Cuốn sách xuất bản gần đây “Sự mất ổn định khu vực: Tranh chấp Biển Đông” của Sarah Raine và Christian Le Miere đã cố gắng thực hiện điều này. Bằng cách tập trung vào những mục tiêu khiêm tốn và có thể đạt được, các tác giả cố gắng đưa ra các chính sách khả thi để có thể xây dựng lòng tin trong ngắn và trung hạn. Họ thực hiện điều này với hy vọng, và mong muốn rằng, một cách tiếp cận tiệm tiến có thể mang đến ổn định trong ngắn hạn, rồi từ đó theo thời gian có thể kéo dài ra trung hạn, và sự ổn định này sẽ bao gồm tất cả lợi ích của khu vực.

Tuy nhiên, ngay cả với một mục tiêu có vẻ khiêm tốn như vậy thì vẫn cần có sự cam kết chính sách lớn hơn của tất cả các chủ thể chính. Hơn nữa, những chính sách này không đưa ra một giải pháp trọn vẹn cho các tranh chấp. Mục tiêu dài hạn này sẽ cần phải đạt được thông qua một hiệp ước thương lượng về vấn đề chủ quyền. Mặc dù kết quả đó còn khá xa vời, trong lịch sử đã có những ví dụ có thể giúp định hướng cách xử lý. Cụ thể, Hiệp ước Svalbard năm 1920 đưa ra một mô hình hữu ích về chủ quyền đơn phương và khai thác chung cho các đàm phán sau này, trong khi đó, Hiệp ước Nam cực năm 1959 đưa ra một mẫu hình hoàn toàn khác, đó là không xác định chủ quyền và không khai thác thương mại.

Làm rõ vấn đề

Mục đích thúc đẩy hơn nữa hợp tác trên Biển Đông có thể đạt được thông qua 4 bước chính sách sau.

Một là làm sáng tỏ vấn đề. Các bên cần nhanh chóng làm rõ yêu sách chủ quyền của mình dựa trên UNCLOS. Điều này sẽ tỏ rõ sự thừa nhận và cam kết chung về việc tôn trọng luật pháp quốc tế, nhờ đó bảo đảm sự ổn định khu vực. Đường 9 đoạn của Trung Quốc không phải là vấn đề duy nhất cần được làm rõ, nhưng là vấn đề quan trọng nhất bởi phạm vi của nó và bởi thực tế là đường 9 đoạn có rất ít cơ sở dựa trên luật pháp quốc tế. Thay vì lo ngại rằng yêu sách chủ quyền và lãnh thổ của mình cũng như các chiến lược đàm phán có thể bị suy yếu do việc làm rõ yêu sách, thì lãnh đạo Trung Quốc nên nhìn nhận rằng lợi ích của họ thực chất sẽ được đảm bảo. Trước hết, động thái đó sẽ giúp xóa bỏ đi quan niệm thù địch rằng Trung Quốc đang âm mưu vẽ lại trật tự thế giới. Thứ hai, nó giúp bồi đắp lòng tin về ý định của Trung Quốc ở Đông Nam Á, bao gồm cam kết tiếp tục “trỗi dậy hoà bình”, điều mà chắc chắn đòi hỏi Trung Quốc phải củng cố hơn nữa khả năng quân sự của mình. Quan trọng hơn, việc làm rõ yêu sách sẽ không nhất thiết cần đến sự đồng ý của tòa trọng tài dựa trên Luật Biển; các bên vẫn tiếp tục có quyền hợp pháp để phản đối lựa chọn này. Trong khi đó, việc Trung Quốc làm sáng tỏ yêu sách chủ quyền đối với các đảo tại Biển Hoa Đông có thể sẽ khuyến khích các vận động hành lang buộc Trung Quốc phải có sự nhất quán tương tự với Biển Đông, lên án Trung Quốc đang cố tình sử dụng sự mập mờ chiến lược như một chiến thuật đàm phán.

