Cửu Long khuấy biển: Thay đổi cách tiếp cận trong thế Tiến thoái lưỡng nan?

Thế "Tiến thoái lướng nan" trong chính sách của Bắc Kinh

Bắc Kinh cảm thấy mình đang chịu thiệt do thiếu các lựa chọn chính sách tốt về Biển Đông. Các nỗ lực ngoại giao không mang lại sự thay đổi và một giải pháp quân sự là không khả thi. Trung Quốc kêu gọi khai thác chung các nguồn tài nguyên tại vùng nước tranh chấp nhưng không có kế hoạch dự phòng khi các bên khác không đồng ý với đề xuất này. Trung Quốc tiếp tục nhắc lại là các đảo, đá, đá ngầm và các vùng nước đang tranh chấp là lãnh thổ của Trung Quốc, nhưng nước này không có cả cách lý giải thuyết phục hay các biện pháp để thay đổi thực tế là phần lớn các đảo này đang nằm dưới sự chiếm đóng thực tế của các quốc gia khác[1].  Hơn nữa, chính phủ Trung Quốc hiểu rằng nếu sự chiếm đóng này càng lâu và sự kiểm soát tiếp diễn, Trung Quốc càng ít có khả năng được công nhận chủ quyền về mặt pháp lý. Bắc Kinh cảm thấy mình đang đối mặt với câu hỏi hóc búa. Bắc Kinh có các ưu tiên và lợi ích quốc gia quan trọng khác, do vậy giữ nguyên trạng dường như là lựa chọn duy nhất. Ý kiến để lại tranh chấp cho thế hệ sau giải quyết – lần đầu tiên được Đặng Tiểu Bình đưa ra vào năm 1978 liên quan đến tranh chấp tại biển Hoa Đông – nay được áp dụng cho Biển Đông[2].

A. Không thể sử dụng giải pháp quân sự

Mặc dù Trung Quốc đang hiện đại hóa quân đội và củng cố hạm đội Nam Hải để phô trương sức mạnh của mình trong khu vực, và đã hai lần (năm 1974 và 1988) sử dụng vũ lực để chiếm các đảo và đá ngầm tại Biển Đông, rõ ràng là các lãnh đạo hiện nay không cho rằng việc dùng quân đội để chiếm các đảo do các nước khác kiểm soát là một lựa chọn[3]. Thậm chí ngay cả khi Bắc Kinh có khả năng làm như vậy, Bắc Kinh cũng biết cái giá phải trả về mặt ngoại giao là rất cao, đặc biệt là để cho Mỹ có cớ để tăng cường sự hiện diện trong khu vực. Hiện giờ, Trung Quốc không muốn gây ra xung đột quân sự với Mỹ, và cũng không muốn phá vỡ ổn định thương mại trong khu vực[4]. Ưu tiên của Trung Quốc là phát triển kinh tế trong nước và giải quyết các vấn đề chính trị xã hội khác trong nước.

B. Thất bại trong cách tiếp cận về ngoại giao

Cách tiếp cận về mặt ngoại giao tại Biển Đông ít có triển vọng thành công vì có những câu hỏi hóc búa Trung Quốc phải đối mặt trong việc giải thích các tuyên bố chủ quyền của mình, đặc biệt là giải thích việc áp dụng các tiêu chuẩn khác nhau khi giải quyết tranh chấp lãnh thổ thông qua đàm phán với các nước láng giềng. Sức ép trong nước cũng cản trở giải pháp thực tế cho vấn đề tranh chấp.

