi dụng sự kiềm chế của Trung Quốc để nắm quyền kiểm soát các nguồn tài nguyên hydrocarbon có giá trị ở Biển Đông. Trung Quốc sau đó tích cực tìm cách chia rẽ ASEAN để ngăn chặn bất kỳ áp lực tập thể đáng kể nào từ khối này. Tương tự như vậy, Trung Quốc cho đến nay vẫn từ chối đưa tranh chấp ra phân xử tại tòa án hoặc tòa trọng tài quốc tế bởi, dù cho người Trung Quốc chắc chắn tin rằng yêu sách của họ là công bằng và phù hợp, họ vẫn biết luật pháp quốc tế không ủng hộ cho phần lớn các cơ sở pháp lý của họ, đặc biệt là những yêu sách mở rộng - như quyền tài phán đối với các vùng biển ở Biển Đông dựa trên đường 9 đoạn. Cuối cùng, trong vài thập kỷ qua, Trung Quốc đã bị ngăn trở trong việc sử dụng xung đột vũ trang để giải quyết các tranh chấp – cách tiếp cận mà nước này đã áp dụng thành công vào năm 1974 ở Quần đảo Hoàng Sa và năm 1988 ở Đá Chữ Thập. Do đó, kể từ năm 2008, tập trung chiến lược của Trung Quốc hướng vào “khoảng trống” giữa xung đột vũ trang – cách mà nước này bị ngăn cản sử dụng – và cách tiếp cận mang tính thể chế mà Trung Quốc thấy không hiệu quả trong việc thúc đẩy lợi ích của mình. Khoảng trống giữa những chiến lược này chính cách tiếp cận ép buộc phi quân sự dựa trên sức mạnh.

Ví dụ điển hình về việc Trung Quốc sử dụng ép buộc phi quân sự để củng cố yêu sách ở vùng biển gần có thể thấy qua Vụ Bãi cạn Scarborough năm 2012, các tác động qua lại giữa tàu Trung Quốc và Philippines trong những tuần gần đây quanh Bãi Cỏ Mây, và các vụ việc đang diễn ra giữa Trung Quốc và Nhật Bản ở quần đảo Senkaku/ Điếu Ngư trên Biển Hoa Đông. Các sự vụ này cho thấy một số đặc điểm chính của chiến lược chèn ép toàn diện của Trung Quốc nhằm thúc đẩy lợi ích của mình bên trong đường 9 đoạn. Đầu tiên, và có thể rõ nhất, là việc Trung Quốc đầu tư rất nhiều tiền của và mở rộng các cơ quan chấp pháp dân sự khác nhau trên biển. Và khi năng lực của đội tàu vỏ trắng này tăng lên, thì sự hiện diện liên tục của Trung Quốc tại các vùng biển tranh chấp cũng tăng lên. Số lượng của những tàu này thậm chí còn áp đảo năng lực của tất cả các bên tranh chấp khác gộp lại, cho phép Trung Quốc duy trì sự hiện diện mang tính răn đe và kiểm soát thực tế phần lớn không gian của các vùng nước tranh chấp.

Đặc điểm thứ hai là sự phối hợp giữa các lực lượng dân sự hùng hậu trên biển mà Trung Quốc đã đầu tư phát triển trong suốt hai thập kỷ qua, tạo nên một kiểu thế trận chiến tranh nhân dân mới. Đội tàu cá của Trung Quốc nhận được nhiều trợ cấp tài chính và hậu cần để hoạt động ở các vùng biển phía nam Biển Đông, đồng thời có thể tràn xuống các điểm nóng để hỗ trợ cho hành động của chính phủ bằng cách lấn át khả năng chấp pháp của các đối thủ của Trung Quốc, đặc biệt là ở Biển Đông. Thứ ba, Trung Quốc cũng tận dụng lợi thế sức mạnh kinh tế vượt trội thông qua các cam kết về mục tiêu thương mại của các doanh nghiệp nhà nước, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, quà tặng chính thức, tài trợ và những khoản cho vay ưu đãi. Những cam kết này có thể được mở rộng hoặc rút lại nhằm gây ảnh hưởng đến chính sách quốc gia – một ví dụ có thể thấy là việc Trung Quốc ngừng vận chuyển đất hiếm cho phía Nhật Bản trong cuộc khủng hoảng năm 2010 và hủy bỏ nhập khẩu chuối từ Philippines năm 2012. Thứ tư, Trung Quốc đã hoàn thiện luật pháp và các thể chế trong nước nhằm hợp lý hóa và quản lý những vùng biển mà nước này đang tăng cường kiểm soát. Những bộ luật này góp phần tổ chức và định hướng những nỗ lực của các cơ quan lớn mạnh trong nước, nhưng cũng tăng thêm nguy cơ cho các đối thủ cạnh tranh của Trung Quốc. Khi Trung Quốc liên kết chặt chẽ hơn các đảo và vùng nước ở Biển Đông, nước này đồng thời ngăn chặn các hành động phản kháng bằng việc coi những thành tựu này là động lực cho hành động tự vệ quốc gia.

