Chia phần ở Biển Đông - Cách thức nào để duy trì thượng tôn pháp luật

Ngày 12/7/2016 đánh dấu một bước ngoặt đối với các tranh chấp dai dẳng ở Biển Đông. Sau hơn ba năm tiến hành thủ tục tố tụng tại Tòa Trọng tài Thường trực (PCA) ở La-Hay, một phiên tòa được thành lập theo Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển đã đưa ra phán quyết được nhiều người trông đợi về vụ kiện Philippines khởi xướng vào năm 2013 nhằm thách thức các yêu sách của Trung Quốc[1] đối với phần lớn vùng biển có nhiều tuyến hải lộ quan trọng này.[2]

Nhiều nhà quan sát mong đợi phiên tòa sẽ ra một phán quyết có lợi cho Manila. Họ cũng đồn đoán rằng Trung Quốc sẽ bác bỏ phán quyết của Tòa, bởi tuy là một bên tham gia công ước, Bắc Kinh từ lâu đã phản đối quá trình phân xử, đồng thời tuyên bố rằng nước này sẽ không tuân thủ phán quyết. Nhưng rất ít người đoán trước về một phán quyết có tính dứt khoát như phán quyết cuối cùng đưa ra ngày 12/7. Tòa ra phán quyết có lợi cho Philippines ở hầu hết các điểm, kết luận rằng gần như tất cả yêu sách biển của Trung Quốc là vô căn cứ theo luật pháp quốc tế.

Với phán quyết như vậy, Tòa giúp làm rõ một số vấn đề pháp lý đang gây tranh cãi và tạo ra tiền lệ có ảnh hưởng tới luật biển trong nhiều năm tới. Nhưng phán quyết cũng tạo ra một hệ lụy trước mắt: sự thất bại của Trung Quốc là khá ê chề đến mức mà Bắc Kinh có ít đường lui để giữ thể diện. Các quan chức Trung Quốc có lẽ cảm thấy phiên tòa đã đẩy họ vào chân tường và phản ứng bằng việc lớn tiếng chỉ trích. Tuy nhiên một vấn đề tồn tại là luật pháp quốc tế không có cơ chế thực thi phán quyết, như vậy nếu Trung Quốc quyết định không tuân thủ phán quyết thì Tòa, Philippines, hay bất kỳ nước liên quan nào khác cũng không thể làm gì để buộc Trung Quốc hợp tác. Washington và các đối tác khu vực của nước này[3] có thể tránh được tình trạng leo thang căng thẳng tới mức nguy hiểm, chỉ khi họ khuyến khích Trung Quốc tuân thủ phán quyết, đồng thời làm rõ với Bắc Kinh rằng nước này không bị mắc kẹt bởi điều này.

Vùng lãnh thổ biệt lập

Phán quyết của tòa đáng chú ý bởi một số điểm mấu chốt sau. Thứ nhất, trong một động thái đáng ngạc nhiên, Tòa khẳng định tất cả các vùng lãnh thổ ở Trường Sa là đá ngầm hoặc đá, chứ không phải đảo. Sự phân biệt này có ý nghĩa quan trọng, bởi theo UNCLOS đá ngầm không thể tạo nên yêu sách đối với vùng biển và vùng trời xung quanh, và các đá chỉ được hưởng vùng lãnh hải rộng 12 hải lý. Trong khi đó, các đảo có thể tạo ra vùng đặc quyền kinh tế rộng 200 hải lý; các nước cũng có thể khẳng định các quyền đối với phần thềm lục địa nằm bên dưới. Trung Quốc khăng khăng khẳng định có chủ quyền đối với các đảo Trường Sa, và Tòa không thể ra phán quyết về quyền sở hữu hợp pháp của nước này. Bằng việc tuyên bố các thực thể ở Trường Sa là đá ngầm hoặc đá, Tòa giới hạn đáng kể các yêu sách mà Trung Quốc có thể đưa ra đối với vùng biển và vùng trời xung quanh. Theo luật pháp quốc tế, tiền đồn của Trung Quốc ở các “đảo” Trường Sa (nay gọi là “đảo” sẽ là sai) cần được coi là các vùng lãnh thổ biệt lập lơ lửng ở các vùng nước thuộc vùng đặc quyền kinh tế của Philippines, bởi những thực thể chỉ cách lãnh thổ của Philippines ít hơn 200 hải lý. Và Bắc Kinh không thể sử dụng Trường Sa để biện minh cho bất kỳ yêu sách nào đối với các vùng nước xung quanh.