Cũng cần lưu ý là trách nhiệm làm rõ yêu sách không chỉ của riêng Trung Quốc. Mặc dù Việt Nam đã tuyên bố yêu sách chủ quyền đối với tất cả quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa nhưng nước này vẫn chưa làm rõ những đảo nào được xem là nằm trong trong nhóm các quần đảo Trường Sa - lấy ví dụ, liệu đó có bao gồm cả bãi James chỉ cách bờ biển Malaysia 100km? Việc các bên tranh chấp cung cấp một danh sách các thực thể trên biển sẽ giúp tiến một bước dài tạo dựng nên cơ sở cho đàm phán trong tương lai.

Một chính sách như vậy sẽ thúc đẩy hợp tác nhiều hơn, bởi đây là một biện pháp xây dựng lòng tin và cũng có thể hàm chứa sự hợp tác ngay trong quá trình này. Chẳng hạn, các bên yêu sách nên xem xét, bàn thảo với nhau để thống nhất, ít nhất là trên lý thuyết, những thực thể nào được hưởng các vùng biển xung quanh và đó là những vùng biển nào, không tính đến chuyện chủ quyền cuối cùng thuộc về ai. Hiện nay, hầu như ít ai biết rõ được thực chất các quyền lợi biển nào đang bị đe dọa trên Biển Đông bởi không hề có một thoả thuận chung về việc những thực thể nào thực sự thỏa mãn tiêu chí là đảo theo quy chế của Điều 121(1) UNCLOS. Và do đó, cũng không rõ là liệu đảo nào trong số các đảo này có khả năng duy trì sự sống của con người hoặc có đời sống kinh tế riêng, để được hưởng - theo quy chế của Điều 121(3) UNCLOS - không chỉ vùng lãnh hải 12 hải lý mà còn cả vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa rất quan trọng về mặt chiến lược. Vì thế hiện nay có rất ít minh hoạ về những cách diễn giải khác nhau sẽ tạo ra các vùng biển được yêu sách như thế nào. Ví dụ, có thể trên thực tế, các đảo nhỏ trong quần đảo Trường Sa sẽ không có thực thể nào được hưởng hơn 12 hải lý lãnh hải, đặc biệt nếu như định nghĩa về khả năng duy trì đời sống kinh tế là dựa trên các đặc điểm tự nhiên chứ không phải dựa trên sự đầu tư có chủ ý của nhà nước vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng trên bất kỳ thực thể nào.

Một cách thiết thực nhất, công việc này nên bắt đầu ở những khu vực tranh chấp ít được thừa nhận và nên lập ra các nhóm làm việc với đại diện từ tất cả các bên yêu sách. Các bên cần đạt được thoả thuận đối với tất cả các thực thể đảo, bất kể tình trạng chiếm đóng hiện tại. Và vì có rất ít các thực thể đảo trong số này đang thực tế bị chiếm đóng, nên vào lúc nào đó các bên sẽ có động lực không theo đuổi yêu sách tối đa do sợ rằng yêu sách trong tương lai sẽ không được công nhận. Một nhóm làm việc về Trường Sa sẽ bao gồm 6 bên tranh chấp, tuy vậy sự tham gia của Đài Loan vào đây sẽ cần phải được đàm phán. Một ví dụ khác, nhóm làm việc về bãi cạn Scarborough, sẽ chỉ gồm đại diện Philippines, Trung Quốc và (còn tùy vào đàm phán) Đài Loan. Một ban giám sát để tất cả các nhóm làm việc báo cáo kết quả công tác của mình có thể bao gồm thành phần rộng rãi hơn, ví dụ như đại diện từ ASEAN hoặc thậm chí là từ Mỹ. Bằng cách này, lợi ích của Trung Quốc trong cách tiếp cận song phương vẫn được bảo đảm, tuy nhiên vẫn nằm trong phạm vi có sự giám sát đa phương. Tình trạng mất lòng tin có thể được khắc phục thông qua những đánh giá khách quan về các quyền lợi biển được tách biệt với các vấn đề về chủ quyền lãnh thổ.

