Trước cuối năm nay, theo như đưa tin, Chính quyền Tổng thống Obama đang lên kế hoạch tiến hành một hoạt động tự do hàng hải (FONOP) thứ hai xung quanh một trong số các đảo nhân tạo mới của Trung Quốc ở Biển Đông. Được thiết kế để cho thấy rằng Mỹ sẽ không thừa nhận bất cứ nỗ lực nào của Trung Quốc nhằm thiết lập các quyền hàng hải mở rộng xung quanh các tiền đồn nhân tạo của nước này, hoạt động này sẽ đánh dấu nhiệm vụ thứ hai trong nhiều tháng, sau một FONOP diễn ra vào ngày 27/10 xung quanh Đá Xu Bi (Subi Reef) của Trung Quốc.

Một nhóm các nhà phân tích khu vực và chuyên gia quốc phòng của cả hai đảng đã chỉ trích gay gắt Chính quyền Obama vì cách chính quyền này xử lý cuộc tuần tra đó, bao gồm việc đưa ra thông điệp một cách lúng túng và cách tiến hành có khả năng tự chuốc lấy thất bại của chính quyền này. Trên thực tế, hoạt động FONOP xung quanh Đá Xu Bi có thể là trường hợp đầu tiên trong lịch sử 36 năm các cuộc tuần tra tự do hàng hải của Mỹ mà một hoạt động đã củng cố thay vì thách thức một tuyên bố chủ quyền bất hợp pháp trên biển.

Chính quyền Obama không thể lặp lại những sai lầm tương tự trong hoạt động tiếp theo của mình. Diễn biến đang diễn ra ở Biển Đông hiện nay sẽ giúp định hình số phận của luật biển trong thế kỷ 21, do đó Mỹ phải đảm bảo rằng cả việc đưa ra thông điệp lẫn việc tiến hành các hoạt động của mình ở đó sẽ thúc đẩy các mục tiêu chiến lược rộng hơn của nước này.

Các vùng biển quốc tế và những nguy cơ

Năm 2013, Trung Quốc đã lặng lẽ bắt đầu nạo vét cát từ đáy biển và đổ lên các bãi đá và bãi nửa chìm nửa nổi (LTE), cuối cùng tạo ra 7 đảo nhân tạo mới ở quần đảo Trường Sa có tranh chấp.

Hiện nay với tổng diện tích lên tới khoảng 3000 mẫu đất (khoảng 1200 hécta), các tiền đồn nhân tạo của Trung Quốc, nằm rải rác trong khoảng gần 600 bãi đá, bãi cạn và đảo nhỏ cũng được Malaysia, Philippines, Đài Loan và Việt Nam tuyên bố chủ quyền hoặc chiếm đóng, đã gây hoang mang cho các nước ở khắp khu vực Ấn Độ-Thái Bình Dương.

Thứ nhất, các tiền đồn này có khả năng củng cố tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc đối với lãnh thổ, các nguồn tài nguyên và hoạt động đánh bắt cá sinh lợi ở quần đảo Trường Sa. Thứ hai, các đảo này có thể đóng vai trò là các phương tiện triển khai sức mạnh đối với quân đội Trung Quốc (Trung Quốc đã xây dựng các đường băng trên một số hòn đảo này nhưng tuyên bố rằng các cơ sở này không nhằm mục đích “quân sự hóa Biển Đông”). Thứ ba, việc kiểm soát Biển Đông có thể đem lại cho lực lượng tàu ngầm hạt nhân của Trung Quốc một thành lũy nước sâu để tránh bị kẻ thù phát hiện. Cuối cùng, và có lẽ là quan trọng nhất, quần đảo Trường Sa đem lại cho Bắc Kinh một vị thế chắc chắn trên một tuyến đường biển có tính chất quan trọng sống còn về mặt chiến lược và thương mại mà một nửa khối lượng hàng hóa của thế giới đi qua đó mỗi ngày.

