Rất khó để nói hoạt động cải tạo của Trung Quốc vi phạm Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS). Điều 60 cho phép các nước ven biển đặc quyền xây dựng, vận hành và sử dụng các đảo nhân tạo, cơ sở và cấu trúc trong Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của mình. Trong khi chờ phân định ranh giới EEZ và thềm lục địa ở Biển Đông, hoạt động cải tạo nói trên được thực hiện trong phạm vi 12 hải lý của 4 thực thể mà Trung Quốc quản lý trên Biển Đông, khu vực có thể được xem là nằm trong chủ quyền quốc gia trong vùng biển quanh các thực thể này.

Quan trọng hơn, các đảo nhân tạo, cơ sở và cấu trúc đó không liên quan đến tư cách pháp lí của các thực thể này. Dù vậy, Trung Quốc có thể vẫn bị quy trách nhiệm do không thực hiện nghĩa vụ "thông báo", "công khai" và "đánh giá tác động môi trường". Tuy nhiên, biện minh về pháp lí không thể giải quyết được những tác động chính trị và toan tính chiến lược trong bức tranh toàn cảnh hỗn loạn ở Biển Đông. Những gì đang đẩy Trung Quốc "vào tòa án đạo đức", ngoài những chỉ trích rõ ràng từ các bên tranh chấp khác, đặc biệt là Philippines và Việt Nam, chính là mối quan tâm rất lớn từ Mỹ, vốn tự xem mình là đồng minh chiến lược của nhiều quốc gia trong khu vực, một người bảo vệ tự do hàng hải, và là đối thủ cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc ở châu Á-Thái Bình Dương.
Trong báo cáo gần đây được Trung tâm An ninh Mỹ Mới công bố mang tên “Duy trì luật pháp: Chống sự hăm dọa ở vùng biển châu Á”, ông Patrick Cronin đề xuất áp dụng biện pháp tính phí để đối phó với hoạt động cải tạo lấn biển của Trung Quốc ở Biển Đông. Trong báo cáo này, nhiều kiến nghị được đưa ra, gồm tăng cường thể chế hóa hơn nữa sự can dự quân sự và dân sự cấp cao với Trung Quốc; vận động dư luận khu vực và quốc tế phản đối những quốc gia có hành vi hăm dọa; vận động ủng hộ những nỗ lực tích cực để thúc đẩy một trật tự dựa trên luật lệ; xây dựng nhận thức về lĩnh vực hàng hải; tăng chi phí phi quân sự cho các hoạt động cưỡng ép bằng cách tiến tới một bộ quy tắc ứng xử có tính ràng buộc; xây dựng năng lực hải quân cho các nước bạn bè và đối tác.
Có rất nhiều điểm quan trọng trong tuyên bố trên. Dù Mỹ công khai hoan nghênh một Trung Quốc trỗi dậy như một đối thủ cạnh tranh mang tính xây dựng và là một bên liên quan có trách nhiệm trong trật tự quốc tế hiện hành, những tranh chấp lãnh thổ và trên biển lâu nay ở Biển Đông đã đẩy Trung Quốc vào tình thế khó xử, khi Bắc Kinh phải đối phó với Mỹ với tư cách là một bên liên quan quan trọng, ngoài gánh nặng tồn tại hiện nay với các nước tranh chấp khác. Cải tạo lấn biển không phải là động lực duy nhất hay yếu tố chính dẫn đến tình trạng căng thẳng trong tranh chấp Biển Đông hiện nay. 

Những lí giải pháp lý khác nhau về "tính hợp pháp của hoạt động quân sự trong vùng EEZ của nước khác" và khoảng cách nhận thức giữa biện pháp văn hóa pháp lý và cơ chế giải quyết tranh chấp trên biển và áp dụng những biện pháp gì cho tranh chấp ở Biển Đông là những vấn đề cụ thể lâu nay cần phải được giải quyết giữa Trung Quốc và Mỹ. Hoạt động cải tạo lấn biển chỉ bổ sung một từ khóa nữa trong chương trình nghị sự hiện nay giữa hai bên mà thôi.

Chắc chắn Trung Quốc không muốn bị xem là một bên có hành vi hăm dọa trên biển, cũng như muốn thấy một bộ quy tắc ứng xử được thiết lập ngoài khuôn khổ trung tâm Trung Quốc-ASEAN. Sự tăng cường hiện diện quân sự của Mỹ ở Biển Đông, với danh nghĩa phản ứng trước hành động hăm dọa trên biển, và một liên minh thắt chặt giữa các nước có tranh chấp và không tranh chấp do Mỹ đứng đầu với danh nghĩa áp dụng biện pháp tính phí, là không nằm trong mong muốn của Trung Quốc để giải quyết vấn đề Biển Đông thông qua đàm phán giữa các nước có tranh chấp, dù là song phương hay đa phương. Vậy lựa chọn chiến lược tốt nhất cho Trung Quốc là gì?

Tại cuộc họp hồi tháng Hai của Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc, Ngoại trưởng Trung Quốc đã đưa ra những yếu tố mà Trung Quốc nhấn mạnh trong cách hành xử chính sách ngoại giao của mình: hòa bình và không xung đột, hợp tác và không đối đầu, công bằng và không bá quyền, và cách tiếp cận đôi bên cùng có lợi chứ không phải được mất ngang nhau.