Hợp tác

Các tranh chấp cần được bóc tách cẩn thận thành các phần riêng biệt.  Tranh chấp chủ quyền lãnh thổ về bản chất là trò chơi bên được bên mất, trong khi tranh chấp về vùng biển và quyền tự do hàng hải trong vùng EEZ thì lại không như thế. Các cách tiếp cận mang tính chất hợp tác đối với các vấn đề này cần phải được cân nhắc. Đặc biệt khi việc làm rõ các đảo, theo quy định của UNCLOS, chứng minh rằng các yêu sách vùng biển ở Biển Đông là hạn chế hơn so với mong đợi thông thường (ngay cả khi được phép yêu sách vùng thềm lục địa mở rộng tính từ bờ biển), vẫn tồn tại các khu vực được xác định khá rõ ràng thuận lợi cho việc phát triển chung, dù là khai thác nguồn tài nguyên hydrocarbon, hay bảo vệ nguồn cá và môi trường biển. Những thoả thuận chung khai thác trước đây giữa Việt Nam, Phillippines và Trung Quốc năm 2005 hay giữa Trung Quốc và Nhật Bản năm 2008, vẫn là những tiền lệ và mô hình cho các thoả thuận sau này, dù thành công còn hạn chế và nhiều bài học cần phải rút ra.

Thay vì đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh bắt cá nhằm bảo vệ các loài cá quý hiếm, các bên nên thảo luận lệnh cấm đánh bắt cá song phương hay thậm chí là đa phương. Điều này sẽ giúp tránh được phản ứng tức giận trước lệnh cấm đánh bắt cá của Trung Quốc và tạo ra ý thức hợp tác. Việc cấm khoan dò nước sâu nằm trong những vùng có tranh chấp cũng cần tính đến, với mục tiêu sẽ khởi động lại việc khoan dò sau khi các yêu sách đảo và vùng EEZ tương ứng của các đảo đã được làm rõ và/hoặc các thoả thuận khai thác chung đã đạt được. Nếu ít tham vọng hơn, các chính phủ có thể xem xét việc thiết lập đường dây nóng về nghề cá để tạo thuận lợi cho việc chuyển giao phi chính trị các ngư dân bị bắt giữ vì đánh bắt trong vùng biển tranh chấp.

Đương nhiên, hợp tác không chỉ bị giới hạn trong việc thiết lập các lệnh cấm khai thác tài nguyên chung. Phát triển chung cũng có thể thúc đẩy hơn nữa hợp tác xuyên biên giới. Những ví dụ gần đây về các thoả thuận khai thác chung bao gồm thoả thuận giữa Nhật Bản và Trung Quốc tại Biển Hoa Đông (đã không mấy tiến triển do quan hệ song phương xấu đi) và thoả thuận khảo sát địa chấn chung năm 2004-05 ký giữa Trung Quốc, Philippines và Việt Nam. Mặc dù thất bại của các thỏa thuận này cho thấy những khó khăn trong việc khai thác/phát triển chung, tuy nhiên nó cũng chỉ ra rằng những thoả thuận như thế là có thể đạt được, trong bối cảnh môi trường quốc tế thuận lợi.

Một lệnh cấm đánh bắt cá đa phương hoặc phát triển chung về lý thuyết, có thể một lúc nào đó dẫn đến các hoạt động tuần tra chung hoặc phối hợp của các lực lượng bán quân sự tại những vùng biển tranh chấp. Điều này sẽ giúp tăng cường phối hợp và hiểu biết về các vùng biển, chẳng hạn như bằng cách yêu cầu các bên thông báo vị trí của tàu bè hoặc đóng góp nguồn lực. Điều này có thể giúp giảm thiểu khả năng đối đầu (kèm theo những lợi ích cộng thêm về việc giảm bớt chi phí tuần tra). Thậm chí đã có tiền lệ về việc Trung Quốc mong muốn phối hợp tuần tra chung với 3 quốc gia ASEAN khu vực sông Mekong (Lào, Thái Lan, Myanmar) - đề xuất này được đưa ra theo yêu cầu của Bắc Kinh sau vụ việc 13 công dân Trung Quốc bị giết hại vào tháng 10 năm 2011.

