Cách tiếp cận của Malaysia về tranh chấp Biển Đông sau phán quyết của Tòa trọng tài

Malaysia có truyền thống áp dụng cách tiếp cận “giữ an toàn” ở Biển Đông vừa để bảo vệ yêu sách của nước này vừa để duy trì mối quan hệ song phương quan trọng với Trung Quốc. Trước khi Tòa trọng tài ra phán quyết ngày 12/7/2016, cách tiếp cận này ngày đang bị xét nét vì các hoạt động xâm nhập của Trung Quốc vào vùng biển của Malaysia rõ ràng và thường xuyên hơn, cùng với một vài sự cố ngoại giao xảy ra trong quan hệ giữa hai nước.

Nhưng, phán quyết của Tòa đã mở ra cơ hội cho Malaysia theo đuổi hai mục tiêu trong tiếp cận truyền thống đó. Phán quyết vừa củng cố luật pháp quốc tế vốn là lợi ích trung tâm trong chính sách Biển Đông của Malaysia và vừa hỗ trợ cho yêu sách mà Malaysia đang tìm cách bảo vệ. Bên cạnh đó, các nhà hoạch định chính sách Malaysia nhận ra rằng phán quyết mang đến cơ hội ngắn hạn cho các thành viên của Hiệp  hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN), Trung Quốc và các chủ thể khác giảm nhiệt ở Biển Đông bằng việc thúc đẩy các nỗ lực ngoại giao khu vực và tăng cường quan hệ với Bắc Kinh trong các lĩnh vực khác, cho dù còn nghi ngại về mục tiêu dài hạn của người khổng lồ Châu Á.

Cách tiếp cận đối với vấn đề Biển Đông của Malaysia

Malaysia có thiên hướng theo đuổi cách tiếp cận được khái quát trong cụm từ “giữ an toàn” ở Biển Đông.[1] Một mặt, không giống như Philippines và Việt Nam, Malaysia triển khai chính sách “ngoại giao thầm lặng” ở Biển Đông, chú trọng giao thiệp riêng tư để bày tỏ quan ngại với Bắc Kinh hơn là phơi bày một cách công khai, và thể hiện thiện chí thúc đẩy quan hệ song phương bất chấp tồn tại tranh chấp. Mặt khác, Malaysia cũng có những bước đi cẩn trọng để bảo vệ yêu sách thông qua các biện pháp ngoại giao, an ninh, pháp lý và kinh tế. Đó có thể là  các nỗ lực kín đáo để đảm bảo sự đoàn kết ASEAN trong vấn đề Biển Đông, phát triển quan hệ an ninh với các nước khác như Mỹ trong khi nâng cao năng lực quốc phòng, hay là sử dụng luật pháp quốc tế để hỗ trợ cho yêu sách thể hiện qua đệ trình chung với Việt Nam lên Ủy ban Liên Hợp Quốc về Ranh giới ngoài Thềm lục địa (CLCS) năm 2009.

Tuy nhiên, tần suất xâm nhập của Trung Quốc vào vùng biển của Malaysia ngày càng tăng và hàng loạt sự cố ngoại giao làm rung chuyển quan hệ Trung Quốc-Malaysia. Đáng chú ý nhất là việc Trung Quốc chỉ trích cách Malaysia xử lý vụ máy bay MH370 của Hàng không Malaysia đang trên đường đến Trung Quốc năm 2013 và sự vụ đại diện Trung Quốc được cho là đã can thiệp vào công việc nội bộ Malaysia năm 2014 sau khi phát biểu trước cuộc mít-ting ủng hộ chính phủ ở một quận nơi có đông người Hoa sinh sống. Những diễn biến đó đã thúc đẩy Malaysia điều chỉnh lại quan điểm của mình và khiến một số người ở Malaysia đặt câu hỏi về tính hữu hiệu của chiến lược tổng thể của Malaysia với Bắc Kinh.[2] Quả thực, trước khi phán quyết được đưa ra, một số nhà quan sát cho rằng cách tiếp cận “giữ an toàn” sẽ trở nên cứng rắn hơn.