Về phía Mỹ, các đảo nhân tạo của Trung Quốc đặt ra thêm một thách thức. Trong nhiều tranh cãi đang làm xáo trộn quan hệ Mỹ-Trung, vấn đề được cho là gây xáo trộn nhất là tự do hàng hải. Sự bất đồng này phần nào dựa trên các cách diễn giải trái ngược nhau của hai nước về Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS). (Mỹ đã ký kết nhưng không thông qua UNCLOS và từ lâu đã tán thành các điều khoản của công ước này về chủ quyền biển; Trung Quốc đã ký kết và thông qua hiệp ước này nhưng diễn giải nó một cách chọn lọc hơn.) Được hàng thế kỷ tiền lệ và đa số các nước trên toàn thế giới ủng hộ, Mỹ đang tìm cách duy trì một cơ chế hàng hải tự do đem lại các quyền tự do mở rộng cho các tàu trên “các vùng biển quốc tế”, hay nằm ngoài “lãnh hải” 12 hải lý mà UNCLOS dành cho tất cả các nước ven biển. Trung Quốc và một vài nước khác, chẳng hạn như Iran và Nicaragua, có một quan điểm hạn chế hơn về luật biển đem lại cho các nước chủ quyền mở rộng cả bên trong lẫn bên ngoài lãnh hải của họ. Cách diễn giải này biểu lộ rõ trong các hạn chế nghiêm ngặt của Bắc Kinh đối với hoạt động của các tàu quân sự nước ngoài trong lãnh hải và vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) 200 hải lý của Trung Quốc – một quan điểm đã dẫn tới nhiều cuộc đối đầu ở Tây Thái Bình Dương giữa các tàu hải quân của Trung Quốc và Mỹ.
Nếu Mỹ cảm thấy hoang mang về hoạt động xây đảo nhân tạo của Trung Quốc, nước này lại hầu như không có các biện pháp về pháp lý để đối phó với chiến dịch này của Trung Quốc. UNCLOS không ngăn cấm việc cải tạo đảo, và Mỹ đã không phản đối khi các nước khác, chẳng hạn như Philippines, Đài Loan và Việt Nam nạo vét cát để củng cố các tiền đồn của họ ở Biển Đông, mặc dù với một quy mô nhỏ hơn nhiều.

Tuy nhiên, những gì mà Mỹ có thể làm là tỏ rõ rằng nước này sẽ không thừa nhận bất kỳ tuyên bố chủ quyền bất hợp pháp trên biển nào mà Trung Quốc đưa ra xung quanh các đảo nhân tạo nằm ngoài những gì mà UNCLOS phân định: một “vùng an toàn” 500m cho các LTE, hay các cấu trúc địa hình chỉ nổi lên trên mặt nước khi thủy triều xuống thấp; một vùng lãnh hải 12 hải lý cho các bãi đá nổi trên mặt nước; và một vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý cho các đảo tự nhiên. UNCLOS giải thích rất rõ ràng rằng không thể nâng cấp quy chế pháp lý của các bãi đá và LTE thông qua hoạt động cải tạo đảo: một đảo nhân tạo được xây dựng trên một LTE, hay nói cách khác, về mặt pháp lý vẫn là một LTE không có lãnh hải. Một số dự án cải tạo đảo của Trung Quốc ở Biển Đông phù hợp với miêu tả này.