Dĩ nhiên, Biển Đông đang đối mặt với nhiều vấn đề phức tạp hơn, trong đó có thực tế rằng các lực lượng tuần tra bán quân sự biển được triển khai để thực hiện nhiều nhiệm vụ và kiểm soát nghề cá chỉ là một trong số đó. Chừng nào mà lực lượng này còn phải thực hiện vai trò thể hiện chủ quyền thực tế trên vùng biển, đây là những nhiệm vụ mà họ không thể từ bỏ trong ngắn hạn. Tuy nhiên, còn rất nhiều nhiệm vụ khác mà lực lượng bán quân sự của các quốc gia khu vực có thể thực hiện được, đồng thời cũng giúp thúc đẩy hợp tác nhiều hơn. Thoả thuận tìm kiếm và cứu nạn (SAR) của Hội đồng Bắc cực vào tháng 5 năm 2011 là một ví dụ về sự thống nhất giữa các quốc gia thường xảy ra trục trặc trong quan hệ và đang có tranh chấp biển, nhằm xác định và phác thảo hợp tác trong một lĩnh vực cụ thể trên biển. Tương tự như thế, tìm kiếm và cứu nạn có thể là một nhiệm vụ để các nước cùng nhau hợp tác tại Biển Đông, cho phép các nước ven biển phối hợp các hoạt động bán quân sự từ đó giảm thiểu khả năng xảy ra va chạm.

Sau cùng, cũng là một một cơ chế đang được thảo luận, đó là một hình thức thoả thuận về “các sự cố trên biển” (INCSEA). Việc này có thể học hỏi từ những kinh nghiệm của thoả thuận năm 1972 giữa Mỹ và Liên Xô, nhưng hình mẫu cần điều chỉnh theo bối cảnh cụ thể hiện nay và những yêu cầu của khu vực. Một thoả thuận như vậy sẽ đóng góp thực chất cho việc giảm thiểu nguy cơ leo thang xung đột, đồng thời tự bản thân nó giúp xây dựng lòng tin hướng tới một kết quả tốt hơn về kiểm soát sự nghi kỵ. Sáng kiến này hiện đang được thúc đẩy bởi Mỹ nhưng Trung Quốc vẫn còn nghi ngờ, do đó các quốc gia ASEAN có vai trò rất quan trọng trong tạo ra một “chiếc van an toàn” cho vùng biển của chính họ. Một lợi ích đi kèm của các thoả thuận INCSEA là nó chính thức hoá các quan hệ quân sự thông qua hội thảo hàng năm bàn luận về các vấn đề đang gặp phải - đây là điều mà Mỹ Trung đang theo đuổi nhưng chưa có sự tham gia của các quốc gia ASEAN.

Phạm vi hóa

Những căng thẳng làm gia tăng tranh chấp Biển Đông cần tiếp tục được giải quyết trong khuôn khổ của nó hơn là để vấn đề lan rộng ra trong bức tranh quan hệ khu vực vốn dĩ đã phức tạp. Cuốn sách này lập luận rằng, năng lực quân sự đang phát triển nhanh chóng của Trung Quốc làm gia tăng nghi ngại trong khu vực. Mặc dù Trung Quốc có quyền không thể tranh cãi trong việc sử dụng các nguồn lực nhằm phát triển năng lực quân sự, song thực tế là sự mập mờ có chủ ý liên quan đến quá trình hiện đại hóa quân đội của nước này đang gây nên những quan ngại không tránh khỏi của các nước về hệ lụy của diễn biến này, kể cả với những nước nhỏ và vừa trong khu vực lẫn nước bá quyền thế giới như Mỹ. Chính vì vậy, các đối thoại cấp cao thường xuyên giữa quân đội và chính phủ ngày càng trở nên quan trọng hơn trong việc giải thích ý định của nhau và giảm thiểu những khả năng hiểu nhầm hay tính toán sai.

