Biển Đông: Vùng nước dữ cho việc xây dựng liên minh

Tất cả các quốc gia tiến hành trao đổi và buôn bán hàng hóa bằng đường biển đều chia sẻ một lợi ích chung trong việc đảm bảo tự do hải tại khu vực Biển Đông. Khoảng một phần ba tàu thuyền thương mại của thế giới đi qua tuyến đường biển này, vận chuyển tài nguyên thiên nhiên và các hàng hóa thành phẩm đến người mua trong khắp khu vực Châu Á – Thái Bình Dương. Các nhà xuất nhập khẩu thương mại sẽ phải chịu chi phí nhiên liệu và bảo trì cao hơn nếu bị buộc phải đi đường vòng qua nút giao điểm hàng hải quan trọng này.

Tuy nhiên, bất chấp việc có những lợi ích chung này, Mỹ vẫn phải đối mặt với những trở ngại thực sự trong việc xây dựng một liên minh hàng hải quốc tế tại khu vực. Thách thức được đặt ra ở đây là Mỹ phải đoàn kết các quốc gia tham gia hoạt động trên biển để chống lại các mối đe dọa mà khó có thể được giải quyết một cách triệt để được.[1] Không giống như các mối đe dọa từ  Nhật Bản, Đức và Liên Xô, các thành viên trong liên minh này không phải đối mặt với cái mà học thuyết Tôn Tử gọi là “tử địa” (death ground), trong đó những lợi ích quan trọng hay thậm chí là lợi ích sống còn bị đe dọa. Ngoài ra, Hoa Kỳ cần phải xây dựng một liên minh như vậy trong tình hình kinh tế khó khăn với sự thắt chặt tài chính hơn bao giờ hết. Tình huống này có thể mang lại những hậu quả nhất định. Vị trí lãnh đạo trong các đồng minh cũng như các liên minh gần như thuộc về nước nào có đóng góp nhân lực và vật lực nhiều nhất. Ví dụ, trong Khối Đồng Minh thời chiến tranh thế giới thứ hai, quyền lực được chuyển dịch từ Anh sang Mỹ bởi ngành công nghiệp Mỹ lúc bấy giờ đã bắt đầu sản xuất các nguyên liệu chiến tranh trên số lượng lớn.[2] Sự chuyển giao quyền lực này cũng đúng trong thời đại ngày nay. Washington đang cố gắng để dẫn dắt và lãnh đạo các khối liên minh tại chính thời điểm mà khả năng để làm điều đó của nước này đang suy giảm.

Ngày nay, hợp tác trên biển là cụm từ được lặp lại liên tục trong chính sách của Mỹ đối với các vùng biển có lưu thông hàng hải trên thế giới. Do những cơ quan trên biển - Hải quân Mỹ, Thủy quân lục chiến (USMC) và Cảnh sát biển(USCG) – thấy rõ được rằng việc giảm ngân sách, chi phí đóng tàu tăng cao và tinh giảm cơ cấu lực lượng đang hạn chế các lựa chọn của họ,[3] họ phải tìm kiếm sự giúp đỡ từ các đối tác địa phương để quét sạch các mối đe dọa như khủng bố, cướp biển, phổ biến vũ khí và các hình thức buôn bán bất hợp pháp ra khỏi các tuyến đường biển. Các hạm đội của Mỹ, cho dù vẫn duy trì được sức mạnh lớn nhất trên thế giới, nhưng đang ngày càng trở nên quá nhỏ bé và quá hạn chế để có thể bảo vệ toàn thể cộng đồng hàng hải – “chuỗi liên kết của hệ thống quốc tế”, như đã được miêu tả trong một tuyên bố chính thức –  – chống lại những mối đe dọa tới các tuyến đường biển quan trọng.[4] Biển Đông, nằm ở giao điểm giữa hai đại dương và cho phép các lực lượng quân đội Mỹ dễ dàng di chuyển, phải trở thành tâm điểm trong hợp tác hàng hải quốc tế.

Việc duy trì những lực lượng này ở trong tình trạng tốt là một trong những mục tiêu hàng đầu của các nỗ lực hỗ trợ hàng hải của Mỹ. Chiến lược năm 2007 của Hải quân, Thủy quân lục chiến và Cảnh sát biển của Mỹ có tiêu đề “Chiến lược hợp tác cho Sức mạnh trên biển ở thế kỷ 21” (CS-21) và vẫn còn hiệu lực cho đến thời điểm này. Chiến lược sức mạnh trên biển này nâng cao nhiệm vụ giám hộ đối với hệ thống buôn bán và thương mại trên biển, vấn đề mà Mỹ đã chịu trách nhiệm từ năm 1945, tới mức độ là một nhiệm vụ “cốt lõi” của các đơn vị trên biển. CS-21 xác định Tây Thái Bình Dương và khu vực Ấn Độ Dương/Vịnh Ba Tư là các mối đe dọa trung tâm cho sức mạnh trên biển của Mỹ, bao gồm cả chức năng cảnh sát cũng như chức năng quân sự. Lời mở đầu của CS-21 tuyên bố rằng Hoa Kì sẽ “tham gia với các quốc gia có cùng chí hướng khác bảo vệ và duy trì hệ thống có tính toàn cầu và kết nối lẫn nhau này để nhờ đó các bên có thể phát triển sự thịnh vượng”.[5]