1. Thất bại trong khai thác chung

Nội dung then chốt trong lập trường của Trung Quốc về Biển Đông (đặc biệt là Trường Sa) là “gác lại tranh chấp cùng phát triển”. Đặng Tiểu Bình đầu tiên đề xuất quan điểm này với Phó tổng thống Phi-líp-pin Salvador Laurel trong chuyến thăm tới Phi-líp-pin năm 1986[5]. Kể từ đó, Bắc Kinh liên tục sử dụng thuật ngữ “phát triển chung” khi tố cáo các bên yêu sách khác đơn phương khai thác các nguồn tài nguyên tự nhiên trong khu vực[6]. Các quan chức và các nhà phân tích đã bảo vệ đề xuất này bằng cách nói rằng Trung Quốc đang nỗ lực thỏa hiệp khi đề nghị khai thác chung tại khu vực, mà về mặt pháp lý thuộc Trung Quốc và các hoạt động đơn phương khai thác của Việt Nam, Ma-lai-xi-a và Phi-líp-pin được xem như là không biết chấp nhận thiện chí của Trung Quốc[7].

Bắc Kinh đã không thành công trong việc triển khai kế hoạch khai thác chung với các quốc gia có tuyên bố chủ quyền khác kể từ khi đưa ra đề xuất này[8], do đã bị từ chối chủ yếu vì điều kiện tiên quyết do Trung Quốc đặt ra là các quốc gia có tranh chấp chủ quyền khác phải công nhận chủ quyền của Trung Quốc đối với các vùng lãnh thổ có tranh chấp trước khi bàn đến khai thác chung và triển khai.[9]” Bắc Kinh hiểu từ “chung” nghĩa là Trung Quốc phải là đối tác trong mọi dự án hợp tác, điều này khó cho các bên có tuyên bố chủ quyền khác chấp thuận. Việt Nam và Phi-líp-pin đã từng đạt được thỏa thuận về khai thác chung, nhưng cuối cùng dự án này thất bại do vấp phải sự phản đối mạnh mẽ từ phía công luận ở Phi-líp-pin[10]. Các bên có tuyên bố chủ quyền khác không bao giờ chấp nhận điều kiện này trong khi Trung Quốc không muốn chấp nhận một lựa chọn khác[11]. Hầu hết các quốc gia có tuyên bố chủ quyền tại Đông Nam Á không thấy có cơ sở cho việc hợp tác phát triển chung[12]. Theo quan điểm của các quốc gia này, Trường Sa là lãnh thổ của họ và không phải chia sẻ cho bất kỳ quốc gia nào khác. Theo lời một nhà ngoại giao của ASEAN:

Nếu Trung Quốc thấy tự tin về tuyên bố chủ quyền của mình đối với các vùng lãnh thổ này, tại sao Trung Quốc lại muốn chia sẻ lợi ích khai thác chung của mình với các quốc gia khác? Các quốc gia khác (các bên có tuyên bố chủ quyền tại Đông Nam Á) chắc chắn cảm thấy tự tin về chủ quyền của mình tại khu vực khi không thấy cần thiết phải chia sẻ lợi ích, đơn giản là vì Trung Quốc cũng tuyên bố mình có chủ quyền[13].

2. Các tiền lệ không nhất quán

Trung Quốc sử dụng các tiêu chuẩn khác nhau khi đàm phán lãnh thổ với các quốc gia láng giềng[14]. Kết quả là, Trung Quốc không có một chính sách rõ rằng để giải quyết các bất đồng với các quốc gia láng giềng, đặc biệt khi có tranh chấp về biển.

Khi Nhật Bản đề xuất phân định tỷ lệ 50-50 vào những năm 1970 để giải quyết các tranh chấp Trung – Nhật về thềm lục địa phía Đông Trung Quốc, Trung Quốc đã phản đối đề xuất này. Thay vào đó, Trung Quốc muốn tranh chấp nên được giải quyết dựa trên cơ sở “sự mở rộng tự nhiên của thềm lục địa”, có nghĩa là tất cả thềm lục địa biển Hoa Đông mở rộng ra phía đông từ bờ biển của Trung Quốc[15].  Công thức này, khi so sánh với công thức 50-50 do Nhật Bản đề xuất, giúp Trung Quốc có được thêm 30.000km vuông thềm lục địa[16].

