Các biện pháp xây dựng lòng tin trên biển ở Biển Đông

Tóm tắt

Bài viết đánh giá sự phát triển và hiệu quả các biện pháp xây dựng lòng tin trên biển (CBM) nhằm đảm bảo an toàn và hoạt động lưu thông trên biển ở khu vực, giảm thiểu căng thẳng và ngăn ngừa xung đột. Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển 1982 (LOSC) và Các Quy định Quốc tế về Ngăn ngừa Xung độ trên Biển 1972 (COLREG) là các hiệp định đa phương đưa ra các nghĩa vụ ràng buộc pháp lý đối với tất cả các quốc gia. Quy tắc Chạm trán Bất ngờ trên biển 2014 (CUES) thiết lập các quy định cụ thể hơn rất nhiều về nhiệm vụ bảo đảm an toàn khi chạm trán trên biển, nhưng hiệp định này không mang tính ràng buộc. Năm 2014 và 2015, hai cường quốc lớn là Mỹ và Trung Quốc đã ký  hiệp định không ràng buộc là Biên bản Ghi nhớ (MOU) về các Quy tắc Hành xử Đảm bảo An toàn khi Chạm trán trên Không và trên Biển. Bài viết này kết luận rằng, những công cụ không ràng buộc đó khó tăng cường được an toàn hay đảm bảo an toàn trên biển, và ở một số khía cạnh nào đó, chúng còn có thể làm xói mòn an toàn trên biển.

Từ khóa

Biển Đông - tự do hàng hải - các biện pháp xây dựng lòng tin - ASEAN

Giới thiệu

Bài viết này đánh giá tính hiệu quả của các biện pháp xây dựng lòng tin (CBM) nhằm đảm bảo tự do và an toàn trên biển ở Biển Đông. Các báo cáo từ các tàu chính phủ và dân sự của Trung Quốc, Việt Nam và Malaysia về các vụ đâm tàu hay các hoạt động chủ ý gây nguy hiểm đã khiến tình hình khu vực căng thẳng.[1] Kể từ cuối những năm 1990, tàu chiến, tàu dân sự và máy bay quân sự Trung Quốc, đặc biệt rất hay va chạm với các quốc gia láng giềng, cũng như với Mỹ và Ấn Độ do xung đột về tầm nhìn chiến lược cũng như về các quyền tài phán trên biển. Bài viết này phân tích nội dung và hiệu quả các thỏa thuận nhằm hạ nhiệt căng thẳng chính trị thông qua việc áp dụng các cơ chế hiện có và phát triển các quy tắc mới để kiểm soát va chạm ở Biển Đông.

Công ước về Các Quy định Quốc tế Ngăn ngừa va chạm trên Biển (COLREG)[2] và Quy tắc Chám trán Bất ngờ trên Biển 2014 (CUES)[3] đặt ra nền tảng chính thức cho đảm bảo an toàn khi chạm trán trên biển ờ Biển Đông. COLREG ràng buộc về mặt pháp lý, và được áp dụng cho cả tàu chiến và tàu thương mại. Tuy nhiên, CUES lại không phải là công cụ mang tính ràng buộc và chỉ được áp dụng đối với tàu hải quân, không áp dụng cho tàu chấp pháp biển hay tàu thương mại. Các công cụ đa phương này được bổ sung bởi ba hiệp định song phương giữa Mỹ và Trung Quốc vào các năm 2014 và 2015 với mục đích là giảm nguy cơ va chạm giữa lực lượng không quân và hải quân của hai nước.[4] Mặc dù MOU song phương không hạn chế đối với những va chạm ở Biển Đông, hầu hết những va chạm nguy hiểm giữa lực lượng hai nước lại xảy ra tại khu vực này.[5]

Sự pha trộn giữa các công cụ ràng buộc và không ràng buộc tạo ra khuôn khổ quản lý hòa bình những va chạm ở Biển Đông. Bài viết đánh giá sự phát triển và tiềm năng hiệu quả của các công cụ này. Cho đến hiện tại, việc tuân thủ và phù hợp với các quy định và quy tắc được nêu ra trong các CBM không đồng đều khi Trung Quốc thể hiện nước này sẵn sàng vi phạm các chuẩn mực quốc tế để đạt được các lợi ích của riêng mình ở khu vực.

