Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương mới của Mỹ: Ý tưởng và khoảng trống

Đỗ Hoàng, Viện Biển Đông

Ngày 11/2/2022, Chính quyền Biden công bố Chiến lược Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương mới[1] gồm 5 trụ cột và 10 nhóm hành động. Chiến lược mới có nhiều điểm khác biệt so với văn bản tương tự trước đó của Chính quyền Trump năm 2019[2], với nhiều bước triển khai chính sách cụ thể hơn nhưng vẫn còn những khoảng trống cần lấp đầy.

Bối cảnh mới, thách thức mới

Chiến lược mới công nhận các xu thế mà chiến lược 2019 chưa nhắc tới, bao gồm: i) nhiều đồng minh và đối tác của Mỹ (gồm Châu Âu) ngày càng chú ý tới khu vực Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương; ii) Mỹ có đồng thuận lưỡng đảng về tầm quan trọng của khu vực.

Trong bối cảnh đó, Mỹ phải đối mặt với nhiều thách thức: i) Trung Quốc; ii) nguy cơ an ninh phi truyền thống, gồm biến đổi khí hậu và COVID; iii) Bắc Triều Tiên; iv) tình trạng thiên tai, khan hiếm tài nguyên, xung đột nội bộ và quản trị yếu kém tại nhiều nước khu vực.

Chiến lược 2019 cũng công nhận thách thức từ Trung Quốc, Bắc Triều Tiên và nguy cơ phi truyền thống nhưng xác định thêm Nga là “chủ thể xấu đang trỗi dậy” và xếp Nga là thách thức thứ hai. Trong khi đó, chiến lược mới chỉ coi Nga là “chủ thể bên lề”, không phải thách thức chính trong khu vực. Có thể, khi căng thẳng Ukraine – Nga đang diễn biến phức tạp, thách thức từ Nga được Chính quyền Biden coi là vấn đề cần chú ý đặc biệt, liên quan tới Châu Âu nhiều hơn với khu vực Ấn Độ Dương - Thái Binh Dương nên đặt ra ngoài phạm vi chiến lược.

Điểm mới về cạnh tranh với Trung Quốc

Mỹ vẫn giữ cách tiếp cận “vừa cạnh tranh, vừa hợp tác” từ thời Trump. Tuy nhiên, chiến lược mới khẳng định Mỹ sẽ tìm cách quản lý cạnh tranh với Trung Quốc một cách “có trách nhiệm”. 

Dù đây là điểm mới, chiến lược chưa làm rõ nội hàm của “cạnh tranh có trách nhiệm”. Liệu Mỹ sẽ kiềm chế xung đột với Trung Quốc trên thực địa, nhất là khi hiện diện quân sự tại khu vực của cả hai nước ngày một tăng? Liệu Mỹ có vạch ra các “ranh giới đỏ” với Trung Quốc tại các vùng biển khu vực? Mỹ sẽ không hy sinh lợi ích của đồng minh và đối tác trong quá trình cạnh tranh – hợp tác với Trung Quốc? Liệu “có trách nhiệm” là Mỹ sẽ không có các hành động Mỹ thường chỉ trích Trung Quốc như cạnh tranh thương mại không công bằng, sử dụng tin giả hay tấn công an ninh mạng? Đây là những câu hỏi Mỹ cần phải giải đáp.

5 trụ cột và khung kinh tế mới

Nếu như chiến lược cũ đưa ra “tự do và rộng mở” làm khái niệm bao trùm, chiến lược mới chỉ coi “tự do và rộng mở” là 1 trong 5 trụ cột Mỹ sẽ thúc đẩy tại khu vực.