Tương tự như vậy, Bắc Kinh cũng áp dụng biện pháp gây áp lực về tâm lý và dư luận đối với các nước láng giềng. Điều này thể hiện qua việc kích động tình cảm chủ nghĩa dân tộc Trung Quốc đối với tranh chấp và qua các chiến dịch truyền thông, chẳng hạn như việc công bố rộng rãi về năng lực khoan dầu nước sâu của họ đầu năm 2012. Thứ năm, mặc dù chỉ giữ vai trò gián tiếp, nhưng quân đội Trung Quốc (PLA) vẫn là một thành tố quan trọng của chiến lược này. Điều này thể hiện rõ ở vụ Bãi cạn Scarborough. Tàu hải quân Trung Quốc chưa bao rời xa khu vực tranh chấp và còn đóng vai trò cảnh báo răn đe, rằng Trung Quốc có thể xứ lý được bất cứ hành động leo thang nào nếu đối thủ dám thử sức. Sự kết hợp đòn bẩy kinh tế, sức mạnh dân sự trên biển và sức mạnh răn đe quân sự giúp chiến thuật của Trung Quốc hầu như rất ít hoặc không rơi vào tình trạng leo thang và càng khó có khả năng dẫn đến xung đột quân sự vũ trang.

Chỉ có một khía cạnh duy nhất trong chiến lược của Trung Quốc có thể nói là liên quan đến luật pháp quốc tế. Đó là việc Trung Quốc sử dụng ngôn ngữ luật để biện minh cho yêu sách của mình và quyền sử dụng sức mạnh để theo đuổi những yêu sách này. Đáng tiếc, cho đến nay, Trung Quốc vẫn không chính thức đưa tuyên bố của mình phù hợp với luật pháp quốc tế, hay sử dụng các cơ chế pháp lý quốc tế để giải quyết tranh chấp biển với các nước láng giềng. Vì vậy, việc thực hiện chiến lược hiện nay của Trung Quốc chủ yếu bao gồm việc sử dụng sức mạnh và thậm chí là vũ lực ở cường độ thấp, chứ không phải là luật pháp quốc tế hay các cơ chế mang tính thể chế.

Philippines. Trong vài năm qua, chiến lược cưỡng ép của Trung Quốc nhằm củng cố quyền kiểm soát đối với các đảo và vùng nước trong phạm vi đường 9 đoạn đã thúc ép các bên yêu sách khác nỗ lực tìm ra biện pháp đối phó. Ngày 22/01/2013, việc Philippines khởi kiện Trung Quốc ra tòa trọng tài theo Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) đã làm thay đổi bản chất tranh chấp và xoay chuyển nhiều thập kỷ đình trệ trong đàm phán, thương lượng với Trung Quốc.[3] Là nước tương đối yếu nhưng lại là đồng minh thân thiết của Mỹ, Philippines đã, đúng như dự đoán, tích cực ủng hộ luật pháp quốc tế và các cơ chế pháp lý quốc tế trong việc giải quyết các tranh chấp biển theo hướng có lợi cho mình. Như đã đề cập ở trên, điều này đã khiến chính phủ Philippines điều chỉnh nội luật để đưa các yêu sách phù hợp với luật pháp quốc tế.

