Ian Storey, Ngoại giao song phương và đa phương của Trung Quốc ở Biển Đông

Những hành động ngày càng quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông làm gia tăng mối quan ngại ở khu vực Đông Nam Á và hơn thế nữa bởi chúng là mối đe dọa tiềm tàng đối với quyền tiếp cận các tuyến đường biển vô cùng quan trọng, làm tăng thêm rủi ro về một cuộc xung đột vũ trang hay một cuộc khủng hoảng trên biển, và có thể làm xấu đi mối quan hệ giữa Mỹ và Trung Quốc. Tuy nhiên dù có những căng thẳng đó, Trung Quốc có thể sẽ không cố giải quyết các tranh chấp ở Biển Đông bằng sức mạnh quân sự, bởi cái giá của việc làm như vậy sẽ quá đắt so với những lợi ích đạt được. Thay vào đó, các quan chức Trung Quốc rất có thể sẽ tiếp tục chính sách mà họ đã theo đuổi trong hơn hai thập kỷ qua: nhấn mạnh sự cam kết đối với hòa bình, ổn định và hợp tác trong khi đồng thời khẳng định những yêu sách về quyền tài phán và mở rộng sự hiện diện thực tế của mình ở Biển Đông.

Chương này phân tích những lợi ích của Trung Quốc ở Biển Đông và những nỗ lực ngoại giao của nước này như thế nào trong việc vừa trấn an các nước láng giềng vừa củng cố những yêu sách đối với những khu vực tranh chấp. Sau đó, đi vào xem xét tại sao Trung Quốc ưa thích ngoại giao song phương hơn là đa phương và tuy vậy, tại sao Trung Quốc đã đàm phán hai thỏa thuận với Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) trong hai thập kỷ qua. Kết thúc chương với lập luận rằng các động lực cơ bản định hình chính sách của Trung Quốc không chắc sẽ thay đổi và do vậy, việc giữ nguyên hiện trạng có thể sẽ được tiếp tục duy trì.

Lợi ích của Trung Quốc ở Biển Đông

Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (CHNDTH) có ba lợi ích then chốt ở Biển Đông, tất cả đều có mối quan hệ với nhau. Thứ nhất, Trung Quốc muốn khẳng định điều mà nước này xem là quyền lịch sử của mình, bao gồm chủ quyền đối với tất cả các hình thái địa lý và thậm chí có lẽ là toàn bộ không gian hàng hải. Thứ hai, nước này muốn giành quyền tiếp cận, dựa trên cơ sở của những quyền lịch sử đó, đối với các nguồn tài nguyên hàng hải, chủ yếu là nguồn cá, dầu, khí và khoáng vật dưới biển. Thứ ba, Trung Quốc muốn đảm bảo tuyến vận tải giao thương trên biển của mình (SLOCs) được an toàn bởi tuyến đường thương mại huyết mạnh này có tính chất sống còn đối với triển vọng kinh tế và khát vọng trở thành siêu cường của Trung Quốc.

CÁC YÊU SÁCH CHỦ QUYỀN CỦA TRUNG QUỐC

Trung Quốc khẳng định “chủ quyền không thể tranh cãi đối với các đảo ở Biển Đông và các vùng biển liền kề.”[1] Nước này căn cứ những yêu sách chủ quyền của mình dựa trên việc phát hiện ra, sử dụng lâu dài trong lịch sử và được kiểm soát hành chính bởi các chính quyền kế tiếp nhau của Trung Quốc kể từ thời Nhà Hán vào thế kỷ thứ hai trước Công Nguyên[2]. Trung Quốc chứng minh những yêu sách của mình bằng bản đồ tham khảo, phát hiện khảo cổ học và những ghi chép lịch sử. Tuy nhiên, không một bằng chứng nào đặc biệt có tính thuyết phục theo luật pháp quốc tế, những bằng chứng ủng hộ yêu sách chủ quyền của các chính quyền đó tốt nhất có thể để chứng minh việc quản lý hiệu quả và liên tục. CHNDTH không thể chứng minh điều này bởi chính quyền trung ương yếu kém vào thời kỳ hỗn loạn trong nước và bị nước ngoài xâm lược vào thế kỷ 19 và 20, do vậy, không thể quản lý một cách hiệu quả những đảo san hô vòng. Điều này giải thích phần nào sự miễn cưỡng của Trung Quốc trong việc đệ trình yêu sách của nước này lên trọng tài pháp lý quốc tế. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, các yêu sách lịch sử của các bên khác cũng khá yếu.

