Ngày 12/7, Tòa Trọng tài phân xử vụ kiện Biển Đông của Philippines chống lại Trung Quốc đã ra phán quyết một cách nhất trí và rất có lợi cho Manila, tuyên bố rằng mức độ một số phần trong yêu sách của Bắc Kinh cũng như các nỗ lực của họ nhằm thực thi yêu sách này trong vài năm qua là phi pháp. Như dự đoán, bất chấp những sự phức tạp về mặt pháp lý của nó, phán quyết được nhiều người nhìn nhận là một thắng lợi của “lẽ phải” trước “sức mạnh” và cũng là một sự thúc đẩy đối với trật tự quốc tế dựa trên các nguyên tắc mà Mỹ đã và đang bảo vệ. Trên thực tế, phán quyết này cũng có thể tạo ra những thách thức sâu sắc đối với tương lai chính sách Biển Đông của Mỹ dưới thời Chính quyền Obama và xa hơn nữa.

Kể từ những năm 1990, Mỹ đã có thái độ nhất quán trong cách tiếp cận Biển Đông nói chung trong khi không đưa ra lập trường về các tuyên bố chủ quyền tranh chấp, tuy nhiên nước này có một quan điểm về việc các tuyên bố chủ quyền này được thúc đẩy và cuối cùng là giải quyết như thế nào. Lập trường này phù hợp với việc Mỹ bảo vệ các lợi ích chủ chốt của mình ở Biển Đông, mà trong đó bao gồm: bảo vệ các chuẩn mực quốc tế như tự do hàng hải và hàng không; thúc đẩy hòa bình và ổn định khu vực; và duy trì sự đáng tin cậy của Mỹ trong mắt các đồng minh, đối tác, bạn bè và đối thủ của nước này.

Mặc dù Chính quyền Obama ngày càng tỏ ra quan ngại về các hành động quyết đoán của Trung Quốc ở Biển Đông trong những năm gần đây, họ cũng tỏ ra miễn cưỡng không muốn vấn đề này gây trở ngại cho sự hợp tác Mỹ-Trung ở các mặt trận khác, át đi tiếng nói của các nước khu vực, hay chi phối chiến lược châu Á của Mỹ. Theo đó, cách tiếp cận của chính quyền này dựa vào 3 trụ cột. Thứ nhất, về mặt chính trị, Washington khuyến khích các bên tuyên bố chủ quyền xoa dịu tình trạng căng thẳng giữa họ. Thứ hai, về mặt ngoại giao, Mỹ nỗ lực gắn kết một nhóm các bên tham gia toàn cầu có liên quan lại với nhau sẵn sàng ủng hộ trật tự quốc tế dựa trên các nguyên tắc và chống lại sự quyết đoán của Trung Quốc mà gây phương hại cho trật tự này. Thứ ba, về mặt quân sự, Washington vừa tìm cách xây dựng khả năng của các nước Đông Nam Á cũng như vừa tiến hành các nỗ lực của họ nhằm chống lại sự hung hăng của Trung Quốc.

Nhìn thoáng qua, phán quyết này dường như sẽ là một sự thúc đẩy đối với cách tiếp cận dựa trên trụ cột thứ ba này, điều sẽ đem lại những cơ hội mới cho các bên tham gia có liên quan. Về phần các bên có tuyên bố chủ quyền, tính rõ ràng về các vấn đề gây tranh cãi trước đó chẳng hạn như “đường 9 đoạn” của Trung Quốc và vị thế của các cấu trúc hiện nay đặt ra những giới hạn một cách rõ ràng hơn cho họ để giải quyết các tranh chấp với nhau, một quy trình mà Washington sẽ nhìn nhận với vẻ thiện cảm. Như một quan chức cấp cao của Bộ Ngoại giao Mỹ đã nói trong một hội nghị sau phán quyết, nó có thể đem lại môi trường thuận lợi cho “tính sáng tạo ngoại giao” ở Biển Đông. Ngoài các bên tuyên bố chủ quyền, các quan chức Mỹ cũng hy vọng rằng nó có thể đem lại sức sống mới cho các cuộc đàm phán đang “hấp hối” về một bộ quy tắc ứng xử mơ hồ, có tính chất ràng buộc ở Biển Đông giữa Trung Quốc và Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) gồm 10 thành viên.