Cho đến nay, Trung Quốc tiếp tục từ chối tham gia quá trình giải quyết bằng trọng tài dù tòa trọng tài vẫn được thành lập mà không có nước này. Việc xét xử bằng trọng tài, vì thế, sẽ tạo ra một số thách thức cho Trung Quốc. Thứ nhất, việc Trung Quốc tiếp tục thất bại trong dàn xếp bằng đàm phán với các nước láng giềng sẽ gia tăng nguy cơ nước này bị kiện tại các thủ tục tranh tụng quốc tế. Nếu Philippines thành công, các nước khác có thể sẽ tham gia vào quá trình này hoặc chính họ sẽ khởi kiện Trung Quốc. Vì vậy, tác động của vụ kiện ra tòa trọng tài là Bắc Kinh, ít nhất tạm thời, mất đi thế chủ động chiến lược mà nước này cố gắng có được trong chiến lược tổng hợp bao gồm trì hoãn ngoại giao và cưỡng ép phi quân sự trên biển. Thứ hai, nếu tòa án trọng tài tiếp tục diễn ra, Bắc Kinh sẽ ở thế cực kỳ bất lợi bởi phần lớn yêu sách về quyền của Trung Quốc ở Biển Đông không phù hợp với quy định của luật pháp quốc tế. Do đó, một ảnh hưởng khác nữa là Bắc Kinh có thể sẽ mất đi nốt chút uy tín pháp lý nhỏ nhoi đối với các yêu sách biển quan trọng của mình. Tóm lại, hệ quả vô cùng quan trọng của vụ kiện này có thể là Trung Quốc phải đối diện sự bẽ mặt khi cộng đồng quốc tế không chính thức công nhận yêu sách của nước này, đồng thời những quy chuẩn, luật lệ liên quan đến các quyền và nghĩa vụ trên biển trong UNCLOS được củng cố một cách rõ ràng. Việc Trung Quốc sẽ phản ứng như thế nào khi bị xem là đi ngược lại với các quy chuẩn quốc tế đã được chấp nhận rộng rãi vẫn còn phải chờ xem.

Tiếp tục không tham gia vào quá trình xét xử, hay tệ hơn là quyết định phớt lờ các kết quả bất lợi sẽ là tín hiệu từ Bắc Kinh rằng sự phản đối của cộng đồng quốc tế sẽ chẳng xoay chuyển được nước này. Vì có mối liên hệ giữa sức mạnh và luật pháp và các quy chuẩn quốc tế, nên tác động thứ ba có thể là các nước ở trong và ngoài khu vực cảm thấy bị thúc đẩy phải tăng cường khả năng cưỡng ép và tham gia ngày càng nhiều vào các hoạt động cân bằng để củng cố yêu sách và an ninh tổng thể của họ trước một Trung Quốc ngày càng mạnh hơn.

Các nước sẽ thay đổi tính toán lợi ích như thế nào để lôi kéo các nước bên ngoài tham gia vào nhóm các quốc gia có chung nhận thức rằng luật lệ và các quy chuẩn của luật pháp quốc tế cần phải được tuân thủ? Chắc chắn, sức mạnh quân sự, đặc biệt là hải quân, có thể là một cơ chế hiệu quả hỗ trợ cho các nỗ lực chính trị để buộc các quốc gia tuân thủ luật pháp quốc tế trên biển. Sức mạnh hải quân có thể bổ sung cho các nỗ lực chính trị nhằm củng cố các quyền trên biển, ví dụ như tự do hàng hải. Sức mạnh đó cũng phát đi tín hiệu ủng hộ các nước tuân thủ luật pháp và thể hiện quyết tâm bảo vệ trật tự pháp lý quốc tế. Theo cách này, một cường quốc vượt trội hay một nhóm nước với sức mạnh tập thể có thể sử dụng sức mạnh để thiết lập nên những giới hạn quy chuẩn cho việc vi phạm luật pháp quốc tế.

