Ngày 29/1/2016, tàu sân bay Mỹ USS Curtis Wilbur, một tàu khu trục có tên lửa dẫn đường, đi vào vùng biển 12 hải lý của đảo Triton (Tri Tôn), một hòn đảo do Trung Quốc kiểm soát ở Biển Đông nhưng cả Đài Loan và Việt Nam cùng tuyên bố chủ quyền. Cũng giống như hoạt động tự do hàng hải (FONOP) trước đó hồi tháng 10/2015, hoạt động của tàu USS Curtis Wilbur nhằm phản đối các yêu sách hàng hải phi lý của Trung Quốc. Nhưng khác với lần hoạt động trước do tàu khu trục USS Lassen thực hiện và bị giới chuyên gia cho là hời hợt và cẩu thả, chuyến đi lần này của USS Curtis Wilbur đã gửi một thông điệp pháp lý mạnh mẽ tới công luận và Bắc Kinh. Nó cũng bắn đi tín hiệu quan trọng về sự ủng hộ của các quốc gia trong khu vực đối với hoạt động tự do hàng hải của Mỹ. 

Có thể thấy thông qua các hoạt động trên, Mỹ đang thiết lập chỗ đứng của mình ở Biển Đông. Tuy nhiên, Mỹ hoàn toàn có thể tiến xa hơn trong việc củng cố thông điệp của mình và giành được sự ủng hộ nhiều hơn của khu vực nếu công bố thêm thông tin về các hoạt động tự do hàng hải, cũng như xây dựng liên minh đa phương ủng hộ các hoạt động này. 

Trên thực tế, luật pháp quốc tế không cấm các quốc gia xây dựng đảo nhưng việc Trung Quốc cho xây dựng hệ thống căn cứ quân sự trên các tiền đồn ở Biển Đông lại vi phạm các điều luật quốc tế. Không chỉ thế, Trung Quốc còn tuyên bố chủ quyền lãnh hải và không phận trên các đảo nhân tạo vốn không được coi là cơ sở tuyên bố chủ quyền theo quy định của Công ước Liên hợp quốc về luật biển (UNCLOS). 

Để phản đối các tuyên bố chủ quyền phi lý đó của Bắc Kinh, các nhà hoạch định chính sách Mỹ tập trung đẩy mạnh chương trình tự do hàng hải dưới sự giám sát của Bộ Ngoại giao và Bộ Quốc phòng Mỹ. Mỗi năm có hàng chục hoạt động hàng hải được tiến hành theo chương trình này, trong đó có nhiều hoạt động diễn ra ở châu Á. Tuy nhiên, mãi tới hôm 27/10/2015, lần đầu tiên Mỹ mới tiến hành hoạt động ở quần đảo Trường Sa thông qua việc cử tàu khu trục USS Lassen đi vào khu vực 12 hải lý của Đá Subi (Xu Bi), một thực thể chìm dưới mực nước biển mỗi khi thủy triều lên nhưng nay đã được Trung Quốc bồi đắp thành đảo nổi nhân tạo. Các chuyên gia Mỹ cho rằng thực thể nhân tạo này không phải là cơ sở pháp lý cho tuyên bố chủ quyền lãnh hải. 

Nhiều nhà phân tích đã kỳ vọng rằng khi đi vào vùng biển trên, tàu USS Lassen sẽ tiến hành các hoạt động quân sự để thể hiện sự phản đối mạnh mẽ đối với tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc ở vùng biển tranh chấp, nơi luật pháp quốc tế cấm các hoạt động quân sự nước ngoài. Tuy nhiên, những thông tin tiết lộ sau đó cho thấy tàu USS Lassen trên thực tế chỉ tiến hành hoạt động khiêm tốn hơn nhiều: phản đối yêu cầu của Bắc Kinh buộc các tàu quân sự nước ngoài phải xin phép trước khi đi vào vùng biển của Trung Quốc. Thông điệp yếu ớt từ hoạt động này đã thổi bùng những tranh cãi trong giới chuyên gia Mỹ và làm dấy lên những nghi ngại trong các đối tác của Mỹ ở châu Á về ý định và sự nghiêm túc của Washington trong vấn đề này. (Mục đích của các FONOP sau đó đã được Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ashton Carter đề cập trong thư gửi Thượng nghị sĩ John McCain tháng 12/2015, trong đó ông Carter nói rõ những động cơ pháp lý ẩn sau các hoạt động này). 