Thứ hai, Tòa cho rằng Trung Quốc đã tiến hành các hoạt động bất hợp pháp bên trong vùng đặc quyền kinh tế của Philippines. Tòa kết luận rằng các tàu Trung Quốc đã hoạt động ở nơi họ không được phép đánh bắt, có hành động nguy hiểm đối với các tàu của Philippines, đồng thời ngăn cản các bên khác đánh bắt cá và khai thác dầu khí trong khu vực. Không chỉ có vậy, Tòa cũng phê phán Trung Quốc xây dựng đảo nhân tạo[4] trong khu vực, và kết luận hoạt động này làm tổn hại nghiêm trọng môi trường biển và làm gia tăng căng thẳng địa chính trị trong khu vực.

Cuối cùng, Tòa hoàn toàn bác bỏ yêu sách của Trung Quốc rằng nước này có quyền lịch sử đối với Biển Đông thông qua ‘đường chín đoạn’ khoanh vùng đến 90% diện tích của Biển Đông. Đường đứt đoạn được Trung hoa Dân quốc công bố vào năm 1947 và sau này được Đảng Cộng Sản Trung Quốc thông qua khi giành được chính quyền vào năm 1949. Các quan chức Trung Quốc chưa từng giải thích chính xác ý nghĩa pháp lý của đường chín đoạn, nhưng thường xuyên tuyên bố rằng nó xác lập một khu vực mà ở đó Trung Quốc có thể khai thác các tài nguyên. Tòa nhận thấy rằng không có cơ sở đối để Bắc Kinh yêu sách các quyền liên quan đến đường chín đoạn. Ngay cả khi Trung Quốc có thể có một số đặc quyền tại một thời điểm nhất định nào đó thì các quyền đó cũng bị thay thế bởi UNCLOS này khi nước này phê chuẩn UNCLOS năm 1996.

Phán quyết của Tòa đã bác bỏ yêu sách của Trung Quốc ở Biển Đông và đem lại một chiến thắng giòn giã cho Philippines. Nhưng chiến thắng này có thể đổi bằng cái giá khá đắt nếu Trung Quốc phản ứng bằng hành động ngày càng hiếu chiến.

Tình hình thật sự bế tắc?

Như đã đề cập ở trên, phần lớn các nhà quan sát mong đợi tòa sẽ một phán quyết nhìn chung có lợi cho Philippines. Đa số họ nghĩ rằng phán quyết sẽ để lại ít nhiều dư địa cho Trung Quốc hành động. Cách thức mà Tòa có thể làm để hoàn toàn vô hiệu hóa đường chín đoạn mà không bác bỏ trực diện lập luận rằng Trung Quốc có quyền lịch sử ở Biển Đông, đó là chỉ ra sự mập mờ của đường chín đoạn và tuyên bố rằng tất cả các yêu sách biển của Trung Quốc phải dựa trên UNCLOS.

Nếu Tòa chọn cách thức bác bỏ ‘mềm’ như vậy sẽ khiến Trung Quốc có cơ hội giá trị để giữ thể diện. Sau phán quyết, Bắc Kinh có thể chính thức lần đầu tiên làm rõ yêu sách đường chín đoạn, điều chỉnh nó thành một yêu sách hẹp hơn đối với các vùng lãnh thổ biệt lập và các quyền lợi biển thay vì đưa ra một yêu sách mơ hồ với toàn bộ Biển Đông. Điều này giúp quan điểm của Trung Quốc phù hợp hơn với UNCLOS đồng thời cho phép Bắc Kinh thuyết phục người dân rằng đây không phải là thất bại. Nhưng do tòa đã bác bỏ toàn bộ yêu sách quyền lịch sử của Trung Quốc ở Biển Đông, Bắc Kinh hiện nay hoặc tiếp tục bác bỏ hoàn toàn phán quyết của Tòa hoặc đưa ra một lời giải thích mới cho người dân tại sao các quyền đó bị bác bỏ, bởi giới lãnh đạo Trung Quốc từ lâu bị kẹt trong cách diễn giải mà tòa vừa phủ định.