Tuy nhiên ngược lại, cũng có giới hạn cho việc sử dụng sức mạnh quân sự để điều chỉnh sự chấp nhận quy phạm. Như đã phân tích ở trên, rất khó dùng sức mạnh hải quân làm thay đổi tính toán của các cường quốc mới nổi và tầm trung khi những nước này nhận thấy thách thức đối với lợi ích quốc gia thiết yếu của họ. Với những nước như vậy, các quốc gia khác phải đứng trước một lựa chọn. Liệu họ, sẽ giống như Philippines, hoàn toàn tuân thủ trật tự pháp luật hiện hành để kêu gọi sự ủng hộ đối với các lợi ích biển của họ trong khi tìm cách bảo vệ an ninh quốc gia bằng chiếc ô liên minh quân sự? Vì không có thực lực quân sự của riêng mình, họ phải đối mặt với nguy cơ là đối thủ của họ sẽ sử dụng sức mạnh vượt trội để kiểm soát tình thế, giống như điều Trung Quốc đã làm với Philippines tại Bãi Vành Khăn năm 1995, Bãi cạn Scarborough năm 2012 và dường như với Bãi Cỏ Mây vào năm 2013. Ngay cả khi là đồng minh thân thiết, nước lớn và nước nhỏ cũng không có nhận thức hoàn toàn tương đồng về lợi ích của họ. Hoặc, họ sẽ giống như Việt Nam, chấp nhận phần lớn các quy chuẩn và từ chối những điểm có thể khiến họ yếu thế trước đối thủ tranh chấp mạnh hơn, đồng thời tăng cường sức mạnh quốc gia bằngviệc đa dạng hóa các mối quan hệ và bạn bè quốc tế? Điều này dường như đã bảo vệ Việt Nam trước áp lực quân sự Trung Quốc, ít nhất là từ vụ Đá Chữ Thập năm 1988, nhưng nó đòi hòi Việt Nam phải hết sức kiềm chế trước hành vi gây hấn của Trung Quốc đối với các tàu khảo sát và tàu cá Việt Nam. Trong cả hai trường hợp, nguy cơ leo thang quân sự vẫn hiện hữu khi các nước nhỏ tìm cách chống lại áp lực của bên yêu sách mạnh hơn.

Ngoài ra, các nước cũng có thể sử dụng chiến thuật khai thác sức mạnh chính trị tập thể của các quốc gia khác. Việc cộng đồng quốc tế bày tỏ sự ủng hộ đối với các nước tuân thủ luật pháp quốc tế và phản đối những quốc gia mới nổi có chính sách đi chệch hướng hoặc gây phương hại đến luật pháp quốc tế có thể ảnh hưởng đến tính toán của từng quốc gia. Ví dụ, vụ kiện Philippines về cơ bản là một hành động chính trị. Các nước khác có thể và nên bày tỏ sự ủng hộ công khai đối với cách tiếp cận giải quyết tranh chấp của Philippines. Sự kết hợp sức mạnh giữa ủng hộ ý chí chính trị và sử dụng các thể chế pháp lý quốc tế có thể tạo ra lực hấp dẫn mạnh mẽ theo hướng ổn định thông qua việc tuân thủ các quy chuẩn luật pháp. Một trong những kết quả tích cực trong trường hợp này là lực hấp dẫn tạo ra những cuộc đàm phán song phương có ý nghĩa hơn trước. Vì vậy, có lẽ tác động lớn nhất trong vụ kiện trọng tài của Philippines là khuyến khích Trung Quốc mở lại con đường đàm phán song phương theo chiều hướng dễ chấp nhận hơn cho Philippines. Điều tương tự như vậy có thể áp dụng với các nước khác có tranh chấp biển với Trung Quốc khi cộng đồng quốc tế công khai ủng hộ việc sử dụng các biện pháp về ngoại giao và thể chế, phản đối hành động giải quyết tranh chấp bằng sức mạnh.

Vai trò của Mỹ trong việc củng cố luật pháp quốc tế là gì?

Đến nay, Mỹ đã đảm đương hai vai trò trong việc ủng hộ giải quyết hòa bình các tranh chấp biển ở Đông Á. Thứ nhất và quan trọng nhất, các mối quan hệ liên minh, đối tác an ninh, bảo đảm an ninh cùng sự duy trì hiện diện quân sự mạnh mẽ của Mỹ ở Đông Á đến thời điểm này đã giúp loại bỏ xung đột quân sự – cách tiếp cận thứ 5 trong khuôn khổ đề cập ở trên – như là một phương thức giải quyết tranh chấp. Từ năm 1988, Bắc Kinh đã không sử dụng sức mạnh quân sự để nâng cao vị thế của mình ở Biển Đông và Hoa Đông.