Trong lần hoạt động FONOP tiếp theo, vào đúng ngày diễn ra hoạt động này, Bộ Quốc phòng Mỹ đã đưa ra tuyên bố chi tiết thông báo rằng tàu khu trục USS Curtis Wilbur đang di chuyển trong khu vực 12 hải lý của đảo Triton và hoạt động này là hoàn toàn vô hại. Mục đích chuyến đi không phải để phản đối các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc. Nên nhớ rằng Trung Quốc chiếm quần đảo Hoàng Sa từ năm 1974 và mặc dù nước này đã tiến hành một số dự án xây dựng trên chuỗi đảo, nhưng chưa bao giờ xây dựng một thực thể hoàn toàn mới. Vì thế, hoạt động của tàu khu trục USS Curtis Wilbur cũng tương tự như tàu USS Lassen, chỉ nhằm khẳng định tính hợp pháp của việc tự do đi lại quanh các thực thể do nhiều nước cùng tuyên bố chủ quyền. Điều khác biệt duy nhất giữa hai FONOP này là thông tin về chuyến đi của tàu USS Curtis Wilbur không bị rò rỉ cho báo giới trước khi nó diễn ra và báo cáo chi tiết của Lầu Năm Góc sau đó đã giúp Chính phủ Mỹ có những phát ngôn nhất quán về mục đích của hoạt động này. 

Rõ ràng, cùng với chuyến bay của hai máy bay chiến đấu B-52 trên vùng trời Hoàng Sa tháng 11 năm ngoái, các hoạt động FONOP cho thấy Mỹ đang thực hiện tốt cam kết tiến hành các hoạt động thường xuyên ở Biển Đông. Nếu Mỹ có ý định cho Trung Quốc thấy rằng sự hiện diện của mình ở vùng biển tranh chấp là bình thường thì việc duy trì các hoạt động là điều bắt buộc. 

Cần có liên kết khu vực 

Hầu hết các thông tin về hoạt động của tàu khu trục USS Curtis Wilbur đều tập trung vào thông điệp pháp lý mà Mỹ muốn gửi cho Trung Quốc và phản ứng của Bắc Kinh cho rằng hoạt động FONOP vi phạm luật quốc tế và luật của Trung Quốc. Chỉ có rất ít người nhận thấy rằng Việt Nam, quốc gia cũng có tuyên bố chủ quyền đối với toàn bộ quần đảo Hoàng Sa, gọi hoạt động này là “sự đóng góp tích cực và thực tế cho hòa bình và ổn định (của khu vực)”. Việt Nam cũng tái khẳng định quyền của các quốc gia được tiến hành các hoạt động tự do hàng hải theo UNCLOS. Sự ủng hộ này rất quan trọng vì một số lý do. Thứ nhất, dù Washington và Hà Nội đã trở nên gần gũi hơn trong những năm gần đây, nhưng Việt Nam vẫn giữ quan hệ chặt chẽ với Trung Quốc. Không giống như nhiều đối tác lâu đời khác của Mỹ trong khu vực, Việt Nam thường do dự trong việc công khai ủng hộ quan điểm của Mỹ (đơn cử, Việt Nam đã chọn giải pháp giữ im lặng sau chuyến FONOP của tàu khu trục USS Lassen). Thứ hai, Hà Nội đã chọn giải pháp không nhắc lại các tuyên bố chủ quyền trước đây sau chuyến đi của tàu khu trục USS Curtis Wilbur và đặc biệt đã công khai ủng hộ hoạt động của Mỹ. Điều này cho thấy Việt Nam đang hướng sự quan tâm nhiều hơn cho việc ủng hộ các nỗ lực đẩy lùi tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc. 

Việt Nam không đơn độc. Sau hải trình của tàu USS Lassen vào tháng 10, một số quốc gia đồng minh của Mỹ trong khu vực – như Úc, Nhật Bản, Philippines và Hàn Quốc – cũng bày tỏ ủng hộ các nguyên tắc cơ bản của hoạt động này. Cả Philippines và Việt Nam đều phản đối các chuyến bay thử nghiệm gần đây của Trung Quốc trên không phận Đá Fiery Cross (Chữ Thập), một thực thể gây tranh cãi khác thuộc quần đảo Trường Sa. 

Các đồng minh của Mỹ trong khu vực cũng nhất quán lời nói với hành động. Úc đã tiến hành các chuyến bay giám sát ở Biển Đông và Thủ tướng Malcolm Turnbull hồi tháng 1 đã gợi ý rằng quân đội Úc sẽ tiến hành các hoạt động tuần tra trên không và trên biển trong phạm vi 12 hải lý của các đảo do Trung Quốc chiếm giữ. Nhật Bản cũng thông báo máy bay do thám P-3 của nước này sẽ tham gia tuần tra Biển Đông sau khi kết thúc sứ mệnh chống cướp biển ở vùng Sừng châu Phi. Tháng 12/2015, Singapore đồng ý cho Mỹ triển khai máy bay do thám Poseidon P-8 hoạt động ở Biển Đông. Và sau một năm chờ đợi, mới đây Tòa án Tối cao Philippines đã chấp thuận Thỏa thuận tăng cường hợp tác quốc phòng giữa Manila và Washington, mở đường cho Mỹ luân phiên triển khai quân tới 5 cơ sở quân sự mới trên lãnh thổ Philippines bên cạnh các cuộc tập trận, huấn luyện quân sự chung. Philippines cũng chính thức yêu cầu được tuần tra chung với Mỹ ở Biển Đông, song chưa được Washington công khai chấp thuận. 