Một trong những tài liệu lịch sử quan trọng nhất mà Trung Quốc dựa vào làm căn cứ cho những yêu sách của mình là một tấm bản đồ được chính quyền Trung Hoa Dân Quốc phát hành năm 1947, trong đó thể hiện một đường đứt đoạn kéo dài xuống bờ biển phía tây của Phi-líp-pin, đi men theo bờ biển của Borneo, sau đó tiếp tục về phía bắc dọc bờ biển phía đông của Việt Nam. Sau khi thành lập vào năm 1949, CHNDTH đã thông qua tấm bản đồ này như một trong những nền tảng cở bản cho những yêu sách của nước này ở Biển Đông. Hiện nay, các bản đồ chính thức của CHNDTH về Đông Nam Á thể hiện 10 đoạn, nhưng các bản đồ về Biển Đông chỉ bao gồm 9 đoạn, đó là lý do tại sao người ta thường gọi là đường chín đoạn[3]. Trung Quốc lần đầu tiên chính thức đệ trình bản đồ này lên một tổ chức quốc tế là vào ngày 7 tháng 5 năm 2009, được gửi kèm với một công hàm phản đối lên Ủy ban Ranh giới Thềm Lục Địa của Liên Hiệp Quốc (CLCS) về bản đệ trình chung của Ma-lai-xi-a và Việt Nam[4]. Mặc dù sự thực là tấm bản đồ đã tồn tại hơn sáu thập kỷ, nhưng Trung Quốc khá miễn cưỡng trong việc giải thích ý nghĩa của đường chín đoạn và nó có thể được lý giải như thế nào dưới góc độ luật pháp quốc tế, đặc biệt theo Công ước Luật biển 1982 của Liên Hiệp Quốc (UNCLOS) mà Trung Quốc đã phê chuẩn năm 1996.

Tấm bản đồ có thể được giải thích theo hai cách. Thứ nhất, đường chín đoạn đánh dấu những khu vực tổng thể xung quanh những đặc điểm địa hình cơ bản mà Trung Quốc yêu sách. Ít nhất, một trong những đặc điểm địa hình đó là một hòn đảo, điều đó sẽ đem lại cho bên yêu sách một vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý (EEZ) theo luật pháp quốc tế. Những đặc điểm địa hình cơ bản khác là các bãi đá ngầm hơn là các đảo, chỉ đem lại vùng lãnh hải rộng 12 hải lý nhưng sẽ không tạo ra một EEZ. Cách giải thích này nhìn chung phù hợp với luật pháp quốc tế được đề ra theo UNCLOS. Nó cũng phù hợp với luật nội địa của CHNDTH thông qua năm 1992, với yêu sách Hoàng Sa, Trường Sa, Bãi đá Pratas, Trung Sa, Bãi cạn Hoàng Nham, Đảo Senkaku/ Điếu Ngư, Penghu và Đảo Đông Sa[5]. Mặc dù, những yêu sách chính xác của Trung Quốc vẫn có phần mập mờ, nhưng cách tiếp cận này nhìn chung phù hợp với luật pháp quốc tế.

Cách giải thích thứ hai là đường chín đoạn phân định ranh giới “vùng nước lịch sử” của Trung Quốc ở Biển Đông – nghĩa là Trung Quốc thực tế đang yêu sách toàn bộ vùng biển bên trong đường đứt đoạn. Đại sứ lưu động của Xinh-ga-po, và nguyên Chủ tịch Hội nghị Liên Hiệp Quốc lần thứ ba về Luật Biển, Tommy Koh đã nhận xét, một yêu sách như vậy là không phù hợp với luật pháp quốc tế hiện hành[6]. Tuy nhiên, thái độ ngày càng quyết đoán của Trung Quốc đối với các bên yêu sách khác – bao gồm gây sức ép với các tập đoàn năng lượng nước ngoài không được tham gia vào việc thăm dò ngoài khơi, ban hành lệnh cấm đánh bắt cá hàng năm và quấy nhiễu hoạt động khảo sát của các công ty dầu khí Đông Nam Á – gợi lên rằng Bắc Kinh đang đi theo cách giải thích thứ hai[7].

Các quan chức Đông Nam Á quan sát những diễn biến này với sự quan ngại. Ngoại trưởng Phi-líp-pin Albert de Rosario đã mô tả tấm bản đồ “thực sự đang trao cho Trung Quốc chủ quyền đối với Biển Đông,” và cựu bộ trưởng cao cấp của Xinh-ga-po và chuyên gia luật Giáo sư S.Jayakumar đã nhận xét tấm bản đồ này “gây rối loạn và làm phức tạp” bởi nó không dựa trên cơ sở của UNCLOS và có thể được “giải thích như một yêu sách đối với tất cả khu vực hàng hải bên trong đường chín đoạn.”[8] Cách giải thích như vậy gây phương hại một số quy tắc của luật pháp quốc tế và đe dọa tới quyền tự do hàng hải.