Về phía các bên tham gia luôn miệng nói về giá trị của một trật tự dựa trên các nguyên tắc trước các hành động quyết đoán của Trung Quốc, phán quyết của Tòa Trọng tài có nghĩa rằng các cách lý giải của họ hiện nay đã được một bên thứ ba xác nhận với thẩm quyền pháp lý cuối cùng và mang tính ràng buộc, theo đó gia tăng ảnh hưởng và sức thuyết phục của chúng. Các nước này, trong đó có Nhật Bản, Úc và Liên minh châu Âu (EU), là một phần của liên minh ngoại giao không chính thức mà Washington đã góp sức tạo dựng và hiện nay sẽ nỗ lực thuyết phục Bắc Kinh tuân thủ phán quyết. Do bản thân phán quyết này không có bất kỳ kiểu cơ chế thực thi nào, tác động đòn bẩy bổ sung mà phán quyết đem lại cho liên minh này là quan trọng khi nó tìm cách thuyết phục Bắc Kinh điều chỉnh các chính sách của mình phù hợp với luật pháp quốc tế.

Đối với Washington và một vài đồng minh và đối tác của họ, phán quyết cũng đem lại thêm sự rõ ràng nào đó mà có thể thông báo về các quyết định quân sự được tiến hành phù hợp với các nguyên tắc đã được tuyên bố và các cam kết đã tồn tại từ trước. Các quyết định quân sự này bao gồm các hoạt động tự do hàng hải (FONOP), cũng như các cuộc tuần tra và diễn tập. Lấy một ví dụ, với phán quyết của tòa án rằng đá Vành Khăn (Mischief Reef) – mà Trung Quốc chiếm từ tay Philippines vào năm 1994 – nằm bên trong khu đặc quyền kinh tế (EEZ) của Manila và trên thềm lục địa của Philiipines, đảo nhân tạo của Trung Quốc ở đá Vành Khăn không còn được quyền có lãnh hải 12 hải lý, Washington và các bên tham gia sẵn lòng khác thậm chí không có nghĩa vụ phải viện đến quyền “đi qua vô hại” và có thể tiếp cận hợp pháp trong phạm vi 500m của hòn đảo. 

Tuy nhiên, trong khi phán quyết này đem lại cơ hội cho Mỹ, các đồng minh và đối tác của nước này, nhưng cũng có khả năng họ sẽ phải đối mặt với một loạt thách thức khi cố gắng nắm lấy những cơ hội mà phán quyết đưa ra.

Thứ nhất, việc làm cho các bên hướng đến giải quyết các tranh chấp của họ hay thậm chí là giảm bớt tình trạng căng thẳng nói chung phức tạp hơn nhiều so với người ta nghĩ. Vẫn chưa rõ là các bên có động cơ nào để đi theo đường hướng này hay không. Lấy Trung Quốc, nước vừa phải chịu một thất bại pháp lý thê thảm, làm ví dụ. Thật đáng khen, các quan chức Mỹ đã nỗ lực ra tín hiệu kiềm chế để giúp Trung Quốc tìm ra “lối thoát” thường được viện dẫn ở Biển Đông, điều sẽ khiến Bắc Kinh phải làm rõ “đường 9 đoạn” phi pháp của mình theo một cách nào đó và tham gia các cuộc đàm phán với các bên có tuyên bố chủ quyền khác. Tuy nhiên, không rõ Trung Quốc có coi điều này là nằm trong lợi ích của mình hay không. Một mặt, phán quyết này, kết hợp với sự nổi lên của một chính phủ mang tính hòa giải hơn ở Philippines dưới sự lãnh đạo của Tổng thống Rodrigo Duterte, dường như sẽ trao quyền lực cho những người ở Trung Quốc mà cho rằng các hành động của nước họ ở Biển Đông làm xấu đi hình ảnh của nước này và hiện có thể có một cơ hội để chuyển sang một cách tiếp cận ôn hòa hơn.