Sự trì hoãn tốn kém

Những lo ngại của Mỹ rằng Trung Quốc sẽ theo đuổi các quyền cao hơn pháp lý cho các tiền đồn của nước này ở Trường Sa rõ ràng đã được xác nhận vào tháng 5, khi quân đội Trung Quốc đưa ra cảnh báo đối với một máy bay tuần tra P-8 của Mỹ đang hoạt động trong phạm vi cách một trong số các đảo nhân tạo của Trung Quốc hơn 12 hải lý. Nhân viên trực sóng vô tuyến của Trung Quốc yêu cầu máy bay P-8 rời khỏi “vùng cảnh báo quân sự” đã không biết rằng một đoàn phóng viên thời sự của CNN trên máy bay khi đó đang quay phim sự thách thức bất hợp pháp của họ. Một cách không chủ tâm, Trung Quốc đã cho Obama thêm lý do để yêu cầu thực hiện một FONOP xung quanh các đảo nhân tạo của Trung Quốc, các kế hoạch mà theo như đưa tin Lầu Năm Góc đã bắt đầu phát triển ngay lập tức.

Phần lớn cộng đồng chuyên gia đã khuyến cáo nên có một hoạt động nhanh chóng và thầm lặng, đặc biệt là sau khi có tiết lộ rằng không có một FONOP nào được tiến hành xung quanh các tiền đồn của Trung Quốc trên quần đảo Trường Sa kể từ năm 2012, trước khi Trung Quốc bắt đầu các dự án cải tạo đất của nước này ở đó. Lầu Năm Góc đã vấp phải một số trì hoãn: theo như tin tức, Ngoại trưởng John Kery và Cố vấn an ninh quốc gia Susan Rice hy vọng rằng việc trì hoãn hoạt động này sẽ xoa dịu căng thẳng giữa Bắc Kinh và Washington trước Đối thoại Chiến lược và Kinh tế Mỹ-Trung diễn ra vào tháng 6 và cuộc gặp thượng đỉnh vào tháng 9 giữa Obama và Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình ở Washington.

Trong trường hợp này, cuộc gặp gỡ vào tháng 6 hầu như không đem lại những lợi ích rõ ràng, nhưng việc trì hoãn FONOP đã phải gánh chịu một phí tổn: nhiều tháng thảo luận công khai về hoạt động này đã kích động những người theo chủ nghĩa dân tộc của Trung Quốc và khiến cho lập trường của Bắc Kinh về vấn đề này trở nên cứng rắn hơn. Tới mùa Thu, giọng điệu bài Mỹ trên các phương tiện truyền thông đại chúng của Trung Quốc đã trở nên kích động, đe dọa dẫn tới một cuộc đối đầu trên biển. Trong tuần đầu tiên của tháng 9, các tàu chiến Trung Quốc đã lần đầu tiên đi qua các vùng lãnh hải của Mỹ quanh quần đảo Aleutian ngoài khơi Alaska; sau đó, vào ngày 15/9, các máy bay chiến đấu Trung Quốc đã quấy rối một máy bay do thám của Mỹ trong không phận quốc tế cách tỉnh Sơn Đông của Trung Quốc hơn 80 dặm. (Lầu Năm Góc đã phản ứng một cách kiềm chế đối với nhiệm vụ của Trung Quốc ngoài khơi Alaska, mà họ miêu tả là một hoạt động hợp pháp, nhưng chỉ trích cuộc chạm trán ở tỉnh Sơn Đông là “nguy hiểm”). Tuần sau đó, Tập Cận Bình và Obama đã không thể đạt được một thỏa thuận sơ bộ về các đảo nhân tạo trong hội nghị cấp cao của họ ở Washington. Theo như tin tức cho hay, Obama đã quyết định cho phép tiến hành một FONOP ở quần đảo Trường Sa ngay khi Tập Cận Bình rời đi.