Tuy nhiên, khi Trung Quốc đàm phán các tranh chấp chủ quyền đảo Heixiazi với Nga những năm 1990 (nơi có xung đột vào năm 1969), Trung Quốc thỏa hiệp tuyên bố chủ quyền với đảo này và chấp nhận công thức 50-50[17]. Tại Vịnh Bắc Bộ, Trung Quốc một lần nữa chấp nhận công thức 50-50 khi thỏa hiệp về các đảo mà Việt Nam chiếm tại Vịnh[18]. Kết quả cuối cùng về phân chia biên giới là 53-47, với tỷ lệ Việt Nam có phần biển lớn hơn trong khu vực[19].  Người dân sau này coi thỏa hiệp với Nga và Việt Nam là do Chủ tịch Giang Trạch Dân mong muốn sớm giải quyết quyết các tranh chấp lãnh thổ[20].

Giải quyết tranh chấp biển với Việt Nam cũng tạo ra tiền lệ không nhất quán đối với các tuyên bố chủ quyền lịch sử về lãnh thổ của Trung Quốc tại Biển Đông[21]. Bắc Kinh kiên quyết cho rằng các quốc gia Đông Nam Á nên chấp nhận chủ quyền lãnh thổ của Trung Quốc nằm trong đường chín đoạn bởi vì về mặt lịch sử nó thuộc về Trung Quốc[22].  Tuy nhiên, Trung Quốc đã chuyển giao quyền kiểm soát đảo Bạch Long Vĩ cách 70 dặm từ đảo Hải Nam cho Việt Nam vào năm 1975, mặc dù thực tế là làng cá Trung Quốc đã có trên đảo này gần 100 năm rồi[23]. Nếu như đảo này, vốn gần bờ biển Trung Quốc và có bằng chứng lịch sử về sự chiếm đóng và quản lý của Trung Quốc, không được xem như là “lãnh thổ về mặt lịch sử” thì câu hỏi đặt ra là có nhiều đảo rất xa đại lục và ít có bằng chứng lịch sử hơn mà lại coi là của Trung Quốc thì có hợp lý không[24]. Các bên tuyên bố chủ quyền khác cũng đề cập đến chuyện giải quyết tranh chấp lãnh thổ với Việt Nam như là một ví dụ về “tiêu chuẩn kép của Trung Quốc”[25].

Trung Quốc cũng đặt ra các tiền lệ không nhất quán về mặt pháp lý cho tuyên bố chủ quyền đối với quần đảo Trường Sa – hầu hết các đảo này đều là đảo nhỏ, đá, hay các thực thể chỉ nổi lên khi thủy triều thấp, các bãi đá chìm dưới nước phần lớn không có khả năng đảm bảo sinh sống lâu dài[26] – và coi các đảo này có vùng đặc quyền kinh tế[27]. Trong vụ tranh chấp đảo Okinitorishima với Nhật bản, Trung Quốc giữ quan điểm là các đảo không có người sinh sống không có thềm lục địa và cho rằng các tiền lệ tương tự  nên được áp dụng tại Biển Đông[28]. Nếu Bắc Kinh duy trì quan điểm này họ không thể giải thích tuyên bố chủ quyền của mình đối với phần lớn các vùng nước xung quanh đảo Trường Sa nằm trong đường chín đoạn.

3. "Để lại tranh chấp cho thế hệ sau giải quyết"