Thứ hai, Mỹ sử dụng sức mạnh thuyết phục của mình để tăng cường vai trò của luật pháp quốc tế và sử dụng sức mạnh ngoại giao để khuyến khích các bên tranh chấp giải quyết mâu thuẫn bằng các biện pháp hòa bình – đó chính là ba cách tiếp cận đầu tiên trong khuôn khổ nêu phía trên. Nhưng, Mỹ lại đóng vai trò rất hạn chế trong việc thay đổi các tính toán của Bắc Kinh về lựa chọn thứ tư – đó là chiến lược cưỡng ép phi quân sự. Các công cụ của Mỹ ở khu vực chủ yếu là quân sự, có nghĩa là ngăn chặn hoặc giành chiến thắng trong chiến tranh. Mỹ không có những tàu “vỏ trắng” tương tự như Trung Quốc ở khu vực và việc sử dụng hải quân để chống lại các hành động của tàu chấp pháp dân sự Trung Quốc sẽ làm leo thang căng thẳng. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều biện pháp khác mà Mỹ có thể thực hiện để duy trì ổn định và tăng cường việc tuân thủ luật pháp quốc tế, thúc đẩy an ninh quốc gia và khu vực.

Thứ nhất, Mỹ phải duy trì sức mạnh quân sự mang tính răn đe ở Đông Á. Vai trò quan trọng nhất của Mỹ ở Đông Á là loại bỏ việc lựa chọn xung đột như một phương tiện để giải quyết tranh chấp. Nếu sức mạnh răn đe của Mỹ bắt đầu suy giảm, cả hai trường phái đều đồng ý rằng điều này cần được đảo ngược với các bước đi cụ thể và rõ rệt. Không biện pháp nào khác có thể đảm bảo rằng lựa chọn thứ năm – xung đột vũ trang – sẽ không được lựa chọn để giải quyết tranh chấp. Đây là đóng góp lớn nhất mà Mỹ, và chỉ có duy nhất Mỹ, mới có thể làm. Nếu chúng ta không làm gì khác, chúng ta phải tập trung tiếp tục đạt được mục tiêu này.

Thứ hai, cho phép các nước khu vực sử dụng nguồn lực khan hiếm để xây dựng năng lực chống cưỡng ép. Bằng việc tập trung vào giữ vững năng lực răn đe quân sự, Mỹ cho phép các nước khu vực phân bổ nguồn lực quốc phòng vào việc phát triển lực lượng bảo vệ bờ biển và các lực lượng phi quân sự cần thiết khác để đối phó áp lực chèn ép của Trung Quốc trên biển. Hơn nữa, trong chừng mực có thể, các nước bên ngoài khu vực có thể cân nhắc hỗ trợ tài chính cho các nước khu vực để xây dựng “đội tàu vỏ trắng” nhằm chống lại sức mạnh của Trung Quốc. Các đối tác tiềm năng bao gồm Úc, New Zealand, Ấn Độ, NATO và EU. Đây là những đối tác “tự nhiên” và hợp lý bởi họ cũng phụ thuộc vào sự ổn định của các tuyến thương mại trên biển đi qua Biển Đông và Hoa Đông.

Thứ ba, tận dụng sức hấp dẫn của các quy chuẩn quốc tế. Mỹ nên tiếp tục sử dụng sức mạnh ngoại giao để thuyết phục và khuyến khích các bên theo đuổi các biện pháp ngoại giao và thể chế. Vai trò lãnh đạo của Mỹ trên phương diện này có thể cổ vũ các nước khác có mong muốn bày tỏ nguyện vọng tương tự. Sức mạnh thuyết phục của Mỹ cũng sẽ được củng cố bằng cách tái khẳng định vai trò lãnh đạo của Mỹ trong sự phát triển của luật biển. Vì UNCLOS là nền tảng của luật biển quốc tế hiện đại, Mỹ nên phê chuẩn Công ước để thể hiện, giữ vững và phát huy một cách có hiệu quả vai trò lãnh đạo của mình và mặt khác để tăng cường khuôn khổ ứng xử  mà UNCLOS tạo ra.

