Quản lý, kiểm soát quyền sử dụng tài nguyên và an ninh hàng hải Biển Đông là ba vấn đề chính mà Giáo sư David Rosenberg[1], Đại học Middlebury trong bài viết  đăng trên Series đặc biệt của tạp chí Harvard Asia Quarterly.

Giới thiệu

Ai là quản lý Biển Đông?[2] Ai kiểm soát quyền sử dụng đối với các nguồn tài nguyên đáng kể ở khu vực này? Ai đảm bảo an toàn và an ninh cho các bên có liên quan? Ba phong trào đã nổi lên nhằm cố gắng đưa ra đáp án cho những câu hỏi này. Đầu tiên, phong trào kiểm soát nguồn tài nguyên của các quốc gia ven biển muốn khẳng định và mở rộng những tuyên bố về Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) theo Công ước của Liên Hiệp Quốc về Luật biển (UNCLOS) năm 1994. Với sự gia tăng dân số, nhu cầu của người tiêu dùng và khả năng của khoa học công nghệ, các quốc gia ven biển đang quan tâm đến việc quản lý và khai thác các nguồn tài nguyên trong Vùng đặc quyền kinh tế của mình. Thứ hai, phong trào bảo tồn đã phát triển để đảm bảo cho việc sử dụng nguồn tài nguyên bền vững với môi trường và bảo tồn sự đa dạng sinh học của biển đúng như niềm tin của công chúng và không cho phép khai thác tư nhân. Thứ ba và lâu đời nhất là phong trào an ninh của các chủ thể quốc tế có lợi ích liên quan, những người muốn bảo tồn sự tự do về biển và các eo biển của Biển Đông cùng với những luồng nước quần đảo cho thương mại và tàu thủy.

Bài viết này nghiên cứu ba phong trào trên và những xu hướng thống nhất và gây chia rẽ giữa chúng[3], đồng thời đưa ra một nghịch lý: sự hội nhập khu vực đã làm tăng lên chủ nghĩa dân tộc về nguồn tài nguyên.

 Phong trào kiểm soát nguồn tài nguyên

Trên 500 triệu người ở Trung Quốc, Hồng Kông, Đài Loan, Việt Nam, Malaysia, Singapore, Indonesia, Brunei và Phillippine sống trong phạm vi 100 dặm của bờ Biển Đông. Nhiều người trong số họ phụ thuộc vào biển để kiếm kế sinh nhai. Nghề cá ở vùng Biển Đông có vai trò quan trọng mang lại nguồn protein giá rẻ, kế sinh nhai và là nguồn thu nhập ngoại hối. Biển Đông còn đem lại môi trường sống và môi trường sinh sản cho thủy sản ngành tôm và cá ngừ có giá trị vào bậc nhất trên thế giới. Tỷ lệ lớn lao động ven biển cũng phụ thuộc vào môi trường biển thông qua nghề đánh bắt cá, vận tải biển, thăm dò và khai thác dầu khí và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác, vui chơi giải trí và du lịch.

Khi dân số đô thị ven biển tăng và kỹ thuật đánh bắt cá được cải tiến, nhu cầu về nguồn cá ngày càng tăng lên đáng kể và dẫn tới việc khai thác và đánh bắt quá mức trong những vùng nước chung trên Biển Đông. Tỷ lệ đánh bắt cá bắt đầu giảm từ những năm 1970 cùng với sự giảm mạnh mẽ hơn được ghi nhận vào những năm 1980 khi tàu đánh cá bằng lưới rà đáy biển được đưa vào sử dụng rộng rãi. Sự giảm sút trong ngành cá không chỉ thể hiện rõ ở tỷ lệ đánh bắt giảm mà còn thể hiện ở kích cỡ cá nhỏ hơn và các hoạt động thị trường cũng làm giảm chuỗi thức ăn từ những loài cá lớn có giá trị cao như cái ngừ, cá mú, cá hồng sang các loại cá nhỏ hơn với giá trị thấp hơn như cá trích, cá mòi và cá thu. Nuôi trồng thủy sản và các sản phẩm thay thế khác đã mở rộng đáng kể trong khu vực, làm giảm áp lực đánh bắt. Tuy nhiên, nuôi trồng thủy sản cho mục đích thương mại, toàn diện và trên quy mô lớn mới diễn ra gần đây và vẫn chưa rõ rằng liệu khả năng bền vững của nó như thế nào.