Nhưng mặt khác, phán quyết này cũng có thể khiến Trung Quốc có một loạt bước đi khởi đầu để cho thấy quyết tâm của nước này trong việc bảo vệ chủ quyền của mình cũng như ngăn không cho các nước ASEAN thách thức họ giống như Manila đã làm. Bắc Kinh đã tiến hành một số hành động có chủ đích được dự đoán từ trước chẳng hạn như bố trí máy bay dân sự ở một vài đảo đá và thông báo các cuộc diễn tập quân sự ở Biển Đông. Nhưng Trung Quốc cũng có thể tiến hành các biện pháp mang tính khiêu khích hơn mà sẽ làm gia tăng tình trạng căng thẳng thay vì xoa dịu chúng, trong đó có việc tăng cường quân sự hóa quần đảo Trường Sa (Spratly Islands) vi phạm cam kết của Chủ tịch Tập Cận Bình ở Washington D.C hồi tháng 9 vừa qua hay thậm chí là tuyên bố thiết lập một Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) ở Biển Đông. Điều này sẽ phù hợp với những người có tư tưởng hiếu chiến hơn, những người sẵn sàng liều lĩnh hơn ở Biển Đông do họ bị thuyết phục rằng Trung Quốc có thể chịu được những phí tổn ngắn hạn của việc làm như vậy.

Ngay cả nếu các bên có tuyên bố chủ quyền hướng đến việc giải quyết các tranh chấp của họ và giảm bớt căng thẳng, họ có thể không nhất thiết phải làm như vậy theo một cách thức phù hợp với các lợi ích của Mỹ. Lấy ví dụ Philippines, nước đã nổi lên như một kẻ chiến thắng rõ ràng sau phán quyết với một Chính quyền Duterte ủng hộ các cuộc đàm phán với Trung Quốc để đưa các mối quan hệ song phương trở về đúng quỹ đạo. Đã có những quan ngại trong một số người thuộc giới ngoại giao Philippines và Mỹ rằng chính phủ có thể nhượng bộ những đòi hòi nhất định của Trung Quốc mà có thể gây phương hại cho các lợi ích của Philippines hoặc thậm chí là liên minh Mỹ-Philippines, bất chấp sự khẳng định của chính phủ rằng họ sẽ đảm bảo các cuộc đàm phán là phù hợp với phán quyết. Khỏi cần phải nói, Washington sẽ khó có thể hết lòng ủng hộ các cuộc đàm phán của Manila với Bắc Kinh nếu việc đó không có lợi cho sự hợp tác an ninh Mỹ-Philippines hay thậm chí là bản thân phán quyết. Mặc dù những lo sợ này có thể bị thổi phồng lên, sự ngờ vực cá nhân của Duterte đối với Mỹ và sự hăm hở của ông này muốn tăng cường các mối quan hệ kinh tế với Trung Quốc để thúc đẩy chương trình nghị sự trong nước đầy tham vọng của mình do đó đồng nghĩa rằng người ta không thể loại trừ khả năng này.

Thứ hai, phán quyết có thể cho thấy tính “mong manh” của liên minh ngoại giao không chính thức mà Washington đã giúp tập hợp để bảo vệ trật tự quốc tế dựa trên các nguyên tắc. Theo quan điểm của chính quyền Mỹ, việc sử dụng sức mạnh của liên minh này sau phán quyết đòi hỏi phải sắp xếp lại các chính sách và các phối hợp hành động giữa các bên có tuyên bố chủ quyền chủ động như Philippines, các bên tham gia có liên quan trong khu vực như Nhật Bản, và các bên liên quan ngoài khu vực trong đó có Mỹ, theo một cách thức được điều chỉnh để các bên tham gia có khả năng bên ngoài có thể làm phần việc của họ mà không vượt mặt bản thân các bên tuyên bố chủ quyền. Nó cũng đòi hỏi phải có ít nhất một số bên tham gia sẵn sàng áp đặt các phí tổn đối với Trung Quốc nếu cần thông qua các biện pháp ngoại giao, quân sự, và, nếu cần thiết là kinh tế cũng như chứng minh rằng liên minh này sẵn sàng hành động theo lời nói của mình.

Điều đó nói dễ hơn là làm. Chẳng hạn, sự thiếu tính tích cực của khu vực sau phán quyết có thể làm xáo trộn sự cân bằng trong liên minh này giữa các bên tham gia khu vực và bên ngoài, theo đó củng cố tuyên bố của Bắc Kinh rằng các lực lượng bên ngoài do Mỹ dẫn dắt đang cố gắng kích động tình trạng bất ổn ở Biển Đông.