Việc Tòa kết luận các thực thể ở Trường Sa không phải là đảo theo quy định của UNCLOS cũng đóng lại cơ hội để Bắc Kinh giữ thể diện. Trước khi phán quyết được đưa ra, nhiều khả năng tòa sẽ không đưa ra bất kỳ kết luận nào về Ba Bình, một thực thể Đài Loan kiểm soát có nhiều khả năng, hơn bất kỳ thực thể nào ở Trường Sa, đáp ứng quy chế pháp lý của một đảo. Nếu Tòa quả thực muốn tránh câu hỏi này, có thể cho Trung Quốc một lối thoát khác: Trung Quốc cũng có yêu sách với Ba Bình bởi nước này tuyên bố chủ quyền đối với Đài Loan, Bắc Kinh có thể biện minh, ít nhất với người dân Trung Quốc, rằng khi Trung Quốc và Đài Loan thống nhất thì cuối cùng Trung Quốc sẽ sở hữu Ba Bình và do đó sở hữu một khu vực rộng lớn ở Biển Đông. Quả thực, trong trường hợp như vậy, vùng đặc quyền kinh tế tính từ Ba Bình sẽ bao trùm lên nhiều thực thể tranh chấp ở Trường Sa. Với phán quyết Ba Bình, giống như tất cả các thực thể khác ở Trường Sa, không phải là đảo, Tòa đã loại trừ khả năng này và để tuột cơ hội Trung Quốc diễn giải yêu sách rộng lớn của nước này theo cơ sở luật pháp.

Đừng coi thường phán quyết của Tòa

Trung Quốc đã bác bỏ tính hợp pháp của vụ kiện Philippines và thẩm quyền thụ lý của Tòa từ khi Manila khởi kiện vào tháng 1/2013. Bắc Kinh tuyên bố rằng phán quyết của tòa là không hợp pháp, và nước này dĩ nhiên không từ bỏ các tiền đồn của mình ở Trường Sa hoặc trả lại đại dương lượng cát đã nạo vét để bồi đắp các đảo. Trên thực tế, sau khi phán quyết được đưa ra, Trung Quốc đã đáp máy bay dân sự[5] xuống những tiền đồn này, có lẽ để chứng minh rằng họ mới thực sự là bên làm chủ tình hình.

Hiện tại, Trung Quốc có thể công khai bác bỏ hơn nữa phán quyết của Tòa bằng việc tăng cường kiểm soát thực tế trong khu vực. Ví dụ, việc Trung Quốc có thể tuyên bố vùng nhận diện phòng không ở Biển Đông, như từng làm ở Biển Hoa Đông năm 2013, khiến nhiều nước láng giềng ở Đông Nam Á rất lo ngại. Trung Quốc cũng có thể bắt đầu hoạt động cải tạo đất ở bãi cạn Scarborough mà nước này chiếm từ Philippines vào năm 2012. (Cựu quan chức Mỹ đã ám chỉ rằng Trung Quốc có thể đang chuẩn bị làm điều tương tự vào cuối năm nay.) Quân đội Trung Quốc có thể ngăn chặn tàu chiến hoặc máy bay của hải quân Mỹ khi tiến hành các hoạt động tự do hàng hải[6], gây căng thẳng giữa Bắc Kinh và Washington. Hoặc Trung Quốc có thể hành động theo cách thức ít ồn ào hơn nhưng lại gây nhiều bất ổn. Nước này có thể áp dụng nội luật mới đối với các khu vực mình kiểm soát. Hoặc Trung Quốc tuyên bố vẽ đường cơ sở[7] xung quanh Trường Sa, thể hiện nỗ lực nhằm quản lý vùng nước xung quanh.

Bất kỳ hành động nào kể trên cũng khiến các nước láng giềng của Trung Quốc thực sự lo ngại, đồng thời cho thấy Bắc Kinh không quan tâm tới việc tuân thủ các nguyên tắc của luật pháp quốc tế. Thậm chí tình hình sẽ xấu hơn nữa nếu một Trung Quốc cứng đầu và cảm thấy bị mất mặt lựa chọn rút khỏi UNCLOS. Một nước không phải thành viên của công ước nhưng tôn trọng các quy định của công ước là điều có khả năng xảy ra, và Mỹ là một ví dụ điển hình. Nhưng nếu Trung Quốc rút khỏi UNCLOS, điều này gần như báo hiệu rằng nước này không chấp nhận trật tự biển hiện nay, dẫn đến nguy cơ leo thang căng thẳng trong các tranh chấp ở Biển Đông. Hành động rút khỏi công ước không chỉ thể hiện Bắc Kinh có ý định phớt lờ phát quyết của Tòa mà còn cho thấy nước này không muốn bị ràng buộc bởi các quyền trên biển và những quy định khác của UNCLOS quy định về việc sử dụng tự do các tài sản chung toàn cầu.