Phản ứng của Malaysia với phán quyết

Phản ứng của Malaysia về phán quyết lộn xộn. Một mặt, Malaysia công nhận rằng phán quyết tăng cường luật pháp quốc tế cũng như củng cố yêu sách mà Malaysia nỗ lực bảo vệ trước sự quyết đoán gia tăng của Trung Quốc. Thực tế là Tòa trọng tài đã ra một phán quyết có tính lịch sử về vụ Philippines kiện yêu sách quyền tài phán của Bắc Kinh ở Biển Đông mặc dù Bắc Kinh phản đối và từ chối tham gia. Điều đó phản ánh tầm quan trọng của luật pháp quốc tế, một điểm mà các quan chức Malaysia gồm cả bản thân Thủ tướng Najib Razak cũng nhiều lần nhấn mạnh thậm chí trước thời điểm ra phán quyết.[3]

Ngoài ra, các kết luận của Tòa trọng tài – rõ ràng nhất là quyết định rằng yêu sách của Trung Quốc đối với quyền lịch sử trong đường chín đoạn không có cơ sở trong luật pháp quốc tế - với những tác động trực tiếp đến yêu sách của Malaysia. Nếu đường chín đoạn của Trung Quốc có hiệu lực, Malaysia sẽ mất gần 4/5 vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) ngoài khơi Sabah và Sarawak trên Biển Đông, nơi mà hầu hết các mỏ dầu khí của Malaysia đang hoạt động. Các hoạt động xâm nhập liên tiếp của Trung Quốc vào các thực thể của Malaysia như bãi ngầm James nằm ở cực nam của yêu sách của Trung Quốc nhưng trong vùng đặc quyền kinh tế của Malaysia cho thấy mối nguy hiểm từ việc Bắc Kinh hành xử bất chấp luật pháp quốc tế.

Không quá ngạc nhiên khi Bộ Ngoại giao Malaysia ngày 12/7/2016 ra tuyên bố năm điểm thể hiện sự công nhận tầm quan trọng về pháp lý quốc tế của phán quyết.[4] Việc Malaysia đưa vào cụm từ “tôn trọng đầy đủ quy trình ngoại giao và pháp lý” – ngôn ngữ đề cập đến phán quyết được sử dụng trong các tuyên bố chung trước đó gồm Tuyên bố Sunnylands Mỹ-ASEAN tháng 2/2016 và dự thảo Tuyên bố ASEAN tại Hội nghị đặc biệt Bộ trưởng ngoại giao ASEAN-Trung Quốc tại Ngọc Khuê, Vân Nam (Trung Quốc) tháng 6/2016 nhưng cuối cùng không được công bố - là đặc biệt đáng chú ý.[5] Một số quan chức Malaysia tin rằng tuyên bố tại Vân Nam được công bố  bất chấp Trung Quốc gây sức ép nhằm là giảm tầm quan trọng của văn kiện này trước khi phán quyết được đưa ra.[6]

Nhưng mặt khác, Malaysia cũng nhận thấy rằng việc Trung Quốc phủ nhận phán quyết và việc Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte gần đây hạ thấp tầm quan trọng của phán quyết để theo đuổi quan hệ gần gũi với Bắc Kinh đã hạn chế tác dụng của phán quyết trên thực tế và khuyến khích các nước tìm các phương cách mang tính xây dựng để cùng tiến về phía trước. Đồng tình với Ngoại trưởng Philippines Perfecto Yasay, Thủ tướng Malaysia Najib nói thẳng trước báo giới tại Hội nghị cấp cao ASEAN tháng 9/2016 tại Vientaine (Lào) rằng phán quyết “không có cơ chế thực thi”.[7] Tuyên bố ngày 12/7/2016 của Bộ Ngoại giao Malaysia cũng kết thúc với việc nhấn mạnh rằng Malaysia tin tưởng “tất cả các bên liên quan có thể tìm các phương cách mang tính xây dựng để thúc đẩy đối thoại, đàm phán và tham vấn trong khi tiếp tục đề cao thượng tôn pháp luật vì hòa bình, an ninh và ổn định ở khu vực”.[8]