Trong trụ cột “tự do và rộng mở”, Mỹ quan tâm đến vấn đề giá trị và thể chế chính trị của các nước khu vực hơn (chống tham nhũng, thúc đẩy xã hội dân sự, tự do báo chí hay cải cách dân chủ…). Trong khi đó, chiến lược 2019 chỉ coi “tự do và rộng mở” là đảm bảo chủ quyền và độc lập, giải quyết tranh chấp hòa bình, thương mại công bằng và tuân thủ luật lệ..., ít nhắc đến chính trị nội bộ của các nước khu vực.

Trong trụ cột về mạng lưới, ngoài các đồng minh và đối tác truyền thống, Mỹ nhấn mạnh kết nối thông qua Bộ tứ Quad, coi Ấn Độ là có vai trò lãnh đạo khu vực và coi hợp tác với Châu Âu tại khu vực là quan trọng. Nội hàm này thể hiện bước chuyển trong nhận thức của Mỹ về các đối tác vì chiến lược năm 2019 chỉ nhắc đến Quad với vai trò là cơ chế tham vấn[3], không coi Ấn là “lãnh đạo”, không hề nhắc đến kết nối với Châu Âu trong khu vực. Tuy nhiên, chiến lược mới không nhắc đến phối hợp với Canada như năm 2019.

Trong trụ cột về thịnh vượng, Mỹ cho biết sẽ khởi động Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương (EFIP) đầu năm 2022, qua đó thúc đẩy thương mại tiêu chuẩn cao, kinh tế số và chuỗi cung ứng đa dạng và an toàn... Đây là bước tiến so với chính sách khu vực của Mỹ thời Trump (vốn thiếu trụ cột kinh tế sau khi rút khỏi TPP). Tuy nhiên, chiến lược mới không có tiến triển so với phát biểu của Tổng thống Biden tại Cấp cao Đông Á tháng 10/2021 về EFIP[4]. Liệu đây là thỏa thuận, dự án hay chính sách kinh tế, có trùng lặp với CP-TPP không, có được Quốc hội Mỹ ủng hộ không… còn chưa rõ. Dự án đầu tư về cơ sở hạ tầng “Xây dựng Thế giới Tốt đẹp hơn” (B3W) Mỹ muốn thúc đẩy để cạnh tranh với Sáng kiến Vành đai Con đường của Trung Quốc trong khu vực hiện vấp phải rào cản nội bộ Mỹ - rào cản khiến Mỹ không phê chuẩn được TPP thời Obama.

Chiến lược mới cũng đưa ra cách tiếp cận khác về thương mại, không đặt nặng “có đi có lại” như thời Trump mà tôn vinh “tiêu chuẩn cao”, hướng tới các vấn đề về lao động và môi trường (phi các-bon hóa hay năng lượng xanh). Điều này có thể thể hiện ba điều: i) Chính quyền Biden thực sự ưu tiên phát triển bền vững; ii) Mỹ muốn nhấn mạnh điểm khác biệt giữa các sáng kiến kinh tế Mỹ dẫn dắt và Trung Quốc dẫn dắt; iii) Mỹ đã từ bỏ cách tiếp cận mang tính “giao dịch” của Chính quyền Trump mà đặt lợi ích chiến lược lên trên.

Răn đe tích hợp hay răn đe mơ hồ?

Chiến lược mới khẳng định Mỹ sẽ đảm bảo an ninh khu vực bằng cách nâng cao răn đe tích hợp. Khái niệm này được Chính quyền Biden quảng bá từ chuyến thăm Singapore của Bộ trưởng Austin tháng 7/2021 với nội hàm[5]: tích hợp năng lực hiện có với năng lực mới; tích hợp công cụ quân sự với phi quân sự, tích hợp răn đe của Mỹ với đồng minh và đối tác. Hoạt động cụ thể gồm chia sẻ thông tin tình báo, củng cố năng lực nhận thức biển để các nước bảo vệ chủ quyền và các quyền lợi, đẩy lùi chiến thuật “vùng xám”…