Ngay cả khi Trung Quốc minh bạch hơn, Mỹ vẫn có lợi ích trong việc tìm kiếm thêm sự bảo đảm bằng cách tiếp tục theo dõi sự trỗi dậy của Trung Quốc. Nói cách khác, tranh chấp về quyền tự do qua lại của các tàu quân sự trong vùng EEZ là một yếu tố độc lập gây căng thẳng trên Biển Đông, ngay cả khi nó gắn chặt với những tiến bộ quân sự của Trung Quốc. Ở điểm này, Mỹ sẽ có lợi khi lập luận trên cả phương diện quốc tế và song phương. Về phương diện quốc tế, nước Mỹ phải tiếp tục lôi kéo các quốc gia khác, những nước hưởng lợi trực tiếp hoặc gián tiếp từ vai trò bảo trợ an ninh của Mỹ để hỗ trợ lập luận của nước này về cách diễn giải vùng EEZ. Nước Mỹ cũng sẽ nhấn mạnh các nguy cơ hiện hữu trong phân biệt giữa quyền qua lại của tàu thuyền quân sự và thương mại. Cuối cùng, với việc xóa mờ ranh giới giữa các lực lượng bán quân sự và sự tham gia của lực lượng quân sự trong các hoạt động nhân đạo và kế hoạch dự phòng, ai sẽ là trọng tài cuối cùng quyết định tàu nào là hay không phải là “dân sự” và “phục vụ mục đích hòa bình”? Về song phương, Mỹ có thể thảo luận với Trung Quốc về lợi ích thiết thực của chính nước này trong việc bảo vệ các hoạt động như vậy bởi một ngày nào đó, các tàu của Trung Quốc có thể muốn tiến hành những hoạt động tương tự trong vùng EEZ của các quốc gia khác - và một số ý kiến cho rằng Trung Quốc đã làm điều này trong vùng biển tranh chấp ở Biển Đông và ở Thái Bình Dương. Cuối cùng, sự hiểu biết và tính minh bạch bao giờ cũng mang tính tích cực - chúng giúp xây dựng lòng tin, từ đó tăng thêm sự ổn định hơn là gây bất ổn. Bức tranh chiến lược càng được hiểu rõ bao nhiêu, khả năng tính toán sai lầm, kèm theo đó là nguy cơ xung đột, càng giảm đi bấy nhiêu.  

Nói một cách rộng hơn, lợi ích của Mỹ, Trung Quốc và Đông Nam Á sẽ được đáp ứng bởi việc phạm vi hóa tranh chấp Biển Đông bên ngoài khuôn khổ vấn đề của một Trung Quốc đang trỗi dậy và phản ứng của Mỹ với tư cách là nước bá quyền lãnh đạo. Thay vào đó, những tranh chấp này nên được đặt trong phạm vi rộng hơn của các cuộc thảo luận về luật pháp quốc tế, cũng như trật tự khu vực đang hình thành ở Đông Nam Á, bao gồm cả các đối tác bên ngoài khu vực - chẳng hạn như từ Nam Á, Đông Á và Úc. Cách tiếp cận tập trung quá mức vào quan hệ Mỹ-Trung và câu chuyện cânh tranh của siêu cường có nguy cơ biến một tình huống không nhất thiết phải là trò chơi “được-mất” thành một tình huống bị ngộ nhận như vậy. Một lần nữa, các quốc gia Đông Nam Á đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc loại bỏ cách nhìn hạn hẹp và khiêu khích bằng một khuôn khổ rộng hơn có lợi cho tranh chấp.

Dân sự hóa

Hợp tác ở Biển Đông có thể được thúc đẩy bằng cách phi quân sự hóa hoặc dân sự hóa tranh chấp. Một lần nữa đây vừa là vấn đề khuôn khổ vừa là vấn đề nội dung. Mục tiêu ở đây là nhằm “phi an ninh hóa” các tranh chấp, giới hạn chúng trong khuôn khổ vấn đề thuộc phạm vi quản lý và quan tâm dân sự, hạn chế ảnh hưởng và sự tham gia của quân đội ở mức thấp nhất có thể. Về bản chất, quân đội được sinh ra để phát hiện các mối đe dọa và xử lý chúng. Họ luôn nghĩ theo chiều hướng tiêu cực nhất về quân đội của những nước khác, và chuẩn bị cho các tình huống xấu nhất có thể xảy ra. Cho nên, một điều dễ hiểu là trong quân đội bao giờ những người theo “lập trường cứng rắn” cũng nhiều hơn giới dân sự, dù dĩ nhiên ở hai giới luôn tồn tại nhiều tiếng nói khác nhau.