Các quốc gia với bờ biển rộng lớn tiếp giáp với biển như Indonesia, Malaysia, Việt Nam, Philippine và Trung quốc muốn bảo vệ chủ quyền và quyền kiểm soát tài nguyên của mình trong Vùng đặc quyền kinh tế kéo dài trong phạm vi 200 hải lý ngoài đường bờ biển của mình. Tuyên bố về chủ quyền lãnh thổ đối với các hải đảo, rạn san hô trên Biển Đông đặc biệt quan trọng như một cơ sở cho việc khẳng định Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) quanh các đảo bị tranh chấp và tài nguyên dầu mỏ và khí tự nhiên được cho là có trên các đảo này.

Điều này dẫn đến những tuyên bố chủ quyền lãnh thổ mâu thuẫn và trùng lặp nhau. Ví dụ như, Trung Quốc, Đài Loan, Việt Nam yêu sách chủ quyền đối với toàn bộ quần đảo Trường Sa trong khi Malaysia, Brunei và Philippine tuyên bố chủ quyền với một phần quần đảo. Khoảng 45 hải đảo đang bị chiếm giữ bởi lực lượng nhỏ quân đội của Trung Quốc, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Việt Nam (Xem bản đồ 1). Khung pháp lý quốc tế về việc sử dụng tài nguyên trên Biển Đông được đưa ra bởi Công ước LHQ về Luật biển. Công ước kêu gọi việc thành lập các khu vực quản lý nguồn tài nguyên chung và đưa ra những hướng dẫn thực hiện, thậm chí ở cả những nơi mà tuyên bố chủ quyền lãnh thổ có mâu thuẫn chưa được giải quyết. Ví dụ như, điều 61 của Công ước LHQ về Luật biển yêu cầu các quốc gia phải giám sát việc đánh bắt cá của mình liên quan đến sản lượng đánh bắt bền vững cả về môi trường và kinh tế. Điều 116-119 đưa ra những thỏa thuận tạm thời cho việc quản lý nguồn tài nguyên chung ở các khu vực bị tranh chấp.

Bản đồ 1

Các phong trào bảo tồn

Địa chất và khí hậu đã kết hợp để sản sinh ra một lượng đáng kể đa dạng sinh học và các nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú cho vùng Biển Đông. Biển Đông bao gồm các quần đảo lớn, hải đảo, và bán đảo, vô số các rạn san hô, gió mùa đổi hướng theo mùa, và các dòng hải lưu ngầm, tất cả kết hợp tạo nên những điều kiện thuận lợi đặc biệt cho một hệ sinh thái biển màu mỡ. Hơn 30% các rạn san hô trên thế giới tiếp giáp biển Đông, đặc biệt là xung quanh các quần đảo Indonesia và Philippine. San hô là cơ sở của chuỗi thức ăn thủy sản, chúng cung cấp môi trường sống cho sự đa dạng sinh học cao nhất trên thế giới. Chúng cũng hỗ trợ vài nghìn loài sinh vật khác nhau và đóng vai trò quan trọng trong việc làm giảm ảnh hưởng của sóng lên các bãi biển, từ đó giảm sự xói mòn. Đáy biển nông và bằng phẳng của Biển Đông là một trong những ngư trường năng suất nhất trên thế giới.

Hình 1

Có nhiều phong trào bảo tồn quanh vùng Biển Đông, mỗi phong trào này đều có sự pha trộn đặc trưng nhấn mạnh vào các khía cạnh khoa học, kỹ thuật, giáo dục, đào tạo, xây dựng chính sách, và thực hiện. Những biện pháp đơn phương được thực hiện bởi các chính phủ đơn lẻ bao gồm việc khuyến khích nuôi trồng thủy sản và canh tác cá, thành lập các khu vực bảo tồn biển, và áp đặt các lệnh cấm đánh cá. Những biện pháp đa phương từ những nỗ lực lớn và đầy tham vọng của Chương trình môi trường LHQ/Chương trình môi trường toàn cầu (UNDP/GEF) trên biển Đông cho tới những thoải thuận chuyên sâu và mang tính phân định hơn như Hiệp định về Quản lý nguồn tài nguyên chung Trung-Việt ở Vịnh Bắc Bộ.