Chiếu theo định nghĩa trên, có thể thấy Mỹ đã áp dụng răn đe tích hợp trong năm 2021 với các động thái như lần đầu tập trận thành công hệ thống tên lửa pháo binh cơ động cao với Nhật, hỗ trợ Anh triển khai tàu sân bay tại khu vực hay tuyên bố thành lập AUKUS…

Tuy nhiên, việc thúc đẩy “răn đe tích hợp” vẫn còn là một bài toán. Trong nghiên cứu quan hệ quốc tế, “răn đe” chỉ phát huy tác dụng khi chủ thể làm rõ đối tượng “bị” răn đe, đối tượng phải nhận thức rõ mục tiêu, năng lực và hành động đáp trả của chủ thể răn đe. Cho đến thời điểm này, có vẻ nội bộ Mỹ chưa hoàn toàn thống nhất về những tiêu chí trên. Chiến lược mới chưa định nghĩa “tích hợp” gồm những ai và công cụ gì, nhằm “răn đe” hành động nào. Nhiều học giả Mỹ còn tranh luận[6] về việc có tích hợp năng lực hạt nhân tại khu vực hay không. Mỹ và đồng minh cũng chưa gửi tín hiệu nhất quán về giá trị của hoạt động răn đe: Bộ trưởng Quốc phòng Austin tại Singapore đánh giá hiện diện quân sự Anh có thể “hữu ích” hơn tại các khu vực ngoài Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương[7] - tuyên bố có phần mâu thuẫn với quan điểm của Anh[8][9].

ASEAN và Biển Đông nằm ở vị trí nào?

Theo chiến lược mới, Mỹ sẽ hỗ trợ ASEAN bằng cách: tổ chức Hội nghị Thượng đỉnh đặc biệt ASEAN – Mỹ đầu tiên tại Washington, D.C.; cam kết với EAS và ARF, đồng thời tìm kiếm các cam kết cấp Bộ trưởng mới với ASEAN; đầu tư hơn 100 triệu đô-la vào các sáng kiến ​​mới của hai bên...

Điểm đáng chú ý là chiến lược chỉ nhắc đến “thống nhất” và “mạnh mẽ” (unified & empowered) thay vì nhấn mạnh thông điệp ASEAN “trung tâm” (centrality) – vai trò ASEAN đang theo đuổi trong khu vực. Bên cạnh đó, chiến lược mới khẳng định muốn thúc đẩy Quad là tập hợp hàng nhóm “hàng đầu khu vực” – mục tiêu dễ gây ra quan ngại trong ASEAN – trong khi chưa đưa ra định hướng về hợp tác giữa Quad và ASEAN, chưa giải đáp câu hỏi Quad có cạnh tranh hay hỗ trợ ASEAN hay không.

Về Biển Đông, chiến lược mới không nhắc nhiều. So với năm 2019, số lần nhắc tới Biển Đông giảm từ 10 xuống 2, số lần nhắc tới FONOP giảm từ 3 xuống 0 và số lần nhắc tới tự do hàng hải giảm từ 6 xuống 2. Nội dung về giải quyết tranh chấp lãnh thổ, tuân thủ luật quốc tế hay tôn trọng chủ quyền… không được đưa lên hàng đầu như năm 2019. Trụ cột an ninh khu vực chỉ đích danh điểm nóng Đài Loan và Bắc Triều Tiên nhưng không có Biển Đông. Chiến lược cũng không nhắc đến Phán quyết 2016, UNCLOS, dân binh biển hay chiến thuật “vùng xám”...

Tuy nhiên, các quan chức Mỹ vẫn nhắc đến Biển Đông trong các tuyên bố đơn, song và đa phương khác trong năm 2021. Mỹ cũng vừa ra Báo cáo “Các giới hạn trên biển” số 150 để phủ nhận yêu sách của Trung Quốc tại Biển Đông, đồng thời tiến hành FONOP và các tập trận tại Biển Đông đầu năm nay. Chiến lược mới cũng có phần mô tả “răn đe tích hợp” là nhằm chống lại các nỗ lực làm “thay đổi ranh giới trên biển và tổn hại quyền chủ quyền của các nước trên biển”. Do đó, ta không nên vì câu chữ trong chiến lược mới mà đánh giá quan tâm của Chính quyền Biden đối với vấn đề Biển Đông đã giảm.