Tuy nhiên có những lý do để Trung Quốc không làm như vậy. Thứ nhất, mặc dù phán quyết của Tòa đã giáng một đòn mạnh vào yêu sách biển của nước này, các quyền đối với vùng biển và vùng trời, thẩm quyền trong việc tiến hành một số hoạt động ở đây, nhưng Tòa không phán quyết về yêu sách chủ quyền của Trung Quốc đối với các lãnh thổ ở Biển Đông, điều này nằm ngoài phạm vi của UNCLOS. Chính vì vậy, Bắc Kinh có lý khi lập luận rằng chủ quyền đối với các đá ngầm và đá đang là đối tượng tranh chấp ở Biển Đông sẽ không bị ảnh hưởng. Về mặt pháp lý, Trung Quốc không thể tuyên bố khu vực quân sự ở vùng biển và vùng trời xung quanh các đá mà nước này kiểm soát, cũng không thể làm như vậy ngoài phạm vi 12 hải lý tính từ các thực thể này. Nhưng nếu nhấn mạnh đến yêu sách chủ quyền thay vì yêu sách biển, Bắc Kinh có thể hướng sự chú ý của dư luận khỏi thất bại pháp lý của mình.

Thứ hai, sau một vài năm đẩy mạnh hoạt động cải tạo đảo, Bắc Kinh có lý do để tránh làm các nước láng giềng xa lánh thêm. Nhiều nước trong số này, đáng chú ý là các thành viên của Hiệp hội Các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), ngày càng lo ngại về động thái của Bắc Kinh trong những năm gần đây và thực sự ủng hộ việc giải quyết tranh chấp thông qua các cơ chế của luật pháp quốc tế. Nếu Trung Quốc có các động thái hiếu chiến mới, điều này sẽ làm tăng thêm cảm giác bất mãn, thúc đẩy những nước này tăng cường sức mạnh quân sự để đối trọng với Bắc Kinh.

Còn một cách thức khác để xoa dịu thất bại cay đắng của Trung Quốc. Tân Tổng thống Philippines ông Rodrigo Duterte[8] đã phát đi tín hiệu rằng ông quan tâm tới một cách tiếp cận mang tính hòa giải hơn với Bắc Kinh và để ngỏ khả năng nối lại đàm phán với Trung Quốc về việc cùng chia sẻ tài nguyên ở Biển Đông. Nếu chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình chấp nhận đề xuất của ông Duterte, ông Tập có thể đạt được một thỏa thuận với Manila cho phép Trung Quốc tiếp tục tuyên bố một số quyền đối với các tài nguyên ở một số khu vực xa xôi trong Biển Đông.

Cách thức xoa dịu tình hình

Manila có lẽ là bên hài lòng nhất với phán quyết của Tòa, và tất cả các bên hiện nay có lợi ích lớn trong việc đảm bảo tình hình không căng thẳng thêm. Phán quyết đã tạo ra một tiền lệ pháp lý quan trọng: các nguyên tắc định hướng cho phán quyết của Tòa hiện là một phần của luật pháp quốc tế, và các quốc gia phải tuân theo và ủng hộ các nguyên tắc này nếu họ muốn các bên khác ủng hộ họ trong tương lai. Vụ việc liên quan đến nhiều tranh chấp biển của một số nước châu Á. Các nước khác, từ Nhật Bản tới Việt Nam, đang xem xét vụ kiện của Philippines trong trường hợp của riêng họ, và quán quyết của tòa cũng tạo ra một số thay đổi tích cực nếu những nước này tự tin theo đuổi phương thức sử dụng trọng tài để phân xử. Mặc dù tranh chấp Biển Đông có căn nguyên lịch sử sâu xa, nhưng các tranh chấp này bùng phát trở lại những năm gần đây do năng lực quân sự ngày càng tăng cho phép Trung Quốc áp đặt yêu sách của họ. Nếu Trung Quốc đi xa hơn bằng việc cố ý coi thường phán quyết của Tòa hoặc rút khỏi UNCLOS, điều này sẽ phá hủy trật tự biển vốn dĩ đã bị Trung Quốc làm lung lay.