Trong việc bảo vệ lãnh thổ chủ quyền đã được khẳng định, hiển nhiên quân đội giữ vai trò then chốt. Tuy vậy, trong quản lý lãnh thổ tranh chấp, một nguy cơ nổi lên đó là quân đội đang trở thành một phần của quy trình hoạch định chính sách, thay vì phục vụ cho quy trình này. Có thể thấy được chiều hướng này trong các cuộc đấu đá nội bộ tranh giành ngân sách giữa các cơ quan chính phủ. Điều này càng đúng trong trường hợp của Trung Quốc khi quân đội từ trước đến nay luôn có ảnh hưởng đặc biệt quan trọng trong các vấn đề liên quan đến an ninh (chẳng hạn như, trong quan hệ với CHDCND Triều Tiên). Chính vì thế, dù kênh đối thoại giữa quân đội các nước đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì đường dây liên lạc và xử lý các sự cố trên biển, thảo luận về việc quản lý các yêu sách trên Biển Đông, nếu có thể, nên được dàn xếp giữa các cơ quan dân sự, theo cách thức làm việc của giới dân sự. Ví dụ, việc sử dụng các quan chức đã về hưu của PLA để xuất bản một số bài báo cứng rắn về quyền lợi của Trung Quốc trên Biển Đông như một cách để thổi phồng làn sóng chủ nghĩa dân tộc hay để thử trước phản ứng của công luận, đi ngược lại hoàn toàn với quan điểm trên, và việc làm này sẽ càng “quân sự hóa” một môi trường vốn đã đầy rẫy những căng thẳng. Trong khi đó, một Bộ Ngoại giao vốn đã yếu thế sẽ chả còn gì làm ngoài việc đi dọn dẹp hậu quả. Tuy động lực là phải đến từ hai phía, nhưng dù là một cuộc gặp đa phương ngắn ngủi nhất giữa Bộ Ngoại giao các nước yêu sách cũng gửi đi một dấu hiệu mang tính biểu tượng quan trọng đến khu vực và thế giới về quyết tâm của các bên trong việc giới hạn căng thẳng ở khuôn khổ dân sự, tránh để nó leo thang theo chiều hướng quân sự, cứng rắn. Việc duy trì đều đặn sẽ là chìa khóa thành công cho một sáng kiến như trên, ví dụ như một cuộc gặp hàng năm của các Bộ Ngoại giao dành riêng cho việc thảo luận vấn đề an ninh trên Biển Đông sẽ cho thấy vai trò trung tâm của các bộ dân sự, thay vì các bộ quốc phòng, trong việc quản lý tranh chấp. Sáng kiến này cũng sẽ tạo thêm một kênh đối thoại về những vấn đề liên quan. Những cuộc gặp này cũng không nhất thiết phải xoay quanh việc giải quyết tranh chấp, nhằm tránh lo ngại của Trung Quốc về việc các bất đồng sẽ được xử lý thông qua các kênh đa phương, mà thay vào đó chỉ đơn giản tập trung vào việc trao đổi thông tin, chẳn hạn như về các hoạt động chống cướp biển hoặc bảo vệ môi trường biển.

Trong bức tranh “dân sự hóa” này, chúng ta có thể xem xét đến những biện pháp quyết liệt hơn. Thực tế, nếu theo cách tiếp cận “tiệm tiến” đã đề xuất ở trên, những biện pháp có phần tham vọng này chỉ phù hợp theo thời gian, nhưng cũng có thể giúp tạm dừng việc nâng cấp các công trình quân sự trên các đảo đang được chiếm đóng. Tuyên bố về ứng xử của các bên trên Biển Đông (DOC) năm 2002 yêu cầu các bên ký kết thực hiện các biện pháp “kiềm chế” liên quan đến các diễn biến trên biển, tuy nhiên, ví dụ được dẫn ra duy nhất là yêu cầu kiềm chế không quân sự hóa thêm các thực thể tại đây. Thành công tương đối của DOC trong việc hạn chế các chiếm đóng mới từ năm 2002 cho thấy rằng một thỏa thuận tương tự cũng có thể đạt được trong việc hạn chế sự mở rộng hơn nữa các thực thể đang bị chiếm đóng. Việc tạm dừng như vậy có thể sẽ được các bên chấp nhận bởi nó sẽ giúp duy trì ưu thế quân sự vượt trội của Trung Quốc (và Việt Nam) tại các khu vực quan trọng, nhưng đổi lại cũng giúp bảo đảm rằng sự khác biệt về tài chính và nguồn lực của các bên yêu sách sẽ không được sử dụng để nới rộng thêm khoảng cách hiện tại về sự hiện diện quân sự. Mục tiêu dài hạn của một thỏa thuận như vậy là dân sự hóa các thực thể đang bị chiếm đóng: chuyển trách nhiệm quản lý các thực thể này từ lực lượng quân sự sang các cơ quan bán quân sự. Thực vậy, Đài Loan đã theo đuổi chiến thuật “phi quân sự hóa” này bằng cách thay thế lực lượng Thủy quân lục chiến bằng lực lượng của Cơ quan tuần duyên tại đảo Thị Tứ (Itu Aba) vào năm 2000. Nếu xét đến vai trò ngày càng quan trọng của các các cơ quan cảnh sát biển trong khu vực, đây có vẻ như là một bước đi hợp lý, giúp tách yếu tố quân sự khỏi bài toán, giảm thiểu khả năng lặp lại của các cuộc xung đột quân sự đẫm máu như năm 1974 và 1988.