Bối cảnh Chính trị - Quân sự

Sau Thế chiến thứ 2, có rất ít vụ va chạm thực sự trên biển xuất phát từ tranh chấp đối với các thực thể ở Biển Đông. Năm 1974, Trung Quốc đánh chiếm quần đảo Hoàng Sa từ Việt Nam.[6] Ở thời điểm đó, Trung Quốc khẳng định rằng mình có “chủ quyền không thể tranh cãi” đối với quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, Bãi Trung Sa (Macclesfield Bank) và Quần đảo Đông Sa (Pratas Islands).[7] Hai quốc gia lại có xung đột ở Trường Sa vào năm 1988.[8]

Năm 2009, Trung Quốc tiến thêm một bước về yêu sách đối với Biển Đông khi gửi Công hàm cho Tổng thư ký Liên Hợp Quốc khẳng định “chủ quyền không thể tranh cãi đối với các đảo ở Biển Đông và các vùng nước phụ cận và được hưởng quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với các vùng nước phụ cận cũng như đáy biển và tầng đất dưới đáy”.[9] Trong công hàm, Trung Quốc đã đính kèm tấm bản đồ yêu sách Đường Chín đoạn. Năm 2013, Philippines khởi xướng thủ tục giải quyết tranh chấp bắt buộc theo Phần XV của LOSC đối với đường chín đoạn của Trung Quốc cũng như các yêu sách biển liên quan.[10]

Căng thẳng khu vực leo thang trong suốt thời gian 2014 - 2015 khi Trung Quốc tiến hành trên quy mô lớn các hoạt động “cải tạo” san hô và “lãnh thổ” đáy biển, biến một loạt đá, thực thể nửa nổi nửa chìm thành các đảo nhân tạo lớn, trong số đó có những đảo nhân tạo còn được xây dựng thêm cảng biển và đường băng.[11] Những tranh chấp trên biển không mấy nguy hại trong suốt những năm 1990 đã trở thành nguyên nhân gây bất ổn khu vực. Tòa trọng tài Trung Quốc - Philippines đã ra phán quyết vào tháng 7/2016, theo đó không công nhận Đường Chín đoạn, nhưng Trung Quốc đã bác bỏ phán quyết.[12] Khi triển vọng giải quyết tranh chấp dường như xa vời hơn bao giờ hết, các quốc gia bắt đầu tập trung nhiều hơn vào các biện pháp giảm căng thẳng và ngăn ngừa xung đột công khai thay vì những thỏa thuận lớn nhằm giải quyết những tranh chấp cơ bản.

Các biện pháp quản lý được được nêu trong các thỏa thuận áp dụng tại một môi trường biển khu vực sôi động và ngày càng bất ổn. Ở Biển Đông, đang diễn ra sự thay đổi lớn trong các mối quan hệ chính trị thể hiện từ Delhi cho tới Washington. Sự trỗi dậy của Trung Quốc, và chính xác hơn là sự quyết đoán của Trung Quốc ở trên biển, đánh dấu sự xác lập lại cán cân sức mạnh ở Đông Á và là bản sao sự nổi lên của một nước Nga theo chủ nghĩa phục hận ở lục địa Châu Âu.

Các mối quan hệ giữa Nga, Trung Quốc và Mỹ tạo nên hệ thống thế giới ba cực. Hiện tại, Moscow và Bắc Kinh xác định các lợi ích chiến lược của mình theo nguyên tắc là ngăn cản sức mạnh bá quyền của Mỹ ở Châu Âu và Châu Á - Thái Bình Dương.[13] Trong khi Châu Âu đang phải đối mặt với mối đe dọa về sự thống trị của Nga trên đất liền, tình hình bất ổn ở Châu Á lại xuất phát từ xu hướng quyết đoán trên biển của Trung Quốc. Trong bối cảnh chiến lược như vậy, luật quốc tế có thể là công cụ tăng cường ổn định và trật tự để đảm bảo an toàn hàng hải.

Các đại dương gặp nhiều nguy cơ nhất trên thế giới khi các tuyến giao thương biển bị đe dọa là Vịnh Ba Tư, Biển Hoa Đông và Biển Đông. Các nền kinh tế xuất khẩu như Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc và các quốc gia Châu Á khác đều phụ thuộc rất lớn vào các tuyến giao thương biển để phát triển nền kinh tế thịnh vượng. Kể từ khi lập quốc vào thế kỷ 18, Mỹ luôn đi đầu bảo vệ tự do trên biển. Nhà sử học lỗi lạc của Mỹ Samuel Flagg Bemis đã gọi học thuyết tự do trên biển là “quyền thừa kế cổ xưa” của Cộng hòa Mỹ.[14] Di sản này đã gắn liền với nước Mỹ qua các cuộc thế chiến, Chiến tranh Lạnh và cho đến hiện tại.[15]

Định hướng Chiến lược Quốc phòng tháng 1/2012 nêu rõ: “Mỹ sẽ tiếp tục đi đầu trong nỗ lực toàn cầu, cùng với các đồng minh và đối tác có năng lực để đảm bảo quyền tiếp cận và sử dụng các tài sản chung toàn cầu…thông qua việc duy trì năng lực quân sự phù hợp và mang tính tương tác”.[16] Cũng trong tháng 1/2012, Lầu Năm góc đưa ra bản Khái niệm Tiếp cận và Tác chiến Chung mô tả cách thức lực lượng Mỹ vô hiệu Chiến lược Chống Xâm nhập Tiếp cận (A2/AD) của các đối thủ cạnh tranh.[17] Tương tự, năm 2015, Chiến lược An ninh Quốc phòng của Mỹ đã tái khẳng định học thuyết lịch sử này khi tuyên bố: “Mỹ có lợi ích lâu bền về quyền tự do hàng hải và hàng không cũng như sự bền vững đối với môi trường biển và trên không”.[18] Quan điểm này được lặp lại trong tầm nhìn của ba lực lượng là Tuần duyên-Thủy quân Lục chiến-Hải quân, đó là Chiến lược Hợp tác hướng tới Sức mạnh biển thế kỷ 21, chiến lược nêu rõ ba lực lượng vũ trang trên biển của Mỹ sẽ tập trung đảm bảo mọi quyền tiếp cận trên biển.[19]