Hoạt động tự do hàng hải thất bại

Vào cuối tuần ngày 24/10, giữa các tin đồn rằng Hải quân Mỹ đang chuẩn bị cho một FONOP ở quần đảo Trường Sa, một tàu ngầm của Trung Quốc đã bị phát hiện đang theo dõi một tàu sân bay Mỹ hoạt động trong các vùng biển quốc tế gần Nhật Bản, một cuộc chạm trán đầu tiên như vậy trong gần một thập kỷ. Vài ngày sau đó, vào ngày 27/10, Washington đã phái tàu USS Lassen, một tàu khu trục trang bị tên lửa dẫn đường, tiến vào trong lãnh hải 12 hải lý của Đá Xu Bi, một đảo nhân tạo của Trung Quốc được xây dựng trên một bãi nửa chìm nửa nổi. Trong suốt hải trình kéo dài 5 giờ đồng hồ, các tàu khu trục của Trung Quốc đã theo dõi tàu Lassen và cảnh báo tàu này rời khỏi lãnh hải Trung Quốc. Ngay sau đó, Bắc Kinh đã triển khai các máy bay chiến đấu J-11B tiên tiến đến một sân bay trên đảo Phú Lâm, gần quần đảo Trường Sa hơn so với căn cứ trước đây của các máy bay này trên đảo Hải Nam 200 dặm.

Tuy nhiên, so với sự đả kích của mình trước FONOP, giọng điệu của Bắc Kinh sau nhiệm vụ này khá kiềm chế. Một bài xã luận trên một tờ báo hàng đầu theo chủ nghĩa dân tộc, tờ Global Times, đã thúc giục kiềm chế, khẳng định rằng Mỹ “không có ý định phát động một cuộc đối đầu quân sự với Trung Quốc” và FONOP chỉ là một phần của một “cuộc trình diễn chính trị” mà Trung Quốc nên lưu tâm “với sự bình tĩnh”.

Nếu Bắc Kinh hài lòng với việc thỏa hiệp với những người theo chủ nghĩa dân tộc của Trung Quốc trong một nỗ lực nhằm giám sát nhất cử nhất động của Chính quyền Obama trước FONOP, thì Bắc Kinh buộc phải bịt miệng những người theo chủ nghĩa dân tộc đó sau hoạt động này khi mà Bắc Kinh không sẵn sàng phản ứng một cách thiếu thận trọng. Khi đó, bằng cách trì hoãn FONOP, Chính quyền Obama đã buộc Bắc Kinh phải chơi một ván bài nguy hiểm: mỗi lần đưa ra hành động cứng rắn đã tăng cường ảnh hưởng của những người theo chủ nghĩa dân tộc của Trung Quốc và gia tăng phí tổn của việc nhượng bộ và hòa giải trong tương lai.

Vậy Chính quyền Obama đã hy vọng đạt được điều gì với FONOP xung quanh Đá Xu Bi? Hầu hết các chuyên gia cho rằng nó sẽ thể hiện sự bác bỏ của Mỹ đối với bất kỳ tuyên bố chủ quyền lãnh thổ trên biển nào xung quanh Đá Xu Bi. Tàu Lassen có thể đã gửi đi thông điệp này bằng cách tiến hành bất kỳ hoạt động nào mà UNCLOS ngăn cấm bên trong các vùng lãnh hải, chẳng hạn như do thám trên không hay trên biển hoặc triển khai trực thăng hay mạng sonar (hệ thống định vị thủy âm).

Một loạt sự kiện chậm chạp và đôi khi là khó hiểu diễn ra sau hoạt động này đã cho thấy rằng tàu Lassen đã tiến vào trong phạm vi 6 hay 7 hải lý của Đá Xu Bi trước khi đi qua các tiền đồn khác trên quần đảo Trường Sa do Philippines và Việt Nam kiểm soát. (Biểu hiện rõ ràng là thiên vị này đã bị Tân Hoa bác bỏ như một “trò lừa bịp” mà “không thể che đậy việc Mỹ nghiêng về bên nào”). Tuy nhiên, khi nhiều sự kiện hơn xuất hiện, nhiều người trong cộng đồng chuyên gia của Mỹ đã tỏ ra ngạc nhiên khi biết rằng tàu Lassen đã không thực hiện bất kỳ động thái nào mà UNCLOS ngăn cấm ở một vùng biển trong chuyến hành trình đi qua Đá Xu Bi của tàu này.