Theo cách đó, Malaysia cũng tiếp tục ủng hộ các nỗ lực khu vực để thiết lập các quy tắc để quản lý căng thẳng hiện tại và khủng hoảng tiềm tàng ở Biển Đông. Theo quan điểm của Malaysia, việc ASEAN và Trung Quốc đạt được một số hiệp định tại cuộc họp lần thứ 13 các quan chức cấp cao về thực hiện DOC tháng 8/2016 mà Malaysia ủng hộ là tín hiệu đầy hứa hẹn, gồm đường dây nóng ASEAN-Trung Quốc về các tình huống khẩn cấp trên biển, tuyên bố chung áp dụng Bộ quy tắc tránh va chạm bất ngờ trên biển (CUES) tại Biển Đông, và nhất trí hoàn tất khung dự thảo COC vào giữa năm 2017.[9] Malaysia tiếp tục đưa ra các đề xuất để quản lý khủng hoảng trên biển tại cả Kênh 1 và Kênh 1,5.[10] Bên cạnh ý nghĩa của các biện pháp này đối với Biển Đông, Malaysia cũng công nhận rằng việc giảm căng thẳng cho phép ASEAN và Trung Quốc tập trung vào việc phát triển quan hệ rộng lớn hơn kỷ niệm 25 năm mối quan hệ đối tác đối thoại vào năm 2016.[11]

Sau phán quyết, Malaysia cũng tiếp tục mở rộng quan hệ song phương với Trung Quốc. Trước đó, một số người dân trong nước lo ngại về ảnh hưởng gia tăng của Trung Quốc ở Malaysia – đặc biệt là việc Trung Quốc mua lại công trái và tài sản chính phủ từ các tổ chức nhạy cảm như Quỹ đầu tư 1MDB liên quan đến bê bối tham nhũng lớn dính líu tới Thủ tướng Najib – đã làm giảm khả năng Malaysia đẩy lùi Trung Quốc ở Biển Đông.[12] Mặc dù những lo ngại rộng lớn tập trung ở mặt trận này, việc giảm quyết đoán trong ngắn hạn của Bắc Kinh nhắm vào Malaysia tạo cho chính quyền Thủ tướng Najib không gian dễ thở để tăng cường quan hệ Trung Quốc – Malaysia.

Xu thế này tiếp tục tiếp diễn. Các thông tin thu thập được liên quan cuộc gặp của Thủ tướng Najib với Thủ tướng Trung Quốc Lý Khắc Cường ngày 7/9/2016 tại Vientaine, Lào cũng như chuyến thăm chính thức thứ ba của ông tới Trung Quốc vào tháng 11/2016 cho thấy viễn cảnh tươi sáng cho quan hệ với Trung Quốc, vừa là đối tác thương mại hàng đầu vừa là thị trường du lịch lớn nhất ngoài ASEAN của Malaysia.[13] Hai nước đặt mục tiêu đầy tham vọng tăng kim ngạch thương mại từ 100 tỷ USD năm 2015 lên 160 tỷ USD vào năm 2019.[14] Đầu tư của Trung Quốc dự kiến tiếp tục chảy vào Malaysia, đặc biệt trong các lĩnh vực bất động sản, chế tạo và du lịch, và Bắc Kinh là nước đi đầu trong cuộc đua đấu thầu mạng lưới đường sắt cao tốc hàng tỷ đô la ở Malaysia.[15] Các cơ hội khác cũng được mở ra nếu Trung Quốc thúc đẩy các sáng kiến kinh tế khu vực gồm “một vành đai, một con đường” (OBOR) trong đó Malaysia đóng vai trò quan trọng và đạt được thỏa thuận quốc phòng về việc Malaysia mua bốn chiếc tàu tuần tra từ Bắc Kinh trong chuyến thăm Trung Quốc của Thủ tướng Najib tháng 11/2016.

Đồng thời, cần phải nhấn mạnh rằng Malaysia cũng tiếp tục triển khai các biện pháp để củng cố vị thế của nước này ở Biển Đông. Bên cạnh tuần tra hải quân thường xuyên trong vùng biển của mình, Malaysia cũng đang tính tới các biện pháp khác như tăng cường phối hợp với các cơ quan an ninh biển khác nhau cũng như các biện pháp cứng rắn hơn để chống lại sự xâm nhập của tàu thuyền nước ngoài.[16] Chắc chắn, các biện pháp này không chỉ nhằm vào Trung Quốc mà còn chống hàng loạt các mối đe dọa gồm cướp biển, buôn lậu, bắt cóc, khủng bố và đánh cá trái phép, và một số biện pháp này có thể bị hoãn lại do cắt giảm ngân sách trong bối cảnh triển vọng u ám của kinh tế Malaysia. Mặc dù Bắc Kinh là một nhân tố trong hoạch định quốc phòng của Malaysia, các lãnh đạo Malaysia vẫn lưỡng lự chấp nhận điều đó một cách công khai.