Giải pháp dài hạn

Tất cả 4 bước chính sách trên - làm sáng tỏ, hợp tác, phạm vi hoá và dân sự hoá - sẽ khuyến khích và/hoặc tăng cường hợp tác giữa các quốc gia có yêu sách tại Biển Đông. Đây là những biện pháp xây dựng lòng tin có thể hạn chế khả năng xung đột trong ngắn và trung hạn. Tuy nhiên, nó không mang đến một giải pháp mang lâu dài cho những tranh chấp này.

Giải pháp lâu dài chỉ có thể đạt được thông qua một hiệp ước. Một thoả thuận như vậy trong bối cảnh hiện nay dường như xa vời, tuy nhiên các bước chính sách trên có thể đóng vai trò như những nguyên tắc hướng dẫn cho bất kỳ cuộc đàm phán nào về một thoả thuận đối với các khu vực tranh chấp ở Biển Đông.

Trên thực tế, đã tồn tại một hiệp ước quốc tế chứa đựng một số những nguyên tắc trên và có thể là một mô hình đáng chú ý đối với các đàm phán trong tương lai về Biển Đông.

Thoả thuận đó là Hiệp ước Spitsbergen 1920, đầu tiên được ký bởi 9 cường quốc và sau đó có sự tham gia ký kết của 33 quốc gia khác. Hiệp ước này được xây dựng để kiểm soát những bất mãn ngày càng tăng trên các quần đảo Spitsbergen (sau này được đổi tên là Svalbard), nơi những lợi ích cạnh tranh về thương mại đã gây ra sự đối đầu và bất đồng về chủ quyền và quyền kinh tế.

Giải pháp được đề xuất là một thoả thuận khá rộng và toàn diện. Về cơ bản các bên ký kết đồng ý rằng quần đảo này thuộc chủ quyền của Nauy, tuy nhiên tất cả các bên có quyền đối với việc khai thác lợi ích kinh tế của quần đảo và vùng lãnh hải. Nauy cũng đồng ý sẽ không xây dựng thêm bất cứ công trình quân sự hoặc căn cứ hải quân tại Svalbard, do đó về cơ bản đạt được một thoả thuận phi quân sự tại quần đảo theo nghĩa là các đảo này “sẽ không bao giờ được sử dụng cho các mục đích chiến tranh”. Tự do hàng hải tại các vùng biển là tuyệt đối.

Tuy nhiên, Hiệp ước Svalbard cũng có một số vấn đề, đáng chú ý nhất là hiệp ước không chỉ ra các quyền trong phạm vi vùng EEZ 200 hải lý mà giờ đây Nauy cho rằng họ có thể yêu sách quanh các đảo. Tuy nhiên, có thể thấy hiệp ước này tuân theo một cách chặt chẽ 4 bước chính sách như đề cập ở trên: làm rõ yêu sách chủ quyền và quy chế của các đảo; đề xuất các biện pháp mang tính hợp tác như là trạm khí tượng quốc tế; phạm vi hoá tranh chấp đối với các đảo nằm trong khuôn khổ khai thác và phát triển chung; dân sự hoá tranh chấp bằng cách phi quân sự hoá các đảo một cách hoàn toàn.