Mục tiêu này của Mỹ gặp phải sự phản đối gay gắt từ phía Trung Quốc, nước đang ngày càng gia tăng sức mạnh chính trị, kinh tế và quân sự. Bắc Kinh coi sự tham gia của Mỹ tại các vùng biển lân cận như là một cái cớ để kiềm chế những tham vọng chính đáng của Trung Quốc. Khả năng ngăn cản các hành động của Mỹ mà Trung Quốc coi là thù địch với các lợi ích của mình đang ngày càng gia tăng cùng với sự ảnh hưởng về ngoại giao. Sự phụ thuộc kinh tế giữa hai cường quốc Thái Bình Dương cho phép Bắc Kinh ràng buộc các hoạt động của Mỹ tại Biển Đông với các mối quan hệ kinh tế tốt đẹp. Trong thực tế, Trung Quốc có thể giữ các mối quan hệ kinh tế xuyên Thái Bình Dương như là con tin để bắt Mỹ phải có thái độ “tốt” tại khu vực Đông Nam Á. Kết quả là, những nhà cầm quyền Mỹ gần đây tỏ ra khiên cưỡng trong việc bác bỏ các ý muốn của Trung Quốc trong những vấn đề mà phía Trung Quốc xem là quan trọng đối với lợi ích quốc gia của họ.

Tuy nhiên, Hoa Kỳ không thể từ bỏ các lợi ích của họ tại Biển Đông. Mặc dù những phản đối của Trung Quốc có thể ngăn cản Mỹ xây dựng một liên minh khu vực đủ mạnh để giải quyết các vấn đề an ninh, thì phía Mỹ vẫn nên tiến hành các hoạt động hỗ trợ hàng hải song phương, thậm chí là hợp tác với các nhóm có mục đích đặc biệt được thành lập bởi những nước có quan tâm. Những hoạt động này sẽ giúp thúc đẩy các lợi ích của Mỹ và đồng thời cũng đặt nền tảng cho hợp tác hàng hải một cách sâu rộng hơn trong thời điểm mà môi trường an ninh trong khu vực đang thay đổi một cách đáng kể.

Chiến lược biển của Mỹ

Duy trì tự do hàng hải không phải chỉ là câu chuyện của lực lượng hải quân. “Hàng hải” (maritime) bao hàm ý nghĩa rộng hơn so với “hải quân” (naval). Giáo sư Geofrey Till của trường Đại học King ở Luân Đôn lý giải điều này một cách rất hợp lí bằng cách kết hợp các nhiệm vụ “giữ trật tự trên biển” trong thời bình với các chức năng chiến đấu truyền thống. Từ đó ông mở rộng và đa dạng hóa các khái niệm về sức mạnh trên biển. Các lực lượng hải quân đóng vai trò nhất định trong cách nhìn của Till, tuy nhiên các lực lượng phi quân sự khác như Cảnh sát Biển, Bộ ngoại giao, các cơ quan thực thi pháp luật, các cơ quan tình báo, hải quan và biên phòng cũng có những vai trò riêng. Ngay cả những công ty tư nhân ví dụ như các công ty vận hành các ga chứa hàng công-ten-nơ cũng đều có những vai trò nhất định.[6] Trên tinh thần này, CS-21 tuyên bố “Trước đây, chưa bao giờ các lực lượng trên biển của Mỹ - Lực lượng Hải quân, Thủy quân lục chiến, và Cảnh sát biển – lại cùng nhau để tạo nên một chiến lược biển thống nhất”.[7] Để rõ ràng hơn, chúng ta nên biết rằng, chiến lược hiện thời – chiến lược của những năm 1980 - chỉ đơn thuần là một chiến lược dành cho lực lượng hải quân với mục đích là để đánh bại Hải quân Liên Xô trong thời kì chiến tranh.[8]

Chiến lược an ninh biển quốc gia (NSMS) năm 2005, văn kiện đến ngày nay vẫn còn hiệu lực, thừa nhận sự cấp bách về việc mở rộng tầm nhìn của chiến lược quốc gia vượt ra ngoài các mục tiêu hàng hải đơn thuần. Bộ Quốc Phòng và Cục An ninh nội địa Mỹ cũng ban hành các chiến lược phối hợp hành động, tái khẳng định rằng an ninh biển liên quan đến nhiều vấn đề hơn so với sức mạnh hải quân. Cảnh sát biển Mỹ hiện nay là cơ quan của Bộ An ninh nội địa, đóng vai trò như cục hải quan và biên phòng Mỹ để từ đó cũng góp phần bảo vệ các vùng biển. Chiến lược an ninh biển quốc gia, do đó có một cái nhìn về các thách thức rộng hơn so với CS-21. Chiến lược này tuyên bố:

An ninh biển có được kết quả tốt nhất khi kết hợp các hoạt động gìn giữ an ninh biển của cộng đồng và cá nhân trên quy mô toàn cầu để từ đó hình thành nên một nỗ lực chung nhằm giải quyết các mối đe dọa hàng hải. Chiến lược an ninh biển quốc gia mới này sắp xếp tất cả các chương trình an ninh biển của các chính phủ liên bang và các sáng kiến thành một nỗ lực quốc gia toàn diện và gắn kết liên quan đến các bang, các tiểu bang, các địa phương, và các khu vực tư nhân có liên quan.[9]

Văn kiện này đưa ra ba nguyên tắc để quản lý những hoạt động trên biển của Mỹ: bảo toàn tự do trên biển, đảm bảo sự liên tục cho vận chuyển hàng hóa và tạo điều kiện thuận lợi cho sự di chuyển hàng hóa và con người qua biên giới của Mỹ đồng thời cũng loại bỏ các cá nhân hoặc các trang thiết bị có thể gây nguy hiểm. Từ những nguyên tắc này, các tác giả  rút ra được bốn mục tiêu chiến lược, trong đó hai mục tiêu đặc biệt phù hợp cho bài viết này: i) ngăn chặn các cuộc tấn công khủng bố đường biển và “tội phạm cũng như các hành động thù địch”; ii) “bảo vệ đại dương và nguồn tài nguyên đại dương”.[10] Quan điểm này phù hợp với cách nhìn về trật tự hợp lí trên biển của Till.

Cả NSMS và CS-21 đều không thừa nhận bất kì ranh giới địa lý nào. Các lợi ích sống còn của Mỹ có thể được hình dung là đang bị đe dọa tại bất kì tuyến lưu thông đường biển nào trên thế giới. Theo nhà lý luận về sức mạnh biển Afred Thayer Mahan, nhà trí thức có công lớn trong việc xây dựng Lực lượng Hải quân Mỹ hiện đại, thì NSMS mô tả các vùng biển và đại dương như một vùng rộng lớn riêng biệt và không thể phân chia.[11]

Nước mặn chiếm hơn hai phần ba diện tích bề mặt của Trái Đất. Các vùng nước này là những vùng đơn lẻ, là các đại đương lớn, và là một vùng hàng hải rộng lớn ảnh hưởng tới cuộc sống ở khắp mọi nơi. Mặc dù các đại dương trên thế giới được phân chia theo địa lý thành 4 khu vực – Đại Tây Dương, Bắc Băng Dương, Ấn Độ Dương và Thái Bình Dương – có tên gọi khác nhau, thì đây là vẫn những vùng địa lý được xác định lớn nhất trên Trái Đất.[12]

Theo đó, khi xem xét đến khủng bố đường biển, NSMS quy định rằng các lực lượng cần được “đào tạo, trang bị, chuẩn bị để phát hiện, răn đe, ngăn chặn và tiêu diệt các phần tử khủng bố trong phạm vi hàng hải”.[13] Đây được coi như một hướng dẫn về việc tăng cường hoạt động dựa trên địa lý. Tài liệu này, tuy nhiên, thẳng thắn thừa nhận rằng không một quốc gia nào sở hữu đủ nguồn lực cần thiết để có thể một mình giám sát toàn bộ cộng đồng. Cộng đồng chung là quá lớn, những đòi hỏi của cộng đồng là quá nhiều còn nguồn lực để thực hiện những đòi hỏi này thì lại quá ít. Chiến lược cũng cam kết “tăng cường hợp tác quốc tế để đảm bảo việc thực thi đúng pháp luật và kịp thời các hành động để chống lại các mối đe dọa hàng hải”.[14]

Các vùng biển hẹp đặt ra những mối lo ngại đặc biệt. NSMS quan sát thấy rằng “khoảng 1/3 thương mại của thế giới và 1/2 lượng dầu của thế giới được chuyên chở qua eo biển Malacca và Singapore”.[15] Cũng cần lưu ý rằng cánh cổng giao thương giữa Biển Đông và Ấn Độ Dương này là vùng  địa lý duy nhất được đề cập một cách cụ thể ở trong tài liệu. Những tuyến đường giao thông này có thể bị đóng lại bởi các tai nạn hoặc những hành động có chủ ý, như việc phong tỏa quân sự, cướp biển hay tấn công khủng bố. Để loại bỏ những mối đe dọa tới vận chuyển hàng hóa trong những vùng biển quan trọng, tài liệu này cho rằng Bộ Ngoại giao Mỹ nên phối hợp các sáng kiến mà “xây dựng dựa trên các kết quả hiện có, như là Sáng kiến an ninh công-ten-nơ (CSI), Sáng kiến an ninh phòng ngừa vũ khí hủy diệt (PSI), Chương trình hợp tác hải quan – thương mại chống khủng bố” với các hiệp ước, điều ước phù hợp.[16]

Đọc toàn bộ bản dịch tại đây

James R. Holmes

Quang Tiệp (dịch)

Quang Hưng (hiệu đính)

Bản dịch chương VI: Rough Waters for Coalition Building trong báo cáo: Cooperation from Strenth: The United States, China and the South China Sea của Trung tâm An ninh mới (CNAS) của Mỹ.