Trong phạm vi những yêu sách của Trung Quốc, cách hành xử hiếu chiến định kỳ cùng việc từ chối giải thích tấm bản đồ của nước này đã tạo ra mối quan ngại rất lớn ở Đông Nam Á. Việt Nam đã bác bỏ những yêu sách của Trung Quốc, In-đô-nê-xi-a và Phi-líp-pin đã chính thức thách thức đường chín đoạn tại Liên Hiệp Quốc và Xinh-ga-po đã kêu gọi Bắc Kinh làm rõ những yêu sách của mình[9]. Tuy vậy, chính phủ Trung Quốc từ chối làm như vậy, có thể bởi hai lý do. Thứ nhất, Trung Quốc miễn cưỡng trong việc làm rõ ý nghĩa chính xác của tấm bản đồ bởi nó đem lại một vị thế đàm phán nhằm đạt mục tiêu tối đa khi các bên khác từng đồng ý tìm kiếm một giải pháp ngoại giao đối với những yêu sách gây tranh cãi của họ. Thứ hai, tấm bản đồ thực tế đã đặt chính phủ Trung Quốc vào thế khó khăn: khó có thể dung hòa tấm bản đồ với UNCLOS, tuy nhiên loại bỏ nó sẽ gây ra phản ứng dữ dội của những người theo chủ nghĩa dân tộc. Không một chính trị gia Trung Quốc nào sẵn lòng nhận lấy rủi ro này, đặc biệt không có bất kỳ chính trị gia nào lựa chọn làm như vậy trước thời điểm chuyển giao nhân sự lãnh đạo tại Đại hội Đảng Cộng Sản năm 2012, khi mà thế hệ lãnh đạo thứ năm của Trung Quốc sẽ lên nắm quyền.

TÀI NGUYÊN BIỂN

Biển Đông bao gồm một trong những ngư trường quan trọng nhất của thế giới, được đánh giá chiếm một phần mười sản lượng đánh bắt cá toàn cầu.[10] Những nguồn cung cá đang nhanh chóng cạn kiệt này không chỉ vô cùng quan trọng đối với an ninh lương thực của các quốc gia châu Á, mà còn là nguồn sinh lợi đối với thu nhập của ngư dân trong khu vực. Tuy nhiên, quan trọng hơn là Biển Đông cũng chứa đựng những lớp trầm tích của dầu thô và khí đốt tự nhiên. Do hậu quả của những căng thẳng đang diễn ra trong khu vực, các công ty năng lượng quốc tế đã không thực hiện được các khảo sát chi tiết ở Biển Đông, và các ước tính lượng dự trữ tiềm năng hiện tại có sự khác biệt đáng kể. Trung Quốc ước tính rất lạc quan có khoảng 100 tỷ đến 200 tỷ thùng dầu. Trong khi Mỹ và Nga ước tính một cách thực tế hơn vào khoảng 1,6 tỷ đến 1,8 tỷ thùng dầu[11].

Trung Quốc ngày càng thể hiện sự quan tâm đối với nguồn tài nguyên dầu tiềm năng này kể từ đầu thập niên 90, khi giá năng lượng và nhu cầu của toàn cầu đều tăng lên. Những hành động của Trung Quốc một phần được điều khiển bởi nhận thức rằng Biển Đông là biểu tượng của “một Vịnh Ba tư mới.”[12] Khi sự phụ thuộc vào dầu mỏ nhập khẩu của Trung Quốc tăng lên – dầu mỏ nước ngoài chiếm 52% tổng lượng dầu tiêu thụ của Trung Quốc trong năm 2009, ví dụ như, phần đó sẽ tăng lên 55% trong năm 2010[13] – an ninh năng lượng đã trở thành một khía cạnh quan trọng trong tranh chấp Biển Đông. Điều này giúp giải thích thái độ hiếu chiến gần đây của Trung Quốc đối với các tàu khảo sát được thuê bởi các nước Đông Nam Á. Thông qua các bài bình luận trên báo chí của chính phủ, CHNDTH đã cáo buộc một số quốc gia yêu sách ở Đông Nam Á “đang tước đoạt” nguồn tài nguyên hàng hải ở Biển Đông, cho rằng những yêu sách quyền sở hữu của Trung Quốc theo đúng “quyền lịch sử” của quốc gia[14]. Trung Quốc thường khẳng định các hoạt động của những công ty năng lượng nước ngoài ở Biển Đông là vi phạm chủ quyền của Trung Quốc. Trung Quốc kêu gọi các bên yêu sách khác ngừng hoạt động tìm kiếm nguồn tài nguyên tiềm năng ở trong khu vực mà Trung Quốc yêu sách, nhưng cả Việt Nam và Phi-líp-pin đều bác bỏ yêu cầu này với lý do những yêu sách mở rộng của Trung Quốc không biện minh được[15].