Thay vào đó, tàu Lassen dường như đã thách thức Trung Quốc trong một tranh cãi riêng rẽ về quyền “đi qua vô hại”, một quy tắc trong luật biển quốc tế mà cho phép các tàu của nước ngoài đi qua vùng biển của một nước khác miễn là các tàu này không có bất kỳ hành vi đe dọa nào. Hầu hết các nước cho phép tàu chiến nước ngoài tiến hành “đi qua vô hại” mà không cần phải thông báo trước; Trung Quốc nằm trong số ít các nước không làm như vậy. Bằng việc tiến vào trong lãnh hải 12 hải lý của Đá Xu Bi mà không được sự chấp thuận của Bắc Kinh, Chính quyền Obama đã tái khẳng định sự phản đối từ lâu của mình đối với đòi hỏi của Bắc Kinh đòi thông báo trước về hoạt động “đi qua vô hại”. Nhưng chính quyền này đã không làm gì để đối phó với các tuyên bố chủ quyền quá đáng xung quanh các tiền đồn của Trung Quốc – rõ ràng, nhiều quan chức Lầu Năm Góc đã tỏ ra rất thất vọng. Điều tệ hơn là, do theo định nghĩa “đi qua vô hại” chỉ có thể diễn ra trong một vùng lãnh hải, hoạt động của tàu Lassen có thể vô tình công nhận bất kỳ tuyên bố chủ quyền nào của Trung Quốc trong tương lai đối với vùng lãnh hải xung quanh Đá Xu Bi.

Những câu hỏi chưa được trả lời

Khi đó, tại sao Chính quyền Obama lại chọn hoạt động đi qua vô hại? Sự im lặng từ phía Nhà Trắng đã khiến các nhà quan sát phải đặt ra nghi vấn.

Các nhà phân tích Peter Dutton và Bonnie Glaser có lẽ đã đưa ra sự giải thích hợp lý nhất trong một bài viết hồi tháng 11 trên tạp chí The National Interest. Điều kiện duy nhất mà theo đó UNCLOS cho phép một LTE được có lãnh hải là khi LTE đó nằm trong khu vực 12 hải lý của một hòn đảo. Trong những trường hợp như vậy, LTE có thể đóng vai trò là một điểm kéo dài để “mở rộng” vùng lãnh hải tập trung ở khu vực xung quanh nó.

Ngoài đảo Thị Tứ mà Phlippines đã chiếm đóng, cấu trúc địa hình duy nhất trong phạm vi 12 hải lý của Đá Xu Bi là Đá Sơn Ca (Sandy Cay), một đảo đá không có người ở mà Trung Quốc, Philippines, Đài Loan và Việt Nam cùng tuyên bố chủ quyền. Bằng cách lập luận này, hoạt động đi qua vô hại của tàu Lassen đã công nhận Đá Xu Bi có lãnh hải bởi vì nó nằm gần với Đá Sơn Ca mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền.

Một số chuyên gia về an ninh biển hoặc đã chỉ trích hoặc bác bỏ thẳng thừng lôgích này. Chẳng hạn, James Kraska, cựu cố vấn về biển và chính sách luật cho Hội đồng tham mưu trưởng liên quân Mỹ, và Raul Pedrozo, từng là người đứng đầu Bộ phận Luật quốc tế và hoạt động của Hải quân Mỹ, nhận thấy lôgích này “quá khôn ngoan”. Thứ nhất, theo nghĩa đen, UNCLOS cho phép các LTE mở rộng các vùng lãnh hải chỉ tập trung xung quanh một “lục địa hoặc đảo”, không phải là “đá” như Đá Sơn Ca. Thứ hai, UNCLOS quy định rằng “cấu trúc địa hình của một nước không thể được sử dụng để tạo ra các quyền trên biển cho một cấu trúc địa hình của một nước khác”. Do đó ngay cả nếu Đá Sơn Ca có là một hòn đảo đi chăng nữa, cả nó và Đá Xu Bi sẽ phải do Trung Quốc chiếm đóng vì cơ sở sau để có một vùng lãnh hải – và Đá Sơn Ca không bị bất cứ nước nào chiếm giữ. Cuối cùng, Kraska và Pedrozo lưu ý, một vùng lãnh hải tồn tại chỉ khi nó được tuyên bố bởi một tuyên bố chủ quyền. Nhưng Trung Quốc không có chủ quyền đối với Đá Sơn Ca, và nước này không tuyên bố chủ quyền lãnh hải đối với Đá Sơn Ca, Đá Xu Bi hay bất kỳ đảo nhân tạo nào khác của nước này.