Đây không chỉ đơn thuần là một mối quan ngại hiện hữu. ASEAN, tổ chức có truyền thống bị chia rẽ về vấn đề Biển Đông, cảm thấy đặc biệt khó khăn để có thể cất lên cùng một tiếng nói trong năm 2016. Tháng 6/2016, hiệp hội này đã không thể thông qua một tuyên bố chung ở Côn Minh với Campuchia cũng như là Lào, nước giữ chức chủ tịch ASEAN năm nay – các nước hầu như không có lợi ích ở Biển Đông và đầu tư rất nhiều cho quan hệ của họ với Trung Quốc – đã rút lại cam kết về một văn kiện được nhất trí từ trước. Trước hội nghị ngoại trưởng ASEAN diễn ra mới đây, mọi hy vọng đều tan biến vì một tuyên bố riêng rẽ về phán quyết bất chấp một vụ kiện rõ ràng để đưa ra phán quyết. Nếu các ngoại trưởng của ASEAN không thể chí ít thông qua một thông cáo chung với lối diễn đạt mạnh mẽ về Biển Đông ủng hộ các nguyên tắc củng cố phán quyết – tương tự những gì mà các nước đã ký kết ở Hội nghị cấp cao Sunnylands giữa Mỹ và ASEAN vào tháng 2 – điều đó sẽ làm xói mòn hơn nữa sự cân bằng mà liên minh này cần.

Ngoài lời nói, sự thiếu hành động của các đồng minh và đối tác khác trong các sáng kiến do Mỹ dẫn dắt cũng có thể tạo ra một thách thức tiềm tàng cho liên minh mong manh này. Mặc dù một vài thành viên chủ chốt của liên minh này – đáng chú ý nhất là Nhật Bản, Úc và EU – đã đưa ra các tuyên bố ủng hộ phán quyết ở nhiều mức độ khác nhau, thử thách thực sự đối với cam kết của họ trong việc bảo vệ trật tự dựa trên các nguyên tắc sẽ là sự sẵn sàng của họ đóng góp cho các biện pháp tìm cách thực thi nó, nếu và khi cần thiết – đặc biệt là nếu Bắc Kinh vạch ra một sách lược quyết đoán hơn sau phán quyết. Phụ thuộc vào mọi việc diễn biến ra sao, việc này có thể không chỉ bao gồm các cuộc tuần tra và diễn tập thông thường, mà còn có khả năng là cả các cuộc tuần tra và diễn tập chủ động và gây tranh cãi hơn khi cần thiết như là các FONOP chung. Sự do dự của các đối tác có năng lực nhất của Mỹ trong việc thực thi phán quyết sẽ cho thấy cả khoảng trống giữa lời nói và hành động của liên minh này lẫn bộc lộ tình trạng bị cô lập của Washington.

Thứ ba, phán quyết cũng có thể làm xuất hiện những mối nghi ngờ về sự đáng tin cậy của Mỹ trong vấn đề Biển Đông. Trước khi phán quyết được đưa ra, Mỹ đã kết hợp sử dụng các hành động quân sự đơn phương, đối thoại đa phương, và các nỗ lực xây dựng năng lực để ra tín hiệu một cách rõ ràng cho Trung Quốc rằng các động thái khiêu khích nhất định – trong đó có việc bắt đầu cải tạo đất ở bãi cạn Scarborough hay tuyên bố một ADIZ ở Biển Đông – có thể châm ngòi cho một hành động đáp trả thậm chí còn mạnh mẽ hơn của Mỹ. Tuy nhiên, Trung Quốc cuối cùng vẫn có thể vượt qua “những ranh giới đỏ” này trong vài tháng tới sau phán quyết, thách thức Chính quyền Obama sắp mãn nhiệm để hoặc khiến cho căng thẳng gia tăng với Trung Quốc trong năm bầu cử hoặc khiến cho uy tín của Chính quyền Obama bị suy giảm.