Sự khác biệt về khái niệm tự do hàng hải là nhân tố chính của tranh chấp, và các công cụ và CBM có thể giúp quản lý tranh chấp. Vì một nửa hoạt động vận tải biển toàn cầu đi qua Biển Đông,[20] bổn phận của các quốc gia cảng biển, ven biển và quốc gia biển là đảm bảo tự do và an toàn hàng hải cho toàn bộ khu vực. Tuy nhiên, với tầm nhìn đối lập về tự do hàng hải, Trung Quốc cho rằng các quyền này chỉ áp dụng cho tàu thương mại, trong khi đó Mỹ lại cho rằng định nghĩa tự do hàng hải áp dụng cho cả hoạt động quân sự và thu thập thông tin.[21] Vì lợi ích của khu vực, hai cường quốc cũng như các quốc gia khác cần gác bỏ những tranh chấp mang tính lý thuyết và tiến tới các thỏa thuận mang tính thực tế để giảm va chạm giữa các lực lượng hải quân. Để đạt được điều đó, các quốc gia đã tận dụng các công cụ mang tính ràng buộc và không ràng buộc.

Các Công cụ Xây dựng Lòng tin

Phần này sẽ phân tích các thỏa thuận và hiệp định, đánh giá tác động của chúng đối với đảm bảo an toàn hàng hải ở Biển Đông. Phần này cũng đặt các thỏa thuận trong bối cảnh chiến lược về sự trỗi dậy của Trung Quốc. Điều quan trọng là cho đến nay, việc Trung Quốc không thực hiện đầy đủ các chuẩn mực quốc tế cho thấy các thỏa thuận mới sẽ không tạo ra sự thay đổi cụ thể và lâu bền đối với tự do hàng hải ở Biển Đông. Mặc dù các thỏa thuận là bước đi đúng hướng, thực tiễn quốc gia cho đến nay, đặc biệt là Trung Quốc, lại cho thấy không hề có sự lạc quan hay hứa hẹn lớn nào về vấn đề bảo đảm quyền của mọi quốc gia sử dụng các tuyến đường biển ở Biển Đông.

Trước hết, trong số các hiệp định mang tính ràng buộc thúc đẩy sự minh bạch và ổn định thì Công ước Liên Hợp Quốc về Luật biển (gọi là LOSC hay Công ước) là nền tảng trật tự dựa trên luật lệ cho các đại dương.[22] Một vài khía cạnh của LOSC nhằm xây dựng lòng tin và ngăn ngừa xung đột trên biển. Đầu tiên, Công ước quy định bộ quy tắc được chấp nhận trên toàn cầu về hoạt động hảng hải trong vùng lãnh hải, hoạt động hàng hải và hàng không qua eo biển được sử dụng trong hàng hải quốc tế, cũng như tự do biển cả trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và tự do biển cả. Thứ hai, những quy tắc này cấu thành nên gói thỏa thuận toàn diện tập trung vào việc sử dụng trên thực tiễn của đại dương, quyền và nghĩa vụ chung thay vì chỉ tập trung hoàn toàn vào vấn đề chủ quyền hay quyền tài phán đối với không gian chung. Thứ ba, quyền và nghĩa vụ được phản ánh trong Công ước được thực hiện thông qua các quốc gia tàu thuyền mang cờ, quốc gia ven biển và quốc gia cảng biển dựa trên sự phân chia về thẩm quyền thi hành và thẩm quyền theo tập quán với mục đích ngăn ngừa xung đột. Chẳng hạn, trong khi các quốc gia ven biển có thẩm quyền theo tập quán về kế hoạch phân luồng giao thông tại các eo biển phù hợp với Điều 41(1) của LOSC, thẩm quyền thi hành thuộc về quốc gia tàu thuyền mang cờ theo như Điều 41(7) và Điều 94.

…

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây.

Trần Quang (dịch)

Tuấn Đinh (hiệu đính)

James Kraska, Giáo sư Howard S. Lavie trường Luật Quốc tế, Trung tâm Nghiên cứu Luật Quốc tế Stockton, Học viện Hải chiến Mỹ, Newport, RI 02841, Mỹ. Email James.kraska@usnwc.edu. Bài viết được đăng trên The International Journal of Marine and Coastal Law, Volume 32.

Bài dịch thuộc bản quyền Nghiên cứu Biển Đông. Đề nghị chỉ được dẫn đường link, không đăng lại khi chưa có sự đồng ý của Ban Biên tập.