Khi đó, bằng việc tiến hành như thể Đá Xu Bi có một vùng lãnh hải, Chính quyền Obama dường như đã đem lại cho Trung Quốc các quyền biển mà nước này không có theo luật pháp quốc tế và thậm chí là chưa bao giờ yêu sách. Đến lượt nó, họ đã gửi đi thông điệp rằng Washington sẽ tôn trọng tất cả tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc ở quần đảo Trường Sa, có thể bao gồm tất cả lãnh thổ nằm trong cái gọi là “đường 9 đoạn” của Trung Quốc, một phần rộng lớn và được phân định một cách mơ hồ của Biển Đông mà Bộ Ngoại giao Mỹ tuyên bố là “không phù hợp với luật biển quốc tế”.

Hơn một tháng sau hoạt động ở Đá Xu Bi, vẫn còn nhiều câu hỏi hơn là câu trả lời. Nhưng Chính quyền Obama cần phải có một thời gian dễ dàng hơn với FONOP tiếp theo của Mỹ, mà theo như tin tức đưa tin hoạt động này sẽ nhằm vào tiền đồn của Trung Quốc ở Đá Vành Khăn (Mischief Reef), một LTE khác. Không giống như Đá Xu Bi, Đá Vành Khăn không nằm trong phạm vi 12 hải lý của bất kỳ cấu trúc địa hình nào khác, ngăn cản bất kỳ cơ sở pháp lý mơ hồ nào để tiến hành một hoạt động đi qua vô hại. FONOP sắp tới phải thể hiện rõ ràng sự không công nhận của Washington đối với bất kỳ tuyên bố chủ quyền lãnh hải nào xung quanh Đá Vành Khăn. Và điều đó đồng nghĩa rằng Hải quân Mỹ phải tiến hành các hoạt động mà UNCLOS rõ ràng ngăn cấm bên trong phạm vi 12 hải lý của LTE. Khi chuẩn bị cho hoạt động này và các FONOP trong tương lai, các hoạt động mà rõ ràng sẽ được tiến hành khoảng 2 lần mỗi quý, Mỹ cần phải ghi nhớ một vài bài học.

Các quan chức Mỹ không cần phải công khai thảo luận về các hoạt động cụ thể trước nhiều tuần hay nhiều tháng. Việc làm như vậy chẳng đem lại lợi ích chiến lược nào và, bằng việc kích động những người theo chủ nghĩa dân tộc của Trung Quốc, làm gia tăng sức ép lên Bắc Kinh phải đưa ra phản ứng mạnh mẽ. Sau khi hoàn thành mỗi FONOP, Lầu Năm Góc cần phải thông báo rõ ràng các mục tiêu pháp lý của họ và các tuyên bố chủ quyền trên biển quá đáng mà họ thách thức. Trên hết, Chính quyền Obama cần phải nhận ra rằng họ có một lợi ích chiến lược sống còn đang bị đe dọa và luật pháp quốc tế ủng hộ họ, và do đó cần phải coi các FONOP không phải là các hành động mang tính khiêu khích mà là những sự khẳng định đúng đắn các nguyên tắc lâu đời.

Theo Foreign Affairs

Trần Quang (gt)