Hướng đến tương lai

Nếu những nỗ lực giảm nhiệt ở Biển Đông tiếp tục trong năm 2017, Malaysia sẽ chào đón xu hướng tích cực này và cách tiếp cận về vấn đề Biển Đông giai đoạn hậu phán quyết của Malaysia sẽ tiếp diễn. Căng thẳng giảm đi tạo ra không gian cho Malaysia ủng hộ các sáng kiến hiện tại và sáng kiến mới về quản lý khủng hoảng và xây dựng lòng tin ở Biển Đông trong ASEAN, ví dụ xây dựng bộ quy tắc ứng xử và thiết lập đường dây nóng về các tình  huống khẩn cấp trên biển. Điều đó mang lại Malaysia không gian lớn hơn để mở rộng quan hệ song phương với Trung Quốc, đặc biệt về kinh tế vì tăng trưởng tương đối chậm chạp năm 2016 buộc hai nước phải điều chỉnh một số mục tiêu thương mại trước đó dự kiến có thể đạt được vào cuối năm 2017. Và với việc cuộc tổng tuyển cử dự kiến diễn ra trước tháng 8/2018, Thủ tướng Najib muốn tập trung vào việc củng cố quyền lực trong nước và phát triển nền kinh tế Malaysia hơn là bị phân tán bởi vấn đề Biển Đông.

Tuy nhiên, nếu Trung Quốc lại gia tăng quyết đoán ở Biển Đông và Malaysia cảm thấy tác động trực tiếp đến nước này thì chính phủ Najib sẽ không thể không phản ứng. Ngăn cản các hành động xâm nhập vào vùng biển của Malaysia ở Biển Đông gắn chặt với việc bảo vệ chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ vì đường biển chia tách giữa Bán đảo Malaysia và Đông Malaysia. Sabah và Sarawak có vai trò trung tâm cho liên minh cầm quyền giành thắng lợi trong cuộc tổng tuyển cử tới, cũng như sự phản đối của một số thành viên quốc hội, chính phủ buộc phải có một số hành động. Dù khó có thể bỏ qua các cơ hội trong quan hệ Trung Quốc – Malaysia nhưng các hành động quyết đoán của Trung Quốc có thể đẩy nhanh các biện pháp xây dựng năng lực của Malaysia và có lẽ sẽ tạo ra môi trường trong nước tương đối thuận lợi để áp đặt các biện pháp mới mà khó có thể biện minh trong thời điểm kinh tế khó khăn.

Cuối cùng, môi trường khu vực sẽ ít phụ thuộc vào Malaysia so với các chủ thể khác. Với việc Tổng thống Philippines Rodrigo Duterte theo đuổi chính sách ngả theo Trung Quốc đầy ngạc nhiên và đảm nhiệm vai trò chủ tịch ASEAN năm 2017, và sự bất định liên quan lời kêu gọi “sang trang mới” ở Biển Đông của Trung Quốc, có nhiều biến số tác động đến cách tính toán của các nhà hoạch định chính sách Malaysia. Nhưng một điều có thể chắc chắn rằng: Malaysia khả năng tiếp tục cố gắng “đu dây” giữa can dự Trung Quốc cả song và đa phương bất chấp hành xử của Trung Quốc ở Biển Đông, trong khi triển khai các biện pháp bảo vệ yêu sách của mình trong thời kỳ bất định do sự trỗi dậy và ứng xử của Bắc Kinh trên biển.

Prashanth Parameswaranis là biên tập viên trang mạng The Diplomat, nghiên cứu sinh tiến sĩ  trường Ngoại giao và Luật Fletcher, Đại học Tufts. Bài viết được đăng trên Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, ISEAS.

Phan Duy (dịch)

Thanh Hải (hiệu đính)

Bài dịch thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.