Thứ tư, giữ quan điểm trung lập trong vấn đề chủ quyền, nhưng không phải trong việc xác định các biên giới trên biển. Chính sách trung lập của Mỹ về tranh chấp chủ quyền – tranh chấp quyền sở hữu đảo, đá, bãi đá – là hợp lý miễn là tranh chấp được giải quyết hòa bình mà không sử dụng vũ lực. Việc Mỹ tránh không để bị rơi vào xung đột với một cường quốc mới nổi liên quan đến phần lãnh thổ không đáng kể là khía cạnh rất quan trọng trong việc gìn giữ sự ổn định khu vực và toàn cầu. Tuy nhiên, Mỹ có lợi ích lớn trong việc các điều khoản của UNCLOS được củng cố vì UNCLOS mang lại khuôn khổ gần như phổ quát giúp giảm thiểu các tranh chấp tài nguyên và an ninh trên biển. Do đó, chính sách của Mỹ nên thúc đẩy UNCLOS như nền tảng cho việc phân chia ranh giới tài nguyên trên Biển Đông. Bộ Ngoại giao Mỹ nên chính thức và công khai phản đối mọi quyền mà Trung Quốc sử dụng để lấy đường 9 đoạn làm cơ sở hoạch định biên giới trên biển. Trung Quốc không được phép sử dụng quan điểm về lịch sử của mình hoặc sức mạnh cưỡng ép, hay bất kỳ căn cứ nào khác để làm thay đổi thiết chế luật pháp hiện hành đã góp phần tạo nên sự ổn định toàn cầu trong một lĩnh vực hết sức gây tranh cãi. Luật pháp quốc tế phải là cơ sở duy nhất cho tất cả các nước tuyên bố yêu sách tài nguyên ở Biển Đông. Mỹ, và thực tế là tất cả các nước, đều có lợi ích thiết yếu trong việc củng cố các phương thức của UNCLOS trong việc phân bổ quyền của các quốc gia ven biển đối với các vùng tài nguyên. Không phải lịch sử, không phải sức mạnh, mà chính luật pháp quốc tế mới chính là thước đo chuẩn mực.

Cuối cùng, có thể không gì có thể thuyết phục được Trung Quốc từ bỏ chiến lược dựa trên sức mạnh nhằm củng cố quyền kiểm soát các đảo và thực thể ở Biển Đông. Nếu như vậy, Trung Quốc sẽ phải trả giá cho các chính sách của mình và cái giá đó có thể là họ chiếm được cồn cát nhưng mất đi bạn bè. Tuy nhiên, khi chiều hướng này diễn tiến trong những tháng tới, năm tới, hay có thể là những thập kỷ tới, vai trò của luật pháp quốc tế ở Biển Đông sẽ tiếp tục là đối trọng vững chắc với sức mạnh thô bạo. Trung Quốc sẽ thấy rằng bất kỳ chiến thắng từng bước nào giành được nhờ sức mạnh biển, cuối cùng thực chất người Trung Quốc sẽ mất nhiều hơn được./.

 

Peter Dutton là Giáo sư Nghiên cứu Chiến lược và Giám đốc Viện Nghiên cứu Chiến lược biển Trung Quốc tại Đại học Hải chiến Hoa Kỳ. Bài tham luận được trình bày tại hội thảo “Quản lý Căng thăng ở Biển Đông” được tổ chức bởi CSIS vào ngày 5-6 tháng 06 năm 2013 tại Washington D.C, Mỹ. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang CSIS.

Đón đọc tham luận tiếp theo của Christian Le Miere được trình bày tại Hội thảo: “Những gợi ý chính sách để nâng cao hợp tác tại Biển Đông”.

Người dịch: Tuấn Anh

Hiệu đính: Minh Ngọc

 


[1]Peter A. Dutton, “Three Disputes and Three Objectives: China and the South China Sea,” Tạp chí Đại học Hải chiến, Mùa thu năm 2011, Quyển 64, Số 4.

 

[2] Peter A. Dutton, Điều trần trước Ủy ban Đánh giá Kinh tế và An ninh Mỹ-Trung về Tranh chấp Biển ở Biển Hoa Đông và Biển Đông, 4/4/2013, truy cập tại www.uscc.gov.

 

[3] Peter A. Dutton, “The Sino-Philippine Maritime Row: International Arbitration and the South China Sea,” East and South China Seas Bulletin #10, Trung tâm An ninh Mỹ mới, 15/3/2013.