AN NINH ĐƯỜNG BIỂN

Sự tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc phụ thuộc vào các tuyến đường biển (SLOC) an toàn, điều này cho phép Trung Quốc xuất khẩu hàng hóa sản xuất tới các thị trường quốc tế và nhập khẩu các mặt hàng, nguyên liệu thô và nguồn năng lượng. Theo một số tính toán, 80% năng lượng nhập khẩu của Trung Quốc đi qua những nút thắt chiến lược của Đông Nam Á – Eo biển Ma-lắc-ca, Xinh-ga-po, Lombok, Makkassar và Sunda – và Biển Đông[16]. Tính dễ bị tổn thương chiến lược của tuyến đường này được biết đến rộng rãi là “Thế tiến thoái lưỡng nan Malacca.”[17] Năng lực của Hải quân Quân Giải phóng Nhân dân (PLAN) đã được chứng minh hơn thập kỷ trước, nhưng Trung Quốc vẫn chưa có năng lực thực hiện việc kiểm soát hiệu quả các SLOCs ở khoảng cách xa, như những tuyến đường đi qua Ấn Độ Dương[18]. Tuy nhiên, Trung Quốc đang tăng cường sử dụng ảnh hưởng lớn hơn đối với SLOCs ở gần, đặc biệt là ở Biển Đông. Các Đảo Trường Sa và Hoàng Sa nằm hai bên SLOCs đó, và đây là lý do chủ yếu giải thích tại sao Trung Quốc cố gắng kiểm soát những quần đảo này.

Chính sách của Trung Quốc ở Biển Đông

Chính sách của Trung Quốc đối với tranh chấp biên giới biển và lãnh thổ ở Biển Đông tương đối nhất quán từ cuối thập niên 70. Trung Quốc đã cố gắng trấn an các bên tranh chấp khác bằng việc nhấn mạnh nhiều lần mục đích hòa bình của mình ở khu vực cũng như thiện chí trong việc quản lý chung các nguồn tài nguyên biển, đồng thời hướng tới những cuộc thương lượng kéo dài đối với vấn đề sao cho nước này có thời gian củng cố những yêu sách của mình ở Biển Đông. Khi năng lực quân sự của Trung Quốc được tăng cường và sự tự tin chính trị tăng lên, nước này sẽ hành xử hiếu chiến hơn ở Biển Đông. Trung Quốc đáp lại những chỉ trích về cách hành xử của mình bằng việc đưa ra những điều chỉnh chiến thuật, nhưng cơ bản chính sách của nước này không hề thay đổi. Một số quan chức Đông Nam Á đã mô tả chính sách hai chiều này là “miệng nói và tay làm.”[19]

TRẤN AN CÁC LÁNG GIỀNG KHU VỰC

Vào cuối những năm 70, khi Trung Quốc tìm kiếm sự ủng hộ từ những thành viên sáng lập ASEAN về việc Việt Nam chiếm đóng Cam-pu-chia,[20] Đặng Tiểu Bình đã đề xuất một kế sách để “giải quyết” tranh chấp: Các bên cần gác lại những yêu sách chủ quyền của mình và cùng khai thác nguồn tài nguyên hàng hải. Tuy nhiên, không rõ liệu Đặng hay những người kế nhiệm của ông ta từng cân nhắc đó như một đề xuất thực tế. Trung Quốc chưa bao giờ thể hiện thiện chí trong việc gác lại những yêu sách lãnh thổ của mình cũng như chưa từng đề xuất một khuôn khổ cho những hoạt động khai thác chung như vậy (như thảo luận dưới đây). Tuy nhiên, ý tưởng đó vẫn như một câu thần chú trong chính sách của CHNDTH, và điều này không chắc sẽ thay đổi.

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây

Ian Storey

Tuấn Anh (dịch)

Quang Hưng (hiệu đính)

Bản dịch chương III: China’s Bilateral and Multilateral Diplomacy in the South China Sea trong báo cáo: Cooperation from Strenth: The United States, China and the South China Sea của Trung tâm An ninh mới (CNAS) của Mỹ.