Nhưng bất chấp những tiến triển gần đây, vẫn còn nhiều việc Washington có thể làm để làm tăng hiệu quả của hoạt động tự do hàng hải. Trước hết, Mỹ cần đẩy mạnh cách tiếp cận đa phương dài hạn trong hoạt động tự do hàng hải theo hướng tăng cường hợp tác với 10 nước thành viên ASEAN. Đơn cử, bên lề Hội nghị Bộ trưởng Quốc phòng ASEAN thường niên, Mỹ và các quốc gia đồng minh trong ASEAN có thể chia sẻ thông tin về tự do hàng hải và phối hợp phản ứng trong các hoạt động này. Việc xây dựng một chương trình nghị sự về hoạt động tự do hàng hải cũng sẽ cho phép thúc đẩy các phản ứng tích cực trong khu vực, mở đường cho các hoạt động của tàu USS Lassen và USS Curtis Wilbur như trong thời gian qua. Cách làm này cũng sẽ khuyến khích hợp tác đa phương trong các vấn đề về tự do hàng hải. 

Theo kế hoạch, trong năm nay, Tòa Trọng tài sẽ ra phán quyết về vụ kiện của Philippines đối với các tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông. Có vẻ như tòa sẽ ra phán quyết có lợi cho Manila, theo đó coi nhiều tuyên bố chủ quyền của Trung Quốc ở Biển Đông là phi pháp. Tuy nhiên, Trung Quốc gần như chắc chắn sẽ không tuân thủ phán quyết của tòa. Sự không tuân thủ của Bắc Kinh sẽ tạo cơ hội chưa từng có cho chiến dịch ngoại giao của Mỹ nhằm tập hợp sự ủng hộ của khu vực đối với vai trò của pháp quyền. Bộ Ngoại giao Mỹ nên chuẩn bị trước cho một chiến dịch như vậy, trong khi Bộ Quốc phòng nên tiến hành các hoạt động FONOP để củng cố cho chiến dịch này ngay khi bắt đầu. 

Ngoài ra, khi Mỹ nối lại các hoạt động thường xuyên ở Biển Đông, Lầu Năm Góc cũng nên định kỳ báo cáo tổng hợp về các hoạt động tự do hàng hải của mình. Giới chức Mỹ từng nói rằng mỗi quý Washington sẽ tiến hành 2 hoạt động FONOP ở Biển Đông, nhưng hiện tại thông tin về các hoạt động mới chỉ được đưa ra nhỏ giọt trong báo cáo hàng năm. Tất nhiên, dư luận không nên quá kỳ vọng vào việc sẽ nhận được tuyên bố sau mỗi lần diễn ra FONOP, vì đây không phải là hoạt động có thể được tiết lộ trước hay được đánh giá ngay khi vừa kết thúc. Dẫu vậy, Bộ Quốc phòng vẫn nên tiết lộ thông tin về các hoạt động ở Biển Đông một cách thường xuyên hơn, có thể là hàng quý hay nửa năm. Cơ quan này cũng nên xem xét công bố thêm chi tiết trong các báo cáo như tên nhóm đảo sẽ được tiến hành FONOP, thay vì chỉ nêu tên nước ủng hộ hay phản đối hoạt động này. Lầu Năm Góc cũng nên công khai thông tin chung về tính đúng đắn pháp lý đối với các hoạt động của mình. 

Hiện tại có bao nhiêu FONOP là để phản đối các tuyên bố chủ quyền trước đây? Có bao nhiêu FONOP để phản đối các tuyên bố chủ quyền lãnh hải phi lý hiện nay? Công khai trả lời những câu hỏi này sẽ giúp Washington truyền tải được thông điệp rõ ràng và nhất quán về tự do hàng hải, qua đó duy trì được sự ủng hộ chính trị ở khu vực đối với các hành động của mình. Bên cạnh đó, khi Mỹ và các đồng minh như Úc và Nhật Bản tiến hành các hoạt động ở Biển Đông xuyên hơn, họ nên thành lập cơ chế điều phối hoạt động tuần tra. Bằng việc chia sẻ thông tin về hoạt động và những yêu sách trên biển mà họ không thừa nhận, Washington và các đồng minh có thể gửi đi thông điệp pháp lý rõ ràng và quy chuẩn tới Bắc Kinh cũng như toàn khu vực.

Mira Rapp-Hooper, thành viên cấp cao của Chương trình An ninh châu Á-Thái Bình Dương tại Trung tâm An ninh Mới của Mỹ. Bài viết được đăng trên The Foreign Affairs.

Văn Cường (gt)