Có lẽ những nố lực đa phương tham vọng nhất có ảnh hưởng đến sự quản lý thủy sản khu vực chính là dự án UNEP/GEF về Đảo ngược sự suy thoái môi trường trên Biển Đông và Vịnh Thái Lan. Vào tháng 3 năm 2001, tất cả các quốc gia ven biển đã gác những tuyên bố lãnh thổ đầy cạnh tranh sang một bên và ký một thỏa thuận để bảo vệ môi trường biển chung của mình. Mục tiêu cuối cùng là để thành lập “khu tị nạn” – khu bảo tồn cá- bao gồm những sinh cảnh biển vô cùng quan trọng trên Biển Đông, được bảo vệ khỏi việc khai thác quá mức nhờ một hệ thống quản lý thủy sản đa phương bao gồm các chính phủ thành viên.

Một nỗ lực lớn về giáo dục đang được thực hiện để cho các bên có liên quan thấy được sự suy thoái hiện tại của Biển Đông và thuyết phục họ về tầm quan trọng của việc quản lý tài nguyên bền vững. Tuy nhiên, tiến bộ hữu hình trong việc thay đổi suy thoái môi trường đang diễn ra chậm chạp.

Thỏa thuận toàn cầu liên kết đầu tiên hướng tới việc đánh bắt cá triệt để là Hiệp định Dự trữ cá của LHQ năm 1995. Hiệp định này đã làm tăng lên một lượng lớn các tổ chức quản lý thủy sản khu vực (RFMOs) để đối phó với việc khai thác quá mức trữ lượng cá có giá trị cao và có tính di động lớn, hay di chuyển qua lại giữa các ranh giới của các Vùng đặc quyền kinh tế. Tổ chức quản lý thủy sản đầu tiên ở khu vực là Công ước về bảo tồn và quản lý Trữ lượng cá có tính di cư cao ở biển Tây và Trung Thái Bình Dương (WCPO). Các cuộc đàm phán bao gồm 28 quốc gia xung quanh Biển Đông và các quốc đảo Thái Bình Dương liền kề, tất cả đều tích cực tham gia vào việc quản lý bền vững đối với ngành thủy sản cá ngừ.

Thủy sản cá ngừ của biển Tây và Trung Thái Bình Dương là lớn nhất và có giá trị lớn nhất trên thế giới, bao gồm trữ lượng cá ngừ vằn, cá ngừ vân, cá ngừ vàng, và cá ngừ mắt to. Biển Tây và Trung Thái Bình Dương hàng năm cung cấp khoảng một nửa số lượng đánh bắt cá ngừ trên toàn thế giới, bao gồm cá ngừ đóng hộp cho thị trường thế giới và thị trường cá sống (sashimi) đầy hấp dẫn của Nhật Bản. Hầu hết cá ngừ di cư rộng rãi trên khắp khu vực này, tuy nhiên có khoảng 70% tổng sản lượng được đánh bắt trong các Vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển. Các quốc gia đánh bắt cá xa bờ như Nhật Bản, Đài Loan, Thái Lan và Hàn Quốc với đội tàu đánh bắt cá ngừ tiên tiến chiếm hầu hết sản lượng đánh bắt cá ngừ và trả lệ phí khai thác cao để được tiếp cận vùng biển trong Vùng đặc khu kinh tế của khu vực.

Tất cả những nỗ lực liên chính phủ đều mang tính tự nguyện cao nhằm khuyến khích sự tham gia rộng rãi. Những nỗ lực này đã tạo ra một lượng lớn thông tin, giáo dục, đào tạo, kế hoạch và giám sát thông qua hoạt động của mình. Tuy nhiên, với phạm vi rộng lớn của các chính phủ tham gia, năng lực và mối quan tâm khác nhau và quá ít sự thực hiện nghiêm ngặt hoặc tôn trọng các yêu cầu, các tổ chức đa phương cho đến nay chỉ đạt được hiệu quả hạn chế trong việc thực hiện quản lý thủy bền vững. Các yếu tố kinh tế và thương mại cho đến nay đã thay thế phong trào bảo tồn đối với ngành thủy sản bền vững.