Mỹ và các nước đồng minh có thể thực hiện một số hành động để củng cố phán quyết của tòa mà không chọc giận Trung Quốc. Trước tiên, Mỹ và các quốc gia có cùng quan điểm trên thế giới cần tiếp tục bày tỏ sự ủng hộ đối với tiến trình pháp lý; kêu gọi Trung Quốc và Philippines tuân thủ phán quyết; đồng thời không đưa ra quan điểm về tranh chấp chủ quyền. Bộ Ngoại giao Mỹ cần hợp tác chặt chẽ nhưng thầm lặng với các bên tranh chấp khác, những nước đang cân nhắc tiến hành vụ kiện của riêng họ, để giúp những nước này hiểu rõ phán quyết có ảnh hưởng thế nào đối với mục tiêu của họ. Và Mỹ cần tuyên bố rõ  ràng rằng nước này sẽ nghiên cứu những tác động của phán quyết đối với các yêu sách đảo của mình.

Về phần mình, Bộ Quốc phòng Mỹ cần tiếp tục tuần tra tự do hàng hải[9]. Hoạt động này giúp củng cố phán quyết sau một vài tuần tạm ngừng hoạt động này để giảm bớt căng thẳng. Mỹ cần triển khai hoạt động này một cách không ồn ào và phô trương: thông điệp nên thể hiện khía cạnh luật pháp chứ không phải quân sự, và người tiếp nhận thông điệp sẽ là Trung Quốc.

Cuối cùng, các quan chức Mỹ cần hợp tác chặt chẽ với những người đồng cấp Trung Quốc, khuyến khích họ đàm phán với các bên tranh chấp khác ở Biển Đông, đặc biệt là Philippines[10], thúc đẩy tiến trình thảo luận về bộ quy tắc ứng xử ràng buộc với các nước ASEAN, một thỏa thuận đa phương được chờ đợi lâu nay giúp hình thành một hệ nguyên tắc hướng dẫn hành xử ở Biển Đông. Bộ quy tắc có khả năng sẽ duy trì nguyên trạng lãnh thổ và chính trị ở vùng biển này, giúp Trung Quốc trấn an các nước láng giềng rằng mục tiêu dài hạn của nước này không phải là một mối đe dọa. Các quan chức Mỹ cần cảnh báo những người đồng cấp ở Bắc Kinh rằng cánh cửa đàm phán hiện nay sẽ khép lại nếu Trung Quốc tiếp tục có hành động quyết đoán, như xây dựng ở bãi cạn Scarborough, và nếu nước này không làm như vậy, sẽ có nhiều dư địa cho hợp tác giữa Trung Quốc và các nước láng giềng, giữa Trung Quốc và Washington. 

Mỹ và Trung Quốc cần thúc đẩy các biện pháp xây dựng lòng tin[11] mà hai bên đã đồng thuận tại Đối thoại Chiến lược Kinh tế Mỹ - Trung vào tháng 6, nhằm giảm thiểu rủi ro đụng độ bất ngờ. Điều này thể hiện thiện chí giữa hai nước, đồng thời cho khu vực thấy rằng không bên nào muốn nổ ra xung đột giữa các cường quốc ở Biển Đông cũng như phát sinh các vấn đề biển, rằng hai nước cam kết hành động có trách nhiệm. Nhìn chung, quan chức Mỹ cần làm rõ rằng phán quyết của Tòa đã đẩy Trung Quốc đến một ngã rẽ pháp lý, nhưng Bắc Kinh vẫn còn những lựa chọn hợp lý. Giải quyết thách thức hiện nay một cách hòa bình, trên cơ sở luật pháp sẽ là lợi ích của tất cả các bên, bao gồm, và đặc biệt là, lợi ích của Trung Quốc./.

Tác giả Mira Rapp-Hooper là Nghiên cứu viên Cao cấp thuộc Chương trình An ninh Châu Á – Thái Bình Dương tại Trung tâm An ninh Mỹ mới (CNAS). Bài viết đăng trên trang “Foreign affairs” (ngày 22/7/2016).

Người dịch: Đinh Anh

Bài dịch thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.