Trong khi có một loạt động thái của Trung Quốc mà có thể khiến cho uy tín của Mỹ bị nghi ngờ, các hành động ảnh hưởng trực tiếp đến Philippines sẽ là một vấn đề đặc biệt đối với Washington do thực tế là Manila là một đồng minh hiệp ước và Mỹ đã liên tục quảng bá cam kết “không thể bác bỏ” của mình đối với liên minh này. Trung Quốc có thể bắt đầu tiến hành nạo vét ở bãi cạn Scarborough, chỉ cách Manila 185 hải lý, và có thể giúp nước này phủ sóng radar một vài cơ sở mới được nhất trí gần đây giữa Mỹ và Philippines theo Thỏa thuận Hợp tác Quốc phòng Tăng cường (EDCA) mới của hai nước. Hoặc Trung Quốc cũng có thể bao vây các lính thủy đánh bộ của Philippines đóng quân trên tàu đổ bộ BRP Sierra Madre ở bãi Cỏ Mây (Second Thomas Shoal) để ngăn không cho Philippines tiếp tế như nước này đã từng làm vào năm 2014, động thái có thể dẫn đến đổ máu. Mặc dù vẫn còn sự mơ hồ nào đó trong Điều 5 của Hiệp ước phòng thủ chung Mỹ-Philippines năm 1951, nếu Trung Quốc tấn công binh lính, tàu hay máy bay của Philippines trong bất kỳ trường hợp nào trong số này, một lý giải hợp lý cho thấy rằng Mỹ sẽ kiên quyết đáp trả.

Nếu Chính quyền Obama không thể kiên quyết sớm đáp trả chính các hành động mà họ cho là không thể chấp nhận được sau phán quyết, điều đó một lần nữa sẽ chứng tỏ rằng lẽ phải cuối cùng thuộc về kẻ mạnh ở Biển Đông. Như nguyên Ủy viên Quốc vụ và cũng là nhà ngoại giao hàng đầu Đới Bỉnh Quốc đã phát biểu trước khán thính giả ở Washington D.C mới đây, nó sẽ đem lại lòng tin cho quan điểm trong một số quan chức Trung Quốc rằng phán quyết “chẳng khác gì một mảnh giấy lộn”. Nó cũng có thể khiến Trung Quốc mạnh bạo hơn ở Biển Đông và các nơi khác, điều có thể tác động đến việc Bắc Kinh sẽ đối phó ra sao với Chính phủ Mỹ tiếp theo bắt đầu vào tháng 1/2017.

Dĩ nhiên, các thách thức này không phải là không vượt qua được. Nếu Trung Quốc xác định rằng nước này có động cơ để đem lại một môi trường có lợi hơn cho việc đưa ra các sáng kiến kinh tế mới của mình với các nước Đông Nam Á, chúng ta có thể thấy Bắc Kinh cuối cùng hướng đến một tư thế kiềm chế hơn ở Biển Đông sau một giai đoạn đầu căng thẳng gia tăng. Điều đó sẽ mở đường cho các sáng kiến mang tính xây dựng mà Washington muốn thấy, đó là giải quyết các tranh chấp hay hàn gắn các mối quan hệ với Philippines hoặc tạo ra tiến bộ rõ ràng về một bộ quy tắc ứng xử.

Và ngay cả khi Bắc Kinh quyết định tiếp tục đường hướng quyết đoán hơn của mình, các nước tuyên bố chủ quyền và các bên tham gia liên quan ở khu vực và ngoài khu vực có thể tiến hành những bước đi ban đầu để vừa nâng cao phí tổn của việc Bắc Kinh không tuân thủ cũng như ngăn cản Bắc Kinh theo đuổi các hành động mang tính khiêu khích. Nếu ASEAN có thể tạo dựng ít nhất một sự đồng thuận cơ sở xung quanh các nguyên tắc của phán quyết và các đồng minh và đối tác của Mỹ như Nhật Bản, Úc và Philippines có thể cam kết một loạt biện pháp để thực thi phán quyết, điều đó sẽ tiếp sức cho việc bảo vệ trật tự dựa trên các nguyên tắc. Và nếu Mỹ xác định rằng Trung Quốc đang cố gắng vượt qua một ranh giới đỏ, Washington có thể có cơ hội để hoặc ngăn cản chiều hướng này trước khi nó diễn ra hoặc chí ít can ngăn những cái đầu lạnh hơn ở Bắc Kinh phản đối việc thực thi các hành động như vậy.

Cuối cùng, sự rõ ràng mà phán quyết của La Hay đem lại là một con dao hai lưỡi: phí tổn về danh tiếng của việc vi phạm trật tự dựa trên các nguyên tắc hiện giờ cao hơn, nhưng sức ép đối với những người ủng hộ để thực thi nó cũng gia tăng. Các nước liên quan cần phải vừa nắm bắt cơ hội mà phán quyết đem lại và vừa phải vượt qua được những thách thức mà nó tạo ra.

Theo Brookings

Trần Quang (gt)