Hiệp ước Svalbard vì thế gợi ý một mô hình về chủ quyền của một quốc gia đối với vùng lãnh thổ tranh chấp nhưng giảm nhẹ mâu thuẫn bằng cách cho phép phát triển kinh tế chung và đầy đủ đối với vùng lãnh thổ đó. Một hiệp ước như vậy ở Biển Đông sẽ không thể dẫn đến việc một nước giành được chủ quyền với tất cả các quần đảo và đòi hỏi sự thoả hiệp trong việc xác định đảo nào thuộc về ai, tuy nhiên hiệp ước đưa ra một mô hình cho đàm phán với đề xuất rằng bất cứ thoả thuận nào trong tương lai về chủ quyền sẽ không ảnh hưởng đến quyền phát triển các nguồn tài nguyên hay dẫn đến việc quân sự hoá tranh chấp.

Một hiệp ước nữa trong lịch sử đưa ra một giải pháp hoàn toàn khác cho vấn đề các yêu sách chủ quyền chồng lấn. Hiệp ước Nam cực năm 1959 đã được ký kết bởi 50 quốc gia khác nhau. Về bản chất, hiệp ước quy định rằng sẽ không có bất kỳ căn cứ quân sự thường trú nào trên lục địa này, và rằng tất cả các hoạt động khoa học quốc tế sẽ được cho phép tiến hành (lực lượng quân sự có thể được sử dụng để hỗ trợ các hoạt động khoa học, tuy nhiên Nam cực chỉ hoàn toàn dành cho các mục đích hoà bình). Việc khai thác thương mại không được nhắc đến trong hiệp ước ban đầu, nhưng Nghị định thư Madrid năm 1991 (Nghị định thư về bảo vệ môi trường của Hiệp ước Nam cực) đã nêu rõ tại Điều 7 rằng “bất kỳ các hoạt động nào liên quan đền nguồn khoáng sản, trừ các nghiên cứu khoa học, đều bị ngăn cấm” trong vòng 50 năm. Bản Hiệp ước Nam cực đầu tiên không thừa nhận bất kỳ yêu sách chủ quyền nào nhưng cấm các quốc gia đưa ra các yêu sách mới.

Do đó Hệ thống Hiệp ước Nam cực là một phương thức khác trong việc thúc đẩy quản lý tranh chấp. Hiệp ước cũng khuyến khích hợp tác, phạm vi hóa và dân sự hóa bằng cách bác bỏ khái niệm chủ quyền, ngăn chặn việc khai thác thương mại và chỉ cho phép các hoạt động khoa học. Khái niệm phi chủ quyền thay vì chủ quyền đơn phương có thể sẽ hấp dẫn hơn ở khu vực có nhiều yêu sách chủ quyền chồng lấn và phức tạp như Biển Đông. Tuy nhiên, việc ngăn cản phát triển thương mại biển sẽ không khả thi bởi tầm quan trọng của ngư nghiệp đối với các quốc gia ven biển. Nhưng biện pháp này lại phù hợp với ý tưởng về lệnh cấm đánh bắt cá đa phương và tạm thời, cũng như ý tưởng về việc cấm khai thác nguồn tài nguyên hydrocarbon tại một số khu vực trên biển.

Hai mô hình rất khác nhau về việc giải quyết tranh chấp - chủ quyền đơn phương với  quyền phát triển chung đầy đủ hay là phi chủ quyền và không khai thác thương mại - đều dựa trên những nguyên tắc chung đã trình bày ở trên.

Như vậy, mặc dù việc làm sáng tỏ vấn đề, hợp tác, phạm vi hoá và dân sự hoá là nhũng gợi ý chính sách được đưa ra nhằm xây dựng lòng tin và quản lý tranh chấp, nhưng chúng cũng có thể là những nguyên tắc làm nền tảng cho bất kỳ một giải pháp đàm phán lâu dài nào trên Biển Đông.

Tác giả Christian Le Mière là chuyên gia cấp cao về lực lượng hải quân và an ninh biển tại Viện Nghiên cứu Chiến lược Quốc tế Anh (IISS). Bài tham luận được trình bày tại hội thảo “Quản lý Căng thăng ở Biển Đông” được tổ chức bởi CSIS vào ngày 5-6 tháng 06 năm 2013 tại Washington D.C, Mỹ. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang CSIS.

Người dịch: Tiến Thịnh

Hiệu đính: Minh Ngọc