Phản hồi từ Trung Quốc

Sau khi Mỹ công bố chiến lược, Bộ Ngoại giao Trung Quốc đã tuyên bố rằng chiến lược cho thấy mâu thuẫn giữa lời nói và hành động của Mỹ: Mỹ kêu gọi “tự do và rộng mở” nhưng lại tập hợp các nhóm riêng rẽ như AUKUS và Quad; Mỹ muốn củng cố an ninh khu vực nhưng lại châm ngòi nguy cơ phổ biến hạt nhân… Phản ứng tiêu cực của Trung Quốc là lường trước được. Bộ Ngoại giao Trung Quốc cũng từng đề cập đến các lập luận tương tự trước đây.

Một số phản hồi từ các chuyên gia và truyền thông Trung Quốc cho rằng chiến lược mới mang tính khả thi thấp do: i) chiến lược thể hiện rõ “màu sắc” chống Trung nên sẽ không được khu vực đón nhận[10]; ii) mục tiêu “thống trị” khu vực (primacy) mà chiến lược khẳng định sẽ mâu thuẫn với các bản chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương của các chủ thể khác như Ấn Độ và ASEAN; iii) các quốc đảo Thái Bình Dương đã tham gia vào Sáng kiến Vành đai và Con đường, có lợi ích kinh tế sâu sắc với Trung Quốc nên sẽ không dễ “ngả” theo Mỹ dù chiến lược mới có nhấn mạnh các quốc đảo này[11]; iv) sáng kiến cơ sở vật chất B3W gần đây gặp trở ngại trong nội bộ Mỹ, khó có thể thúc đẩy chiến lược như đã đề ra[12].

Nhìn chung, chiến lược Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương mới của Chính quyền Biden mang tính toàn diện hơn so với chiến lược của Chính quyền tiền nhiệm, đề ra nhiều sáng kiến mới để tăng cường hiện diện của Mỹ tại khu vực và thích ứng với bối cảnh - thách thức mới. Trong thời gian tới, Mỹ cần phải làm rõ nội hàm của một số khái niệm và trả lời những câu hỏi liên quan đến ASEAN nếu như Mỹ muốn khu vực đón nhận chiến lược như mong đợi.

Bài viết phản ánh quan điểm riêng của tác giả.

[1] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf

[2] https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF

[3] Quad trong năm 2021 đã có những tiến triển về thể chế (nâng cấp lên họp thượng đỉnh) và chương trình nghị sự (thúc đẩy được các hợp tác thực chất về phân phối vắc-xin COVID-19 và chuỗi cung ứng…

[4] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/27/readout-of-president-bidens-participation-in-the-east-asia-summit/

[5] https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/2711025/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-participates-in-fullerton-lecture-serie/

[6]https://nationalinterest.org/blog/buzz/pentagons-integrated-deterrence-combines-nuclear-conventional-strategies-192554

[7] https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/2711025/secretary-of-defense-lloyd-j-austin-iii-participates-in-fullerton-lecture-serie/

[8] https://www.telegraph.co.uk/politics/2021/08/04/post-brexit-britain-deepens-ties-southeast-asia

[9] Có thể, ý của Austin là muốn Anh tập trung hỗ trợ Mỹ ở Châu Âu.

[10] https://www.globaltimes.cn/page/202202/1252077.shtml

[11] https://www.globaltimes.cn/page/202202/1252147.shtml

[12]https://news.cgtn.com/news/2022-02-14/U-S-Indo-Pacific-Strategy-Alliances-infowars-and-trade-ties-17DMPJvamZy/index.html