Tuy nhiên, những ý tưởng này nói dễ hơn làm. Người Trung Quốc tin tưởng mạnh mẽ vào tuyên bố và những nguyên tắc trên. Song làm thế nào để chuyển tải thông điệp đó đến cộng đồng quốc tế là một nhiệm vụ quan trọng và nhiều thách thức. Hình ảnh của Trung Quốc đã xấu đi nghiêm trọng trong chiến dịch quan hệ công chúng quốc tế mà Bắc Kinh đã làm không đủ tốt so với các bên tranh chấp khác (những quốc gia vốn dễ dàng có được lợi thế tinh thần do là nước nhỏ và yếu hơn) trong tranh chấp lãnh thổ và lãnh hải lâu nay ở Biển Đông. Nỗ lực pháp lý và ngoại giao to lớn là cần thiết để đạt được mục tiêu chiến lược của Trung Quốc.
Trung Quốc có thể phá vỡ thế bế tắc ở Biển Đông bằng cách sử dụng quyền lực mềm và chính sách ngoại giao. Năm 2011, Trung Quốc thông báo về một Quỹ Hợp tác Hàng hải Trung Quốc-ASEAN, với số vốn đăng kí ban đầu là 3 tỷ nhân dân tệ, chủ yếu để hỗ trợ nghiên cứu khoa học biển, kết nối và an toàn hàng hải ở Biển Đông. Năm 2013, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đề xuất với ASEAN rằng Trung Quốc sẵn sàng hợp tác với ASEAN để xây dựng "Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21". Năm ngoái, Trung Quốc đã kêu gọi các đề xuất hợp tác từ các nước ASEAN trong vòng cạnh tranh dự án thứ hai cho quỹ hợp tác nói trên.
Trung Quốc và ASEAN cũng tuyên bố 2015 là năm "Hợp tác hàng hải ASEAN-Trung Quốc". Có hai toan tính chiến lược của Trung Quốc đằng sau những khái niệm này: định hình một mô hình quan hệ ngoại giao mới với các nước láng giềng, và tạo điều kiện thuận lợi cho hợp tác hàng hải tốt hơn, đổi lại sẽ tạo ra một môi trường tốt để Trung Quốc có thể tự biến mình thành một cường quốc biển thực sự.

Như các đề xuất đa phương trên đã đề cập, bất chấp thách thức tiềm tàng, có nhiều hy vọng cho Trung Quốc và ASEAN giải quyết bất đồng trên Biển Đông theo lựa chọn của họ. Song với Trung Quốc và Mỹ, đó là một câu chuyện khác. Dù Mỹ đã bày tỏ quan ngại với chính sách cải tạo lấn biển hiện nay của Trung Quốc, nhưng điều này sẽ không làm suy yếu quan hệ song phương. Dù vậy, Washington có thể tăng cường khả năng tấn công trong khu vực của mình (thông qua hiện diện, hoạt động, cơ cấu lực lượng, xây dựng năng lực đối tác) vượt ra ngoài chính sách “xoay trục” chiến lược nếu Trung Quốc tiếp tục cách tiếp cận hiện tại ở Trường Sa.

Để giải quyết nghịch lý này, Trung Quốc và Mỹ không có lựa chọn nào khác ngoài việc can dự với nhau và duy trì tham vấn thường xuyên về việc làm thế nào để có thể cùng tồn tại với lợi ích cốt lõi của mình. Cuối cùng, châu Á-Thái Bình Dương đủ lớn để hai nước chia sẻ và sử dụng ảnh hưởng của mình mà không phải liên tục va chạm với nhau. Trong khi sự trỗi dậy của Trung Quốc tạo ra cơ hội tốt để dẫn đến sự thay đổi cán cân quyền lực trong khu vực, Mỹ cần phải thừa nhận sự trỗi dậy và lợi ích cốt lõi củaTrung Quốc.
Tương tự, Trung Quốc phải tôn trọng quyền lợi hợp pháp của Mỹ tại Biển Đông, đặc biệt là tự do hàng hải phù hợp với UNCLOS, mà trong trường hợp nào cũng là mối quan tâm chung của Trung Quốc. Điều gì sẽ phát huy hiệu quả thực tế có lợi cho cả hai nước để khám phá những lĩnh vực phát triển hợp tác trên biển giữa Trung Quốc và Mỹ? Nỗ lực chung trong hoạt động chống cướp biển ở Vịnh Aden là một ví dụ thành công.

Tìm kiếm, cứu nạn trên biển và hỗ trợ nhân đạo sẽ là những lĩnh vực để cả hai nước có thể dẫn đầu trong khu vực với năng lực hải quân của mình. Sẽ là có lợi cho cả Trung Quốc và Mỹ để khởi động một cơ chế khu vực phù hợp với sự an toàn và an ninh hàng hải, chẳng hạn như một thỏa thuận sự cố trên biển hoặc một bộ quy tắc cho các vụ va chạm không lường trước trong khu vực./.

Tác giả Nong Hong thuộc Viện Nghiên cứu Mỹ-Trung của Quỹ Nghiên cứu Nam Hải - Hải Nam đăng trên The Straits Times

Thùy Anh (gt)