Bộ Ngoại giao có lẽ là cơ quan hiểu nhất rằng tất cả các vấn đề bất cập bắt nguồn từ những tiền lệ không có lợi và việc thiếu các sự lựa chọn chính sách tốt cho Biển Đông[29].  Tuy nhiên, do Bộ Ngoại giao và Chính phủ luôn tuyên truyền quan điểm cho rằng các vùng tranh chấp thuộc lãnh thổ của Trung Quốc nên họ không thể dễ dàng rút lui mà không bị chỉ trích là dâng lợi ích quốc gia cho nước khác hay bán rẻ lãnh thổ[30]. Các quan chức Bộ Ngoại giao hiểu rằng bất cứ đàm phán nào về tranh chấp đều cần đến thỏa hiệp của các bên, nhất là trong bối cảnh Trung Quốc tuyên bố chủ quyền gây tranh cãi với toàn bộ Hoàng Sa và Trường Sa và các nước có tranh chấp khác nhau đang chiếm hữu thực tế một số đảo[31]. Điều này đã đặt MFA, đặc biệt là Vụ Biên giới và Biển, trong tình trạng khó xử trong việc tìm kiếm một giải pháp gồm việc từ bỏ một số lãnh thổ đã tuyên bố chủ quyền hay giữ nguyên các tuyên bố chủ quyền hiện tại nhưng không có khả năng đạt được một thỏa thuận về mặt ngoại giao[32].

Tranh chấp có các tác động chính trị vô cùng to lớn: về mặt đối nội, bất cứ thỏa thuận nào, thậm chí vì lợi ích cho cả đôi bên, cũng sẽ bị chỉ trích nặng nề”[33].  Do đó, duy trì nguyên trạng được xem như là lựa chọn chính sách an toàn nhất của Bộ Ngoại Giao, duy trì nguyên trạng và ngăn cản biện pháp đàm phán ngoại giao nào có thể dẫn đến một giải pháp[34]. Cách khôn ngoan thông thường trong Bộ Ngoại Giao là “bạn không nên làm việc, còn nếu bạn làm việc đó bạn sẽ bị chỉ trích và sẽ không bao giờ có sự kết thúc có hậu.[35]” Do đó, MFA nên “gác tranh chấp sang một bên” và “để lại cho thế hệ sau giải quyết”[36].

C. Loại bỏ các cơ chế của Liên Hợp Quốc

Tòa án Công lý Quốc tế (ICJ) và các cơ chế giải quyết tranh chấp trong UNCLOS có thể được sử dụng để giải quyết các vấn đề khác nhau trong tranh chấp Biển Đông. Các yêu sách chủ quyền đối với các đảo thuộc về tranh chấp lãnh thổ có thể đưa ra ICJ, trong khi các tranh chấp về các vùng biển tạo ra từ đảo sẽ được quyết định bởi các điều khoản của UNCLOS và các cơ chế giải quyết tranh chấp của nó, bao gồm ICJ và Tòa án Quốc tế về Luật biển (ITLOS). Tuy nhiên, Bắc Kinh đã nhiều lần nêu rõ quan điểm của mình là không muốn đưa tranh chấp ra bất cứ cơ chế nào nêu trên để giải quyết.

1. Toàn án Công lý Quốc tế (ICJ)

Để ICJ chấp nhận thụ lý một vụ án, tất cả các bên phải đồng thuận đưa ra tòa vụ án đó[37]. Hiện nay trong các bên tranh chấp ở Biển Đông chỉ có duy nhất Phi-líp-pin sẵn sàng chấp nhận bất cứ  vai trò nào của Tòa án [38]. Trong khi ICJ đã giải quyết nhiều vụ tranh chấp lãnh thổ kể từ khi thành lập, phần đông giới hoạch định chính sách Trung Quốc tin rằng ngay cả khi nước này được mời giải quyết một vụ tranh chấp lãnh thổ, thì tranh chấp đó cũng chỉ giới hạn trong các vụ việc có nguồn gốc từ quá trình phi thực dân hóa, xâm lược và phân tách, không có trường hợp nào áp dụng cho tranh chấp ở Hoàng Sa và Trường Sa[39].

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây

Theo International Crisis Group

Thái Giang (hiệu đính)

Quang Hưng (hiệu đính)

Trích trong bản gốc tiếng Anh Stirring Up the South China Sea của International Crisis Group, Asia Report số 223,  ngày 23 tháng 4 năm 2012