Những phong trào về an ninh

Biển Đông là một trong những vùng biển nhộn nhịp nhất trên thế giới. Hơn một nửa số thương thuyển (tính theo trọng tải) đi qua Biển Đông hàng năm. Hơn một nửa lưu lượng tàu chở dầu trên thế giới di chuyển qua vùng biển của khu vực này. Hơn một nửa trong số mười cảng vận chuyển hàng đầu trên thế giới nằm trên hoặc xung quanh Biển Đông. Đối với những quốc gia định hướng xuất khẩu nhưng nhập khẩu năng lượng của Đông Á, Biển Đông là một mạch vận tải chính cho việc xuất khẩu hàng hóa và nhập khẩu năng lượng thiết yếu. Biển Đông đang trở thành trung tâm của cuộc cách mạng công nghiệp Châu Á (Xem hình 1)

Biển Đông cũng là một liên kết hàng hải chiến lược giữa Thái Bình Dương và Ấn Độ Dương. Đối với các cường quốc hàng hải, tự do hàng hải thông qua các tuyến đường biển của Biển Đông là hết sức quan trọng đối với đội tàu hải quân của họ. Các quốc gia có vận chuyển và lợi ích của hải quân lớn như Hoa Kỳ và Nhật Bản chủ yếu là muốn duy trì tự do hàng hải qua eo biển và tuyến đường biển của Biển Đông cho tàu chở dầu, tàu container, tàu hải quân của họ. Mỹ sẽ gửi tàu chiến của mình, bao gồm tàu sân bay của Hạm đội Thái Bình Dương, qua Biển Đông để hỗ trợ cho các sứ mệnh quân sự của họ ở biển Ả Rập và vùng Vịnh Ba Tư. Đây là đường giao thông huyết mạch trọng yếu kết nối Nhật Bản với các nhà cung cấp năng lượng Trung Đông (Xem Bản đồ 2)

Bản đồ 2

Khối lượng tàu bè qua lại lớn trong khu vực Biển Đông đã tạo ra cơ hội cho các cuộc tấn công vào các tàu thương mại. Hơn hai thập kỷ qua, hơn một nửa báo cáo trên thế giới về cướp biển diễn ra trên hoặc xung quanh Biển Đông. Do ảnh hưởng của cướp biển và hâụ khủng bố 9/11, đã có sự giám sát quốc tế tăng cường đối với các cảng và các container vận chuyển bằng đường biển. Các nước ven biển có nhiều mối quan tâm an ninh khác, bao gồm cả những xung đột thường xuyên liên quan đến đến các tàu đánh cá cạnh tranh các nguồn cá đang dần cạn kiệt, cũng như việc buôn bán ma túy, người tị nạn và lao động cưỡng bức.

Do ảnh hưởng của tất cả những mối lo ngại an ninh này, đã có sự giám sát quốc tế tăng cường đối với các tuyến đường biển, cảng, và các container vận chuyển đường biển. Các nước ven biển đang hiện đại hóa hải quân và lực lượng bảo vệ bờ biển và  các đội tuần tra để bảo đảm an toàn tuyến đường biển cũng như nguồn tài nguyên biển của mình. Do đó, các hoạt động thu thập tình báo và quân đội của một số quốc gia đang ngày càng sâu sắc, mang tính xâm nhập, gây tranh cãi, và nguy hiểm.

Xem tiếp phần 2

 Giáo sư David Rosenberg, Đại học Middlebury

Bản gốc tiếng Anh “GOVERNING THE SOUTH CHINA SEA: From Freedom of the Seas To Enclosure Movements” Bài viết được in trong Series đặc biệt của tạp chí Harvard Asia Quarterly với chủ đề “The Disputed Sea – Maritime Security in